略論我國檢察權的性質

黃純麗

（湖南省瀘溪縣人民檢察院民行科，湖南 瀘溪 416100）

略論我國檢察權的性質

黃純麗

（湖南省瀘溪縣人民檢察院民行科，湖南 瀘溪 416100）

關于檢察權的性質，理論界有行政權、司法權或兼具行政和司法雙重屬性、法律監督權之爭。現代國家權力遠比國家形成初期復雜得多，權力所擁有的權能處于不斷變化之中，每種權力的屬性也會因所處語境不一而呈現出獨特的個性。從我國國情來看，將檢察權定性為法律監督權更為適宜。

中國；檢察權；性質

檢察權的性質，是指檢察權在國家權力結構中所處的地位和歸屬，是決定其在國家管理活動中所起作用的根本屬性。深入認識檢察權的性質，對于現階段推進我國檢察改革，完善檢察制度，從而更好地發揮檢察機關的法律監督作用，具有極其重大的意義。

一、理論界關于檢察權性質的爭論

關于檢察權的性質，理論界主要有以下幾種觀點：

1、行政權說

這種觀點認為檢察權的本質是行政權。這種理論觀點的出發點是將檢察權與既有的行政權或者司法權概念相比較：一是從我國檢察機關的設置模式和組織體系來看，檢察機關實行雙重領導，檢察機關內部實行上級服從下級的工作制度，檢察權的執行具有行政命令的特性。二是從我國檢察機關的現有職權看，與司法權的被動性不同，檢察權是主動性權力，檢察機關如果不主動地行使職權去偵查、控訴違法犯罪行為就是失職;與司法權的中立性不同，檢察機關行使權力是以國家名義出現的，也就是說它是站在國家的立場上行使權力的;與司法權的判斷性不同，檢察權具有命令執行性，上下級檢察機關之間、檢察機關與其組成人員之間均是命令與服從的關系;與司法權的終局性不同，檢察權屬執行性權力，它最終要接受司法權的裁判。［1］故檢察權具有典型的行政性。三是從憲政體制上來說，檢察權一般被歸入行政權。這種觀點可以得到英美法系法制實踐的佐證。在英美法國家的構造中，“檢察權不屬立法權，也不屬于具有依法裁判功能并受憲法獨立性保障的司法權，檢察官是政府在訴訟中的代言人，是代表行政權對司法權實施監督制衡的機關”［2］。

2、司法權說

持這種觀點的學者認為，檢察權的本質是司法權。建國后的相當長一段時期里，法學理論界與實踐部門一般都認為我國的司法機關包括人民法院、人民檢察院、公安機關和司法行政機關。司法“是代表國家對危害統治秩序的行為進行追究，以強制力將國家意志付諸實施的活動”。“不管是偵查機關、檢察機關還是審判機關和司法行政機關，都屬于司法機關的范疇”［3］。1997年江澤民同志在黨的十五大報告中講到:“推進司法改革，從制度上保障司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。這表明我國社會各界就司法機關是指人民法院和人民檢察院有較普遍共識。其理由主要有以下四點：（1）檢察權的行使不僅是啟動司法程序的重大步驟和必要環節，而且對司法程序的完成具有重要的推動力，檢察機關是司法活動的主體之一。（2）檢察機關具有相對獨立的法律地位。我國實行人民代表大會制度，在“一府兩院”的架構下，檢察院與政府機關已徹底分離，憲法明文規定，檢察機關依據法律獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。（3）檢察機關的某些職權具有裁判性和終局性。因為檢察官審查判斷證據材料、決定是否批捕和起訴的行為，同法官的裁判決定極為相近，都具有裁判性；檢察官在審結案件之后對犯罪嫌疑人作出的不起訴決定，與法官所作出的免予刑事處罰或無罪判決具有更為相似的效力，不僅具有裁判性，而且具有終局性。（4）檢察官在訴訟活動中具有相對的獨立性，不僅擁有一定的自由裁量權，而且在人身及事務處理上與法官具有同等或相近的職業保障。

3、雙重屬性說

持這種觀點的學者有的認為，檢察權實為一種獨特的權力，這種權力兼具了行政權和司法權的某些屬性，……其行政屬性主要表現為其組織法上的檢察一體以及隨之而來的上命下從，其司法屬性則表現為其職務行使過程中不起訴權力（或者叫消極公訴權）的行使，與法官幾乎有同樣的任職資格要求和職務保障，以及各國法律通過“法定主義”和“客觀主義”兩大原則對于檢察官上命下從體制的約束。［4］這一理論觀點為許多大陸法系國家和學者所認可。日本法務省刑事局認為：“檢察權一方面因其有執行法律的機能，本質上屬于行政權。但另一方面因公訴權與審判直接關聯，從而又具有與審判權同樣的司法性質”［5］。

4、法律監督權說

持這種觀點的學者有的認為，檢察權就是法律監督權。即按照現行憲法和法律定位，“我國檢察機關是法律監督機關，代表國家行使法律監督權，檢察權即法律監督權，它是維護法制統一和法律正確實施的一種特殊權力”［6］。也有的認為，檢察權的本質是法律監督權。因為檢察權是一種程序性權力，主要通過司法實體與司法程序的運作來實現維護國家法律統一的目的，而行政權是一種實體性權力，司法權又具有中立性和終局性，檢察權雖然能夠引起對犯罪嫌疑人或被告人的追訴活動，但不具有最后的處分權，不能最終決定是否追究以及如何追究被告的刑事責任。故檢察權是一種獨立于行政權和司法權之外的法律監督權。

二、對理論界有關檢察權爭論的質疑

筆者認為，作為當代社會的一種國家權力，檢察權是一種復雜的權力束，具有多種權能和屬性，而其本質屬性應該與該國國情緊密相連。上述理論中前三種觀點以西方檢察權理論為藍本，認為我國檢察權具有行政性、司法性亦或兼具行政性和司法性，都具有一定的合理性，但以檢察權具有的某些屬性就此斷定檢察權的性質，或者簡單地將檢察權或其本質等同于法律監督權而忽視檢察權所擁有的其他屬性，難免有以偏概全或機械盲目適用的嫌疑。因為：

第一，我國檢察權具有行政屬性但不是行政權。首先，從權力行使過程來看，行政權和司法權一樣，注重實體正義，強調事物本來的面目，并要求作出相應的措施。而檢察權注重程序正義，強調過程的正當性，以維護法律的統一正確行使。因而有學者認為“就一般行政官而言，法乃行事的‘框架’，只要在框架之內，得依合目的性或公共安全秩序的觀點裁量如何行政；然而，就檢察官而言，法乃其工作的‘目標’，而貫徹與實現法之意旨，更是其根本任務”［7］。其次，在對待公平與效率的關系上，行政權本質上追求的是實體上的效率和效益，如政權穩定、經濟增長等等，強調的是“效率優先，兼顧公平”，而檢察權則類似于司法權，要求公平優先，在公平的基礎上提高效率。再者，我國實行人民代表大會制度，“一府兩院”由人民代表大會產生并對其負責，受其監督。可見，檢察機關與審判機關一樣，都是獨立于行政系統的執法部門，檢察權、審判權和行政權都是權力制衡的產物，三者不能相互涵蓋。故那種認為檢察權屬于行政權的觀點只不過陷于“三權分立”的機械思維，是從檢察權“主動行使”這一特征作出的片面結論。

第二，我國檢察權具有司法屬性但不是司法權。不可否認，檢察權具有與狹義的司法權（即審判權）一樣的獨立判斷和適用法律的屬性，于是從廣義上看人們一般將人民法院和人民檢察院都視為我國的司法機關。但從本質上分析，兩者具有很大區別，首先，終結性是司法權最主要的特征之一，是“國家對任何社會沖突所作出的最終的、最權威的裁判”［8］。而檢察權僅具有引起訴訟發生的效力，不具有終結性，因而即使是刑事上的不起訴，也只是檢察機關代表國家放棄對某種行為進行刑事追訴，不涉及對案件的實體評價，受害人仍可以通過自訴的方式追求其認為更為公正的結果。其次，司法權體現為中立性。在訴訟中，法官必須遵循“不告不理”的原則，扮演好消極仲裁人角色，只有這樣才能保持中立和公正。而檢察權卻具有主動性，因為不論是檢察機關的自行偵查、審查起訴亦或是行使其他的檢察監督職能，都需要檢察機關主動去發現案件事實真相，主動去適用相關法律，從而確保法律的統一、正確實施。再者，檢察權不具有完全的、個體的獨立性。司法權的獨立性，不僅僅是指司法機關獨立于橫向的行政、檢察機關，其縱向的內部上下級機關之間也應當具有獨立性，此外，司法人員個人的獨立被認為是我國司法改革的方向。這種獨立性是為了保證司法審判人員只服從于法律，不受外界干擾，包括不受上級干擾地行使裁判權，有利于公正司法。但我國檢察機關內部屬于領導與被領導、命令與服從的關系，這種權利配置的設計顯然與狹義司法權的獨立性相沖突。

三、對檢察權性質的法律定位

那么，檢察權到底是一種什么權力？筆者認為，現代國家權力遠比國家形成初期復雜得多，權力所擁有的權能處于不斷變化之中，每種權力的屬性也會因所處語境不一而呈現出獨特的個性。從我國國情來看，將檢察權定性為法律監督權更為適宜。其理由如下：

首先，在我國一元分立的憲政模式下設立專門的法律監督權具有必然性和必要性。作為一種社會關系，權力是一種有目的地支配他人的力量，這種支配往往能給權力擁有者帶來物質和精神利益。正因為如此，權力不僅容易成為人民追求的對象，而且也往往容易被濫用而成為權力擁有者謀取私利的工具，所以，孟德斯鳩指出：“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。歷史上，無論是封建主義國家、資本主義國家，還是社會主義國家，國家權力結構運行模式無一不奉行權力制衡理論。我國憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。第三條進一步規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”。這表明，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會擁有一切國家權力，但在具體操作上，人民代表大會只保留了立法權，而將其擁有的行政權、審判權、法律監督權通過授權的方式分別讓渡給了由其產生并對其負責的國家行政機關、審判機關和專門的法律監督機關。故我國的國家權力結構運行模式可以稱為一元分立模式。與西方三權分立模式相比，顯然這兩種模式下的分權目的都在于對國家權力予以有效制衡，但不同的權力結構下產生了不同的法律監督需求，從而出現不同的檢察權。

從權力與規范的關系來看，國家權力大致上可以被這樣劃分：制定規范的權力是立法權，執行規范的權力是行政權，對行為合法與否進行規范性評價的權力是審判權。在三權分立模式下，相互制約的立法權、行政權和司法權要么不分層級，處于同一個權力平臺［9］，要么在維護立法權最高權威的基礎上強調立法權、行政權和司法權三權分立和制衡［10］，其權力制衡需求已基本實現，另外再設置專門的法律監督機關已無必要，有必要的只是在這三種權力之下設立一些有監督性的機構。例如西方國家通過訴訟模式改革，將掌握在法官手中的懲罰權分成裁判權和控告權，并將后者交由屬于行政機關的檢察機關來行使，從而形成行政權對司法權的制約。因此，這種模式下的檢察機關只是一種公訴機關，具體行使控訴職能，檢察機關的其他權力都是在此基礎上衍生的一些附屬權力。而在一元分立模式下，相對于經常性的行政權與審判權而言，人民代表大會及其常務委員會都是定期議事，很難對那些經常性的、大量的行政活動與審判活動進行動態的有效監督與制約。因而有必要由人民代表大會在行政權與審判權之外另設一個經常性的法律監督權，以使之與人民代表大會的定期性監督權構成一個對行政與審判活動及公民違法行為的監督與制約網絡，確保法律的統一執行與實施。從這個角度來說，在行政權與審判權之外設立專門的法律監督權，這是一元分立權力架構下對權力運行和制約的必然選擇，沒有這種法律監督權的存在，一元分立的權力架構就必然難以維持。［11］

其次，檢察權蘊含著我國傳統法律文化的監督內核。現代漢語中的“檢察”有“檢視察驗、檢舉制止”之意，與我國古代的御史制度存在相通之處。我國封建統治者因貫徹“明君治吏不治民”的指導思想，均設立了自上而下、自成體系的御史制度，雖御史的職能在各個朝代不盡相同，但糾察百官、監督獄訟是其重要職能。因而御史的工作有時稱“檢事”、“糾察”，御史所在的官署有的朝代叫“臺察”、“察院”、“都察院”。如《通志·魏高恭傳》就寫到：“御史檢事，移付司直”。意即將所要糾劾的事項與典章律令相對照查驗，如果發現有違制的情況，就依照典章律令的規定移交有關部門處理［12］。又有明朝皇帝朱元璋說：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷綱紀盡系于此，而臺察之任尤清要”［13］。可見，我國封建社會御史制度中蘊含著豐富的監督內核。正因如此，清末修律大臣沈家本等人在引進西方檢察制度時，沒有將英語“public prosecution”直譯為“指控”或“公共起訴”，而是創造性地將其翻譯為“檢察”。辛亥革命時期,孫中山借鑒西方國家“三權分立”模式,結合中國的歷史傳統,確立了“五權憲法”思想，即國家權力分別由立法、行政、司法、考試、監察等五種機關分別行使，其中，監察權集察劾違法與糾舉犯罪于一身，具有獨立性。顯然，檢察權是我國古代御史制度作為一種獨立的監督制度的歷史延續。綜上可見，受傳統法律文化的影響，我國更崇尚建立一種獨立的法律監督制度來解決國家權力機構的制衡問題，與定位于公訴權的西方國家檢察權不同，我國的檢察權更多側重于對國家法律統一執行和實施的監督上。

第三，新中國檢察制度的曲折歷史顯示：檢察監督權能有待進一步強化。我國的檢察權隨著新中國檢察制度的形成和發展，經歷了一個曲折的發展歷程。革命根據地時期，我國檢察機關雖擁有追訴犯罪的偵查、起訴等職權，但因檢察員一般由公安機關人員兼任，檢察職權實際上往往由公安機關代為行使，以至于檢察機關常常徒有虛名［14］，檢察監督更無從談起。建國初期，在借鑒前蘇聯“一般監督”理念和制度的基礎上，一系列法律法規相繼出臺，我國檢察監督機制逐步建立，檢察機關被賦予了廣泛的監督職權［15］。但由于當時認為我國的主要矛盾是階級矛盾而不是人民內部矛盾，檢察機關的監督活動側重于訴訟監督，再加上檢察組織很不完善，很多地方是檢察署與公安局合署辦公，甚至有的地方將檢察署進行了裁撤，檢察監督制度發展緩慢。從1956年開始，因由蘇聯引進的檢察監督理論與我國當時的司法實踐有諸多不相吻合的方面，加上大躍進等一系列群眾活動的蓬勃開展，由蘇聯借鑒的“一般監督”遭到批判，其他檢察監督職能也逐步被限制和削弱。“文革”期間,受法律虛無主義思想的嚴重沖擊,檢察機關被撤銷,導致司法失去監督,法制狀況嚴重惡化,出現了大量冤、假、錯案。直至1976年粉碎四人幫之后，檢察制度才得以恢復和重建，檢察機關的法律監督屬性在1978年憲法和1982年憲法中先后予以了肯定，從此，我國檢察制度不斷發展，檢察權的權能不斷完善，各項民主政治及司法審判都呈現出前所未有的良好態勢。以上歷史經驗顯示，在我國，以公民法律意識為核心的現代法律文化尚未成熟，執法腐敗現象在一定程度內是存在的，權力的運行必須要有所監督。在現有的法律框架下，更應當讓檢察法律監督回歸權力制衡的本源—通過對行政權和審判權的監督，實現權力制衡，以保障公民權利，促進社會民主。

四、結束語

正如馬克思所言:人們創造自己的歷史,但并不是隨心所欲地創造,并不是在自己選定的條件下創造,而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創造［16］。我國現代檢察制度的建立和發展,不僅應當學習、借鑒、吸收并揚棄前蘇聯等社會主義國家和其他國家以及港臺等地區檢察制度的法律,更應當立足于我國的政權體制和國情,承繼我國政治法律制度的優良傳統,總結我國社會主義檢察實踐的經驗與教訓。如果無視我國的憲政制度，照抄“三權分立”的國家權力結構模式，就看不到法律監督機關設置的必要性和重要性，也會產生將檢察權錯誤或局限地定性為行政權、司法權或兼具行政和司法雙重屬性的權力。特別是在依法治國的進程中，檢察機關的法律監督對于制衡審判權、防止司法裁量權的濫用具有極為重要的不可替代的作用。

［注 釋］

［1］ 徐顯明．司法改革二十題［J］．法學，1999，（9）：6．

［2］龍宗智． 論檢察權的性質與檢察機關的改革 ［J］． 法學，1999，（10）：2-3．

［3］吳磊．中國司法制度［M］．北京：中國人民大學出版社，1988.43．

［4］程雪陽．本質主義法學、法律監督理論與檢察權本質［J］．江蘇警官學院學報，2008，23（5）：84．

［5］日本法務省刑事局編,楊磊等譯．日本檢察講義［M］．北京：中國檢察出版社，1990.7．

［6］孫謙．檢察：理念、制度與改革［M］．北京：法律出版社，2004.100-112．

［7］林鈺雄．談檢察官之雙重定位——行政官？（司）法官？．檢察官論 ［M］． 臺灣：臺灣學林文化事業有限公司，1999.83．

［8］陳衛東，郝銀鐘．應然與實然：關于偵檢權是否屬于司法權的隨想［J］．法學,1996，（6）：27．

［9］以美國為代表，這種權力機構模式是以洛克和孟德斯鳩等人的分權制衡理論為基礎，將國家權力分為三種：立法權、行政權和司法權，三種權力分別由平級的三個主體掌握，不同的權利主體各自行使法律規定的權力，在各自的領域內具有最終的權威，同時各種權利主體之間形成相互牽制的平衡關系，防止權力獨裁。

［10］以英國和法國為代表，其中，在具體的內部關系上，英法之間也并不完全相同。英國分權模式在形式上維護代議制機關即議會的最高權威，而法國分權模式具有明顯的行政權優位特征。

［11］樊崇義．法律監督職能哲理綱要［J］．人民檢察,2010，565（1）：16．

［12］譚金土．法言與法相［M］.北京：遠方出版社，2001.111．

［13］王桂五．中華人民共和國檢察制度研究［M］．北京：法律出版社，1991.37．

［14］張晉藩．中國司法制度史［M］．北京：人民法院出版社，2004.604．

［15］根據1954年9月21日通過的《中華人民共和國檢察院組織法》，我國檢察院的監督權包括以下內容：一、對于地方國家機關的決定、命令和措施是否合法，國家機關工作人員是否遵守法律，實行監督；二、對于刑事案件進行偵查，提起公訴，支持公訴；三、對于偵查機關偵查活動是否合法，實行監督；四、對于人民法院的審判活動是否合法，實行監督；五、對于刑事事件判決執行和勞動改造機關的活動是否合法，實行監督；六、對于有關國家和人民利益的重要民事事件有權提起訴訟或者參加訴訟。

［16］馬克思恩格斯選集（第1卷）［M］． 北京：人民出版社，1972.603．

D916.3 < class="emphasis_bold">［文章標識碼］ A

A

1671-5136（2011） 03-0062-04

2011-08-15

黃純麗（1977-），女，湖南省永順人，湖南省瀘溪縣人民檢察院民行科工作、湘潭大學經濟法學碩士研究生。