高校內部審計研究

胡玉玲

（黃河水利職業技術學院 河南開封 475003）

一、高校內部審計的相關法律規定

高校內部審計的規范性文件，最早見于1990年的《教育系統內部審計工作規定》，隨后在1996年執行新的《教育系統內部審計工作規定》，規定指出“教育系統內部審計是我國審計體系的組成部分，是對教育部門和單位財務收支及其有關經濟活動的真實、合法和效益依法實施內部監督的活動”。2004年教育部在更新的《教育系統內部審計工作規定》指出，教育系統內部審計是教育系統內部審計機構、審計人員對財務收支、經濟活動的真實、合法和效益進行獨立監督、評價的行為。規定高校內部審計要保持獨立性，對財務收支、經濟活動的真實、合法和效益不僅要起到監督作用，而且還要對高校各項經濟活動做出評價，從而為后續的改善管理指出方向。“教育系統按照依法治教、從嚴管理的原則，應建立內部審計制度，促進教育行政部門和單位遵守國家財經法規，規范內部管理，加強廉政建設，維護自身合法權益，防范風險，提高教育資金使用效益”。2009年出臺的《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》指出“高校內部審計是指高校內部審計機構和人員通過對學校與資源利用有關的業務活動及其內部控制的適當性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風險、創造效益，從而促進學校事業目標的實現”。指南首次提出了高校內部審計職能由監督為主轉向以管理服務為主，具備控制職能、管理職能、決策服務和咨詢職能等，不僅是傳統概念上的查錯防弊，更重要的是通過審計工作，幫助高校完善管理程序和方法，促進高校教學效益和教育目標的實現，突出為學校經濟決策出謀劃策，搞好服務，當好參謀和助手。指南對高校內部審計重要的審計項目如建設工程項目、領導干部經濟責任審計、財務管理審計等做了具體規定，使得高校內部審計作業更加規范，而且突出了高校內部審計對于高校管理的服務職能。

二、高校內部審計的現狀分析

（一）高校內部審計認識不到位 大部分高校審計機構的設置方式簡單，審計人員配備薄弱，審計人員被邊緣化，很多人視審計人員可有可無。在高校內，主要工作是招生、日常教學管理、就業、基建、后勤等工作，就領導層而言，只重視教學業務和發展，對內部審計的認識還停留在監督查賬功能的層面上，甚至有個別領導還認為內部審計束縛了其辦事靈活性，所以對內部審計不重視，甚至有意弱化其功能，這也導致普通教職工認為內部審計就是是走過場，只有在領導離任了才象征性地查查賬，而對領導任中的問題卻視而不見，所以認為內部審計人員可有可無，甚至對其工作不予配合。由于審計工作得不到重視，目前高校內部審計仍然以事后審計為主，審計結果小范圍公開，審計與后續管理很難起到指導、推動高校內部管理控制改善的作用。

（二）高校內部審計機構組織簡化 《高校內部審計》規定“高校應設置內部審計機構，規模較大的高校（年收入5億元以上或教職工人數在3000人以上）應設置獨立的內部審計機構”，但我國大部分高校都達不到這個要求，即使達到這個規模要求，也沒有設置獨立的內部審計機構，絕大多數高校內部審計機構都是和校紀委、校監察室屬同一部門，有的內部審計部門則屬于分管財務的校長領導，其行政密切的關系導致內部審計部門獨立性差，無法客觀地對待審計工作，審計結論不客觀，導致審計效果大打折扣。

（三）高校審計觀念落后 我國高校內部審計實施20多年，內部審計制度條例幾經變革，然而，由于高校資源主要來自國家財政撥款，其內部審計都是在政府部門的強制推動下的被動性工作，不是出自高校自身發展所需，所以高校對內部審計工作內需性不足。高校內部審計機構業務上受上級主管內部審計部門的指導，所以是國家審計的延伸，是以監督為主導功能的，主要行使的是監督管理與維護財經法紀等職能，這也是內部審計人員普遍的認同。實際上內部審計不僅有監督功能，還是組織的一種評價、咨詢、增值性的管理活動。我國內部審計準則指出“內部審計，是指組織內部的一種獨立客觀的監督和評價活動，它通過審查和評價經營活動及內部控制的適當性、合法性和有效性來促進組織目標的實現。”《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》也規定“高校內部審計是指高校內部審計機構和人員通過對學校與資源利用有關的業務活動及其內部控制的適當性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風險、創造效益，從而促進學校事業目標的實現。”由于受到傳統觀念影響，我國高校對于內部審計的重要意義和作用缺乏理解，審計觀念嚴重滯后于經濟發展，所以內部審計仍是事后監督，對事前、事中監督不重視，往往是哪個部門或管理領域出了問題才介入審計，對不完善的校內管理控制活動不能改善，對可能的貪腐、低效率用資不能提前預防，沒有建立預警機制。

（四）高校內部審計手段落后 根據審計模式分，內部審計可分為賬項導向審計、制度導向審計、風險導向審計三個階段。賬項導向審計是最基礎的方法，這種審計方法在有賬可查的范圍內可以做到全面、準確地審計，最大限度地揭示錯弊，但耗費的時間和精力較多。制度導向審計則是從評審單位的內控制度入手，找出其容易出現差錯的薄弱環節，然后決定審計的重點范圍，進行部分詳實賬項審計，這種方法可以提高審計效率、降低審計成本，并且可以通過完善內控制度防止以后出現差錯，但它只能在制度發生作用的范圍內防止錯弊，而不能防止制度以外的風險。風險審計為主導的基本方法是對單位的決策、目標、計劃、政策和控制制度、責任體系、監督體系以及經濟活動的外在環境存在的風險因素進行全面的分析和評估，審查單位防范風險和化解風險的措施是否完備周到，并提出改進的建議和措施，以提高單位的整體管理效果，保證目標的實現。目前我國整體來看，審計理念和方法仍然以傳統審計模式為主，普遍運用賬項導向審計和制度導向審計。而高校的內部審計主要還是針對高校財務收支開展合規性審計，沿用的是傳統意義上的審計方法，即賬項導向審計，主要是以賬論賬，單純地將財務數據準確性與差異性作為開展審計工作的重點，但就是在制度發生作用的范圍內防止錯弊都很難做到，而且由于內部審計人員的數量較少，連普通的賬項導向審計都很難保證常態化。另外，我國眾多高校財務、后勤、教學等管理等都實行了信息化，信息技術改變了高校實施內部管理的流程，也改變了學校與外界相互聯系的方式，但內部審計的信息化程度卻普遍偏低，導致其無法適應逐步增加的審計工作任務，難以充分利用信息技術來輔助內部審計，提高內部審計效率。

（五）高校內部審計人員數量少 我國《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》規定“高校內部審計機構應配備足夠的內部審計人員，內部審計人員數量應不低于教職工總數的2‰。內部審計隊伍應由具備經濟、管理、法律、建設工程、信息系統等方面專業素質的人員組成，并具備必要的職業資格”。但實際我國高校內部審計人員數量基本上達不到這個要求，內部審計機構是校內最精簡的部門。高校內部審計人員一般僅具有會計、審計、財務等方面的專業背景，有的是原財務人員，有的是原來財務或審計專業教師，而缺乏管理、法律、建設工程、信息系統等方面的專業知識，有的內部審計人員雖然專業技術扎實，但不善于口頭溝通和書面溝通，導致與被審計部門之間關系緊張，很難得到對方的配合。對內部審計的工作開展只聽上級領導安排，而不是根據內部審計規律開展工作。審計工作沒有常態化，內部審計年初沒有計劃和預算，年內工作遲滯、拖延，年末審計走馬觀花，類似于社會審計，短時間突擊審計，對高校內控薄弱環節不清楚，提不出合理改善建議，有的則是對發現的問題不能堅持原則，對不合理現象睜只眼閉只眼。

（六）高校內部審計缺乏規劃 高校內部審計部門應當同其他部門一樣，制定中長期工作規劃，確定重點審計、明確審計程序、重視審計證證據的收集、記錄、保存和復核，對審計報告提出的改進建議是否得到執行及其效果更應跟進審計。而在實際工作中，很多高校內部審計部門沒有明確的業務規劃，只關注基建工程、招生、領導離任等領域，而對那些影響更廣、后果更惡劣、涉及廣大師生的日常的業務如科研投入、職工福利、人才招聘、職稱評審、教育教學等不重視；在執行審計時，審計操作不規范，主要表現在一些審計人員隨意簡化程序，或抽調一些不懂業務的人員參與重要工作，主觀主義、形式主義、人情主義嚴重，審計結論、報告采用格式化，只換名稱和數字，交差完事；在審計方案的設計、審計證據、工作底稿的編制及審計報告的撰寫等方面存在不規范的地方，對審計證據的收集較隨意，不按規定記錄，導致無法復核審計工作；有的高校不按規定將審計案卷交到學校檔案管理部門歸檔，違反審計作業程序且增加了丟失的風險；審計結論不能提出恰當的改進建議，即使提出改進建議也認為是交給上級部門看的，對其建議是否得到落實及落實效果不關心，后續審計不跟進，使得內部審計對提高高校管理的作用大打折扣。

（七）高校內部審計人員后續教育缺乏 高校內部審計的后續教育基本上就是下發學習國家有關內部審計方面的文件，而是否學習主要靠內部審計人員的自覺性而不是主管部門的強制性；教育主管部門主要是教育業務管理，對于高校內部審計方面不擅長，沒有專門的內部審計管理合作交流協調機構，統一開展的內部審計培訓很少，而各省內部審計協會開展的有關學習培訓由于費用較高一般審計人員很少得到機會。培訓方式主要是專家講授，基本沒有采用現場觀摩交流的方式，效果不理想。各高校都獨立為政，高校內部審計機構之間很少交流合作，更沒有互派人員交叉審計的情況。

三、高校內部審計完善的對策

（一）高度重視內部審計工作，充分發揮內部審計作用 首先高職院校的各級領導應該認真學習《內部審計準則》和《內部審計指南第4號——高校內部審計》，真正認識到高校內部審計不僅是查錯防弊，更重要的是加強內部控制管理，提高教育管理的效率和教育資源的效益，提高了認識才可能真正重視內部審計工作，從內部審計機構設置、人員聘用、物資配備、經費撥付等方面加以保障，真正負起內部審計責任。其次是高校內部審計機構和人員，應該意識到內部審計工作是提高高校軟件建設、內涵建設的有力保障，是理順高校教育教學秩序，提升高校競爭力的助推劑。其他高校教職員工認識到內部審計工作的重要性，積極配合內部審計部門工作，落實好內部審計建議。所以高校內部審計不僅僅是事后審計，更重要的應該是事前預防和事中的控制，應該使內部審計經常化、制度化，審計結果公開化，審計后的改善工作應到位，使內部審計真正為高校管理服務，發揮內部審計管理服務主要職能。

（二）完善內部審計機構，更新審計觀念 審計的精髓就是獨立性，只有審計機構、人員在實質上和形式上獨立于委托單位和其他機構，才能客觀公正地地監督、評價被審計對象，起到提高內部控制效果的作用。由于我國高校基本上是財政撥款，沒有建立像公司制企業那樣權責分明的包括股東會、董事會、監事會等的組織機構，所以內部審計機構目前還不可能做到完全獨立，根據高校規模大小，審計部門應盡量單獨設置，并盡量直接歸正校長領導，審計業務由校級領導層委托并授權，審計人員由管理層委派，內部審計部門的經費核算不受其他部門的牽制，尤其是不受財務部門的牽制，內部審計人員實行回避制度，不參與所要審計的業務活動，這樣內部審計部門就應該在工作中盡量保持獨立性，不參與行政決策，只是根據審計工作的結果對被審部門提出意見建議。另外，對審計事項要客觀對待，轉變觀念，由監督稽查為主轉向服務管理為主，建立規范的審計流程，找出各審計事項或被審計部門的控制薄弱環節，提示被審部門可能的風險所在；建立審計追蹤制度，重視被審部門的反饋意見以及對審計效果的追蹤。審計報告的提交并不意味著審計項目的完成，審計人員要等到審計意見落實了，情況得到改善了，審計項目才算結束。

（三）提高內部審計水平，改進內部審計方式 我國的獨立審計準則是建立在內部控制基礎良好的前提下的，但隨著高校規模越來越大，涉及到科研項目、科研設備、實訓基地建設、教務管理、基建工程、招生管理、就業管理、中層院系的管理、職稱評審、后勤管理等，審計對象的復雜性增加了內部審計的風險性。要充實內部審計機構專業人員，提高內部審計水平，由賬項審計轉向制度審計，建立高校內部審計流程、科學評估高校內控制度，找出薄弱環節，突出審計重點。要開展項目審計，建立相關的審計制度，隨著學校的發展和內部審計制度的發展及時更新，保持時效性。利用計算機輔助審計，采用審計軟件，提高審計效率。審計人員應進一步提高風險意識，對學校內部各單位進行風險評估，建立風險等級評分制度，科學制定每年的審計計劃，日常審計和專項審計相結合、制度審計和財務審計相結合，選擇風險高的部門優先審計、重點審計。

（四）充實內部審計人員，提高內部審計人員素質 當前高校內部審計人員數量普遍較少，而且專業人員普遍都擴充到了教學一線，內部審計人員業務素質的高低直接影響到內部審計效果和效率，所以要聘請那些有高尚職業道德且擁有審計、財務、管理經驗的專業人員，充實內部審計機構，必要的時候可以聘請工程、機械、管理、信息等專業人員兼職參與內部審計工作，為使兼職審計人員發揮應有的作用，可以將參與審計工作的經歷作為其職稱評定的一項工作業績。為了提高內部審計人員職業成就感，要在人事編制、職稱評定等方面適當傾斜，以吸引高水平專業人才。保證內部審計經費及時充足撥付，鼓勵內部審計人員參加業務學習和后續教育。隨著高校規模擴張、業務愈加復雜，內部審計人員更應該熟練操作計算機，正確應用審計軟件，應熟悉本單位的經營管理活動和內部控制，能夠通盤考慮內部審計流程，做好內部審計規劃，合理安排內部審計工作，高效率地完成內部審計任務。應堅持審計控制與審計評價相結合，根據業務特點，采取事前審計、事中審計、事后審計等方式組織審計業務，并不斷通過后續教育來保持專業勝任能力。

（五）規范內部審計工作，做好內部審計管理 內部審計活動一般分為審計委托——審計計劃——審計實施——審計報告——后續審計等，審計活動每一環節都應該規范進行。在委托環節，應該由校級管理層委托并授權，保障內部審計機構或者內部審計人員的權限。這些權限主要包括：要求被審計部門按時報送教學計劃、財務收支計劃，預算執行情況和決算，會計資料，合同、協議及其他有關文件、資料；參加或者列席本單位及其所屬單位重大基建投資和科研設備的投入、資產處置、資金調度和其他重要管理決策等會議；參與研究制定有關的規章制度，提出內部審計規章制度，由單位審定公布后實施；檢查有關教學和財務活動的資料、文件，現場勘察實物，檢查有關的計算機系統及其電子數據和資料等；對與審計事項有關的問題向有關單位和個人進行調查，并取得證明材料；對正在進行的嚴重違法違規、嚴重損失浪費行為，作出臨時制止決定等權限。審計計劃環節，內部審計工作計劃書要有針對性，審計目標一定要明確。根據內部審計準則和高校內部審計工作指南制定切合實際而且操作指導性強的審計方案，盡量使審計作業程序化。審計實施環節，根據不同的審計項目和目標，認真判斷審計風險，圍繞著獲取什么證據，如何獲取證據，如何評價證據等內容，運用審計專業判斷；妥善保存審計證據，以便審計復核；編制審計工作底稿嚴格規范，審計資料及時歸檔，明確內部審計質量控制責任的劃分。審計報告環節，在作出審計結論前，要和被審計部門充分溝通，審計意見要有針對性，建議要中肯、可行，并且要及時、有效傳遞，才能實現其作為資源的效能。高校應建立定期審計信息公開披露制度，可以通過校園網、報刊、宣傳欄等方式定期披露學校內部審計信息，校黨委也應在教職工代表大會上報告重要內部審計信息，以強化高校審計信息促進其內部審計功能的有效發揮。內部審計功能主要是管理服務，提高高校內部管理水平，所以對審計建議的落實及效果必須跟進，否則審計發現了問題，而被審部門不予改進，則不能起到應有效果，所以后續跟進審計是內部審計必不可少的環節。為維護內部審計的嚴肅性，高校內部審計部門應根據審計項目的性質、人員力量等，采取抽檢方式，不定期地檢查審計意見落實情況，并及時上報給校領導層。

（六）加強內部審計交流，開展內部審計合作 高校要設專業的高校內部審計委員會，對內與我國內部審計協會合作，對外可以與國際性專業組織——大學審計師協會(ACUA)合作，以便于對高校內部審計工作的組織協調和國際交流。高校內部審計委員會一要充分利用對高校進行的不同形式的評估活動，在評估活動中增加內部審計方面的評價體系，從定性和定量方面科學設置評價指標，充分發揮“以評促改，以評促建”的積極作用，這樣不僅使高校內部審計部門在迎評中促改促建，同時也在一定程度上提升領導對審計工作的重視程度，對全面提升審計工作的質量將起到促進作用；二要創建教育系統內部審計的專業雜志、舉辦學術交流的研討會，致力于高校內部審計工作的研究、規范和監督內部審計人員的工作程序，為高校內部審計機構之間交流工作經驗提供一個平臺；三要培養內部審計工作的人才，包括對在崗人員進行定期的后續教育，要求內部審計人員盡量參加內部審計師等職稱、資格考試等，并在其職稱評定上以考代評、優先聘用；四是組織協調高校內部審計機構，加強高校內部審計機構的合作，建立高校交叉辦案和辦案協作區制度，對某些專項審計項目諸如對高校領導經濟責任審計、基建工程審計等進行交叉內部審計，以提高獨立性和審計效果。

［1］中國注冊會計師協會：《審計》，經濟科學出版社2010年版。

［2］王愛東：《國外內部審計發展趨勢》，《中國內部審計》2003年第8期。

［3］蔣俊鵬：《關于高校內部審計職能轉型的探討》，《中國經濟與管理科學》2009年第4期。

［4］中國注冊會計師協會：《公司戰略與風險管理》，《經濟科學出版社》2010年第3期。