西部民族地區(qū)農(nóng)村公共政策執(zhí)行問題研究
——以“家電下鄉(xiāng)”政策為例

馬德君，謝 辛

（1．華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079；2．青海民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，青海 西寧 810007；3．重慶市委組織部 人才處，重慶 400015）

□社會(huì)·經(jīng)濟(jì)

西部民族地區(qū)農(nóng)村公共政策執(zhí)行問題研究
——以“家電下鄉(xiāng)”政策為例

馬德君1，2，謝 辛1，3

（1．華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079；2．青海民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，青海 西寧 810007；3．重慶市委組織部 人才處，重慶 400015）

西部民族地區(qū)農(nóng)村公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既有賴于科學(xué)、高效的公共政策，更有賴于政策的有效執(zhí)行，其中公共政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和解決現(xiàn)實(shí)問題的直接途徑。這里主要以西部民族地區(qū)100個(gè)村莊所獲得的近1000份“家電下鄉(xiāng)”政策績(jī)效評(píng)估的問卷作為研究基礎(chǔ)，旨在分析西部民族地區(qū)農(nóng)村公共政策執(zhí)行問題，提出相關(guān)的政策建議。

西部民族地區(qū)；農(nóng)村公共政策；執(zhí)行；家電下鄉(xiāng)

西部民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)歷了從落后走向進(jìn)步、從貧窮走向富裕、從封閉走向開放的歷史巨變。尤其是西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，國(guó)家政策大幅向西部民族地區(qū)傾斜，“三農(nóng)”問題加重、升級(jí)的趨勢(shì)得到了有效遏制，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)明顯減緩。但有些政策在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差而達(dá)不到預(yù)期的政策目標(biāo)，甚至產(chǎn)生了種種問題和矛盾，從而影響了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定。因此，提高公共政策執(zhí)行力對(duì)促進(jìn)西部民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展就至關(guān)重要。

一 樣本選擇和數(shù)據(jù)

為全面了解西部民族地區(qū)“家電下鄉(xiāng)”政策的實(shí)施狀況，我們?cè)谖鞑棵褡宓貐^(qū)100個(gè)村莊采用問卷調(diào)查的方式進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，調(diào)查范圍覆蓋5省，即四川、寧夏、甘肅、青海、西藏。樣本農(nóng)戶的選擇方法是：在5省內(nèi)按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政策實(shí)施狀況不同，在每個(gè)樣本縣（市、區(qū)）隨機(jī)選擇一個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），然后再在每個(gè)樣本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中隨機(jī)選擇一個(gè)村莊。樣本總量為100個(gè)村共1200戶農(nóng)戶。共回收問卷1080份，經(jīng)甄別最終確定有效問卷1000份，有效率92.5%；樣本男女比例分別為72.34%和27.66%；年齡段比率為18-30歲占32.58%；31-45歲占43.13%，45-6歲占24.29%。本文主要是在此數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上分析“家電下鄉(xiāng)”政策取得的成效及對(duì)執(zhí)行中存在的問題進(jìn)行深入分析，討論西部民族地區(qū)農(nóng)村公共政策在推進(jìn)中的經(jīng)驗(yàn)及不足，試圖構(gòu)建有效的公共政策執(zhí)行，爭(zhēng)取公共政策向西部民族地區(qū)農(nóng)村傾斜，發(fā)揮政策效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

二 “家電下鄉(xiāng)”政策

“家電下鄉(xiāng)”是政府對(duì)農(nóng)民購買家電實(shí)施補(bǔ)貼的一項(xiàng)新政策，它是中國(guó)財(cái)政和貿(mào)易政策的一種新嘗試。“家電下鄉(xiāng)”有利于激活潛在需求，提振鄉(xiāng)村消費(fèi)，拓展農(nóng)村市場(chǎng)，既擴(kuò)大內(nèi)需，又惠農(nóng)利民。政策深受農(nóng)民歡迎，使農(nóng)民得實(shí)惠，企業(yè)得利潤(rùn)，政府得民心，經(jīng)濟(jì)得發(fā)展，社會(huì)得穩(wěn)定。

“家電下鄉(xiāng)”政策于2007年12月在山東、河南、四川三省試點(diǎn)；2008年12月推廣到14個(gè)省市區(qū)；2009年2月在全國(guó)推行、實(shí)施。該活動(dòng)的主要內(nèi)容即農(nóng)民購買“家電下鄉(xiāng)”產(chǎn)品，政府給予13%的財(cái)政補(bǔ)貼。據(jù)專家估計(jì)“家電下鄉(xiāng)”可實(shí)現(xiàn)家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品銷售近4.8億臺(tái)，累計(jì)可拉動(dòng)消費(fèi)9200億元。其直接目的在于拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、改善民生、節(jié)能減排、完善農(nóng)村生產(chǎn)和流通服務(wù)體系。

三 從“家電下鄉(xiāng)”政策看西部民族地區(qū)農(nóng)村公共政策執(zhí)行現(xiàn)狀

（一）“家電下鄉(xiāng)”政策成效顯著

“家電下鄉(xiāng)”政策惠及了農(nóng)民，改善了民生，受到了西部民族地區(qū)農(nóng)民的歡迎，其積極的政策效應(yīng)相當(dāng)顯著。首先，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。在所調(diào)查的1000戶中，約有8.9%的農(nóng)戶購買了“家電下鄉(xiāng)”產(chǎn)品，戶均消費(fèi)約136元。其次，政策拉動(dòng)內(nèi)需。農(nóng)民購買下鄉(xiāng)家電的積極性很高，對(duì)政策的認(rèn)同和歡迎度高，即政策的直接拉動(dòng)作用明顯，40.3%的農(nóng)民因?yàn)樨?cái)政補(bǔ)貼購買“家電下鄉(xiāng)”產(chǎn)品，27.3%的農(nóng)民認(rèn)為財(cái)政補(bǔ)貼是其購買的重要因素之一，即有超過一半以上的購買戶因財(cái)政補(bǔ)貼而引致購買。最后，農(nóng)民得實(shí)惠。調(diào)查顯示有80.1%的購買戶認(rèn)為獲得了實(shí)惠。另外，“家電下鄉(xiāng)”為民族地區(qū)承擔(dān)企業(yè)開拓了新的市場(chǎng)空間，農(nóng)民希望有產(chǎn)品下鄉(xiāng)的同時(shí)，盼望醫(yī)療、技術(shù)、服務(wù)、資本等政策下鄉(xiāng)，從而進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，改善農(nóng)民的生活水平。

（二）從“家電下鄉(xiāng)”政策績(jī)效分析西部農(nóng)村公共政策執(zhí)行力的不足

造成政策執(zhí)行阻礙的因素是多方面的，既有公共政策問題本身的因素，也有公共政策制定的因素，還有公共政策以外的因素。此外，政策執(zhí)行不僅是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，而且是一個(gè)包含著建立合理執(zhí)行組織、具體的貫徹落實(shí)、協(xié)調(diào)、溝通以及監(jiān)控等諸多環(huán)節(jié)的復(fù)雜過程，在這個(gè)過程中，不僅各個(gè)環(huán)節(jié)之間相互聯(lián)系、相互制約，其中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，都會(huì)直接或間接地影響到政策功能的有效發(fā)揮和政策執(zhí)行的實(shí)際效果。

1.農(nóng)村公共政策宣傳不到位。“家電下鄉(xiāng)”政策的作用大，成效顯著，但整體而言宣傳方式較為單一，基層政府和村干部的作用較小。農(nóng)牧民反映除了拿補(bǔ)貼，基本不跟政府打交道，“村干部的宣傳多流于形式”。多數(shù)農(nóng)民只模模糊糊知道有“家電下鄉(xiāng)”這回事，對(duì)政策的具體細(xì)節(jié)卻知之甚少一些農(nóng)戶不清楚指定網(wǎng)點(diǎn)設(shè)在哪兒、都銷售哪些家電、購買流程怎么樣、售后服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是什么、農(nóng)民工在外地買家電該在哪兒領(lǐng)補(bǔ)貼等。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)通過電視媒介了解政策的農(nóng)戶最多，占有效樣本的64.4%；其次為政府宣傳，占有效樣本的22.4%銷售點(diǎn)的宣傳為13.2%。農(nóng)民反映，獲取政策信息的途徑主要是中央電視臺(tái)和新聞?lì)惞?jié)目，這說明家電下鄉(xiāng)政策的宣傳，仍然以中央新聞部門的統(tǒng)一宣傳為主，地方政府的宣傳工作不到位，且手段較單一；對(duì)于“村莊干部是否傳達(dá)過產(chǎn)品下鄉(xiāng)政策”的問題，56.2%的農(nóng)戶反映，村干部進(jìn)行過宣傳，但宣傳流于形式。43.8%農(nóng)戶反映，村干部沒進(jìn)行過任何形式的宣傳。

2.農(nóng)村公共政策缺乏合理的階梯。在制定家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，沒有考慮東部、中部、西部，尤其是西部民族貧困地區(qū)的市場(chǎng)分級(jí)，其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過于單一，統(tǒng)一給予13%的補(bǔ)貼，無可選的余地。補(bǔ)貼群體的針對(duì)性不強(qiáng)，忽視了區(qū)域差距農(nóng)戶差距問題，不能滿足不同群體的需求；品種和價(jià)格選擇空間較小，不能滿足不同層次的需要，產(chǎn)品設(shè)計(jì)目標(biāo)較單一，針對(duì)性不強(qiáng)；就產(chǎn)品數(shù)量而言，認(rèn)為種類“很多”以及“較多”的農(nóng)戶合計(jì)為49.8%；認(rèn)為品種“一般”的占有效回答的樣本總數(shù)的24.6%；認(rèn)為產(chǎn)品品種“較少”的占購買農(nóng)戶的18.3%；認(rèn)為產(chǎn)品品種“很少”的約占購買農(nóng)戶的4.7%，三者合計(jì)為47.6%。另外，標(biāo)有“家電下鄉(xiāng)”標(biāo)志的電器也存在款式陳舊、功能不多等問題。就海爾、西門子冰箱來說，家電下鄉(xiāng)機(jī)型與該品牌其他機(jī)型相比較，在價(jià)格方面的確便宜一些但材質(zhì)、規(guī)格和該品牌其他機(jī)型尚有一定距離，功能方面也遜色不少。可見，“家電下鄉(xiāng)”政策只能滿足部分富裕農(nóng)民的需求，而對(duì)一些西部民族貧困地區(qū)的貧困農(nóng)民的作用并不大，其收效甚微。

3.農(nóng)村公共政策執(zhí)行缺乏相應(yīng)的配套設(shè)施。農(nóng)民收入水平低、保障措施不健全、未來收入增長(zhǎng)預(yù)期難以確定，是“家電下鄉(xiāng)”難的主要原因。雖然自西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施以來，農(nóng)民收入增長(zhǎng)較快，但是農(nóng)民總體上并不富裕，且收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。農(nóng)民最擔(dān)心的問題是養(yǎng)老和醫(yī)療，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、合作醫(yī)療制度才剛起步，并不完善，覆蓋范圍小、補(bǔ)貼額度低，并不能解決后顧之憂，大多數(shù)的農(nóng)民寧愿選擇儲(chǔ)蓄，而不是為了一點(diǎn)補(bǔ)貼把錢花掉。另外，有些農(nóng)民反映，家電是“買得起用不起”，如空調(diào)、冰箱等消耗型家電更是如此。據(jù)測(cè)算，如果一個(gè)家庭正常使用電視、冰箱、洗衣機(jī)等各一臺(tái)（件），一年的費(fèi)用最低也需要800元，最高需要3000元左右，前者相當(dāng)于2008年農(nóng)民人均純收入4761元的16.8%左右，后者相當(dāng)于63.01%。而西部地區(qū)農(nóng)民人均收入除內(nèi)蒙4657元外，其他省份不足2800元。顯然，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)支付能力和承受能力仍然是家電下鄉(xiāng)的一個(gè)重大約束。因此，有必要完善社會(huì)保障體系，消除農(nóng)民的后顧之憂，不僅讓農(nóng)民買得起、用得起，更要舍得買。

西部民族地區(qū)農(nóng)村落后的基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足下鄉(xiāng)家電的需求。首先，交通不便利，流通渠道不暢，服務(wù)體系不健全。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)“村村通”的村莊占有效樣本的84.1%。實(shí)現(xiàn)“組組通”的村莊占有效樣本的63.6%，沒有實(shí)現(xiàn)“組組通”的村莊占36.4%。實(shí)現(xiàn)“戶戶通”的村莊則更少了，約有40.1%的村莊沒有實(shí)現(xiàn)“戶戶通”；其次，通信設(shè)施落后，電網(wǎng)雖已覆蓋農(nóng)村，但電價(jià)高，電壓不穩(wěn)，停電更是常有的事。因?yàn)殡妰r(jià)高，買得起卻用不起；沒有自來水，洗衣機(jī)帶不來多少方便；有線、無線電視網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，買了電視也收不著臺(tái)；通信覆蓋盲點(diǎn)多，購買了手機(jī)當(dāng)玩具用。顯然，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給是否配套直接影響“家電下鄉(xiāng)”政策的執(zhí)行力度。

四 “家電下鄉(xiāng)”政策對(duì)西部農(nóng)村公共政策執(zhí)行的啟示

（一）改進(jìn)宣傳方式，明確宣傳責(zé)任，強(qiáng)化宣傳的針對(duì)性

繼續(xù)加大電視、廣播、報(bào)紙等主流媒體的宣傳力度，以新聞、廣告形式，借助網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等現(xiàn)代化傳播媒介宣傳“家電下鄉(xiāng)”政策和具體流程，并結(jié)合民族地區(qū)農(nóng)村民俗、文化等特點(diǎn)動(dòng)員鄉(xiāng)村干部開展“進(jìn)村入戶”的宣講，發(fā)揮鄉(xiāng)村熟人傳遞信息的特點(diǎn)，將以往粗放式的宣傳方式精細(xì)化、生活化，確保民族地區(qū)農(nóng)民平等的享受到國(guó)家的優(yōu)惠政策；政策宣傳工作要做到多而不重、繁而不亂，要分工明確，使政府、企業(yè)、商家各司其責(zé)；政策的宣傳工作要有針對(duì)性，對(duì)不同的群體采取不同的宣傳方式。對(duì)于已經(jīng)購買家電農(nóng)戶鼓勵(lì)其繼續(xù)購買對(duì)于觀望、徘徊的農(nóng)戶，通過宣傳打消其顧慮，對(duì)于早已購買家電的農(nóng)戶鼓勵(lì)其替換升級(jí)。要通過宣傳，讓農(nóng)民聽得明白，買得放心，用得安心。

（二）實(shí)行靈活和差異性公共政策滿足不同區(qū)域農(nóng)戶的需求

要針對(duì)農(nóng)民生活的多樣性需求，擴(kuò)大下鄉(xiāng)產(chǎn)品的品種、款式，增加下鄉(xiāng)產(chǎn)品的功能，滿足農(nóng)民多樣化的需求，擴(kuò)大農(nóng)民的選擇空間，既擴(kuò)大下鄉(xiāng)產(chǎn)品的需求，又滿足農(nóng)民生活的多樣化。在招投標(biāo)時(shí)就要充分考察，同時(shí)企業(yè)也要前瞻性地設(shè)計(jì)多樣化的下鄉(xiāng)產(chǎn)品，增加品種、款式；民族地區(qū)農(nóng)戶之間貧富差距較大，應(yīng)針對(duì)農(nóng)民收入的分化和需求的分化，推出不同價(jià)位的產(chǎn)品，滿足各類農(nóng)戶的需求；針對(duì)各民族地區(qū)特色，開發(fā)具有區(qū)域特色的產(chǎn)品，不能一個(gè)樣式，也不能一刀切。比如青海農(nóng)牧區(qū)，多需要摩托和小型農(nóng)機(jī)具不需要大型農(nóng)機(jī)具；寧夏需要大型農(nóng)機(jī)具，也需要汽車等等，要根據(jù)不同區(qū)域特點(diǎn)和消費(fèi)習(xí)慣推出最適合的下鄉(xiāng)產(chǎn)品。

（三）農(nóng)村公共政策執(zhí)行應(yīng)有相關(guān)配套制度保障

持續(xù)增加西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村路網(wǎng)、電網(wǎng)、水網(wǎng)以及有線網(wǎng)和通訊網(wǎng)建設(shè)，以保證下鄉(xiāng)產(chǎn)品能夠“進(jìn)村入戶”，保證農(nóng)民“買得起，用得上”；針對(duì)西部地區(qū)農(nóng)村落后情況考慮小額信貸進(jìn)入消費(fèi)領(lǐng)域，解決部分貧困農(nóng)戶有購買欲望而無承受能力的問題；在條件成熟的情況下，可以考慮對(duì)農(nóng)機(jī)、汽車下鄉(xiāng)產(chǎn)品推出按揭政策，使“家電下鄉(xiāng)”政策實(shí)現(xiàn)既扶貧又促消費(fèi)、擴(kuò)內(nèi)需的多重效果。

五 有效公共政策執(zhí)行的建構(gòu)

政策執(zhí)行足以決定公共政策的成功與失敗，如果期望政策成功，就必須實(shí)現(xiàn)高效的執(zhí)行。因此建構(gòu)有效的政策執(zhí)行是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。

（一）改進(jìn)元政策和政策制定系統(tǒng)

元政策是關(guān)于“政策的政策”。因此，政策質(zhì)量的提升首先取決于元政策的質(zhì)量。關(guān)于元政策的正確、自覺、有效的改進(jìn)，是提升公共政策質(zhì)量的先決性條件。元政策是政策執(zhí)行系統(tǒng)的系統(tǒng)運(yùn)作的產(chǎn)物，因此，要提高元政策質(zhì)量的基本問題就在于尋求和建立一種新的邏輯起點(diǎn)，即改進(jìn)政策制定系統(tǒng)。

（二）完善公共政策執(zhí)行的機(jī)制保障

在公共政策執(zhí)行實(shí)踐中，執(zhí)行難的問題十分突出，要突破這一瓶頸，除要挖掘政策執(zhí)行的內(nèi)在邏輯外，更要通過完善公共政策執(zhí)行的監(jiān)督制約機(jī)制、權(quán)力配置機(jī)制、公眾參與機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制等保障機(jī)制來推動(dòng)政策的有效執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

（三）公共政策執(zhí)行中的利益優(yōu)化

任何一項(xiàng)公共政策的制定和執(zhí)行，都必須是對(duì)某些群體的利益抑制，對(duì)某些群體的利益滿足。首先所執(zhí)行的公共政策本身要公平、合理、可行，且得到政策相關(guān)群體的普遍認(rèn)同。如果公共政策本身存在嚴(yán)重的利益偏頗和模糊表述等問題，那么，相關(guān)群體抵制政策執(zhí)行的狀況就不足為奇。其次，在公共政策執(zhí)行過程中，要做到多元利益高效協(xié)調(diào)，通過權(quán)力界定與利益歸位、行政倫理與執(zhí)行責(zé)任、信息公開與輿論監(jiān)督等措施不斷優(yōu)化執(zhí)行主體、主體人格化、執(zhí)行傳播等層面的利益。

（四）構(gòu)建執(zhí)行力型政府

新時(shí)代執(zhí)行問題的復(fù)雜化和多樣化以及所暴露的政府弊端，給各級(jí)政府履行“執(zhí)行”職責(zé)提出了挑戰(zhàn)，凸顯了政府模式創(chuàng)新的必要性。因此，建立執(zhí)行力政府模式，是各級(jí)政府治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)之一。應(yīng)堅(jiān)持理念轉(zhuǎn)型法則，實(shí)現(xiàn)由注重管治到注重執(zhí)行的轉(zhuǎn)型；堅(jiān)持人才建設(shè)法則，實(shí)現(xiàn)從人事管理到人力資源開發(fā)的轉(zhuǎn)型；堅(jiān)持組織創(chuàng)新法則，實(shí)現(xiàn)從掣肘低效到協(xié)調(diào)高效的轉(zhuǎn)型；堅(jiān)持執(zhí)行工具培育法則，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)工具到現(xiàn)代工具的轉(zhuǎn)型。

[1]財(cái)政部.商務(wù)部.工業(yè)和信息化部.關(guān)于加大家電下鄉(xiāng)政策實(shí)施力度的通知[EB/OL].家電下鄉(xiāng)信息管理系統(tǒng).

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The Im plementation of Rural Public Policy in Ethnic Areas in Western China——Taking for Exam ple“Home Appliances Going to the Countryside”

MA De－jun，XIE Xin
(Institute of Political Science,Huazhong Normal University,Wuhan,Hubei430079,China)

The realization of rural public policy in ethnic areas in western China depends not only o scientific and effective public policy,but also on the effective implementation of the policy which is the direc route to the realization of policy and the solution to practical problems.Based on 1,000 questionnaires from 10 villages about“home appliances going to the countryside” in the ethnic areas in western China,this article aim at analyzing the implementation of rural public policy in ethnic areas in western China, and provide corresponding strategies.

ethnic areas in western China;rural public policy;implementation;home appliances going to th countryside

K630.1

A

1674-3652（2011）04-0117-04

2011-05-06

馬德君，男，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院政府經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士生，青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院教師，主要從事政府經(jīng)濟(jì)學(xué)究。謝 辛，男，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院政府經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士生，重慶市委組織部人才處副處長(zhǎng)，主要從事政府經(jīng)濟(jì)學(xué)人力資源開發(fā)研究。

[責(zé)任編輯：曾 超]