突發重大自然災害應急審計研究

防災科技學院 殷文玲 劉新梅

突發重大自然災害應急審計研究

防災科技學院 殷文玲 劉新梅

一、突發重大自然災害應急審計特點

突發重大自然災害應急審計活動有如下特點：

（一）審計主體復雜 突發重大自然災害應急審計的主體是審計機構。依照《審計法》第24條的規定，國家審計機關有權對救濟、救災、扶貧等社會救濟基金和社會捐贈資金的財務收支進行審計監督。在突發重大自然災害后發生的救助活動中，非營利組織發揮著不可替代的作用。在非營利組織內部構建有效的內部審計機制，并進一步完善社會審計機制，聘請或邀請會計師事務所參與突發重大自然災害應急審計也迫在眉睫。從這個意義上講，突發重大自然災害應急審計的主體應包含政府審計機構、內部審計機構、社會審計機構。

（二）審計對象范圍廣 突發重大自然災害應急審計對象是突發重大自然災害的應急處理中所發生的經濟活動以及反映活動的經濟資料，具體包括救災資金物資的籌集、分配、發放、使用情況。從當前我國災害救助活動的特點來看，參與應急資金物資處置的部門有籌集、分配、撥付、管理與使用中央、地方各級財政投入及國內外捐贈的救災款物的各級財政、發展改革委、民政、交通、建設、衛生、教育、農業、林業、水利、人民團體等職能部門、單位和慈善總會、紅十字會等各類社會團體，這些部門的經濟活動及活動過程中產生的經濟資料均構成了突發重大自然災害應急審計的對象。

（三）審計方式非常規 突發重大自然災害應急審計的審計方式不同于常規審計的事后審計方式，而是采取提前介入、即時監督與全程跟進、跟蹤監督相結合的事中審計方式。常規審計往往是待項目完工后進行的審計，這種審計明顯無法對審計項目進行全過程的監督，致使資金使用失控，一旦出現不法行為或不合理的行為都會造成管理混亂，突發重大自然災害應急審計應對救災款物籌集、分配、撥付、管理、使用及其效果情況進行動態跟蹤監督，及早發現問題，及時督促整改到位，促進救災工作的順利推進。

二、突發重大自然災害應急審計工作理念

根據突發重大自然災害應急審計的特點其審計工作理念是：

（一）跟蹤審計理念 按照“救災款物運用到哪里，審計就跟進到哪里”的要求，以救災款物流向為主線，以承擔救災款物管理責任和最終使用單位為重點開展審計工作。事前審計往往有利于真正使救災資金物資的收入和開支得到有效地控制，發揮出審計監督的“預警”作用，從而達到預期目標。

（二）績效審計理念 捐贈款物是高壓線，貪污挪用情況應占少數，在這種情況下對款物的績效審計更應成為審計重點。突發重特大自然災害應急處置階段，應急審計重點在于對救助款物使用的及時性、救助性進行監督。通過評價資金使用的各個環節，揭露出浪費、管理不善等現象，并找出影響效益的原因，以便采取針對性的措施，從而保證災害救助工作的有效進行。

（三）服務于救災理念 在災害發生后的一段時間里，災民的緊急救助和臨時安置任務非常緊迫，這就要求在確保不影響救助工作順利開展的前提下，根據救災的進程和需要，有步驟、有間隔地安排審計工作。如果審計過早介入或全面展開，不但不會取得應有效果，還可能會分散救災工作的精力，影響救災工作效率。因此，審計監督應有序進行，把支援災害救助與審計工作開展同部署、同落實。同時，在審計過程中為更好的服務于救災工作應將審計的重點放在如下方面：一是全面掌握財政專項撥款和國內外捐款捐物的實際情況；二是關注相關部門是否建立健全救災資金物資的管理制度；三是關注救災資金物資是否及時撥付到位，是否存在滯留、截留、轉移挪用等問題；四是檢查救災資金物資的收入、支出、管理、分配和使用是否合規合理，幫助和促進建立健全科學的內部管理和控制機制。

三、突發重大自然災害應急審計組織體系

突發重大自然災害應急審計的臨時性的組織機構不能僅靠政府審計機關，還應吸納社會審計機構、內部審計機構參與進來，形成以政府審計機關為主體，社會審計機構、內部審計機構為輔的三位一體的應急審計組織體系。

（一）應急審計領導機構 應急審計領導機構是突發重大自然災害應急審計工作的指揮機構。該指揮機構應主要由政府審計人員組成，應急審計領導機構設立的級次應根據應急活動的范圍來確定。若應急活動在全國范圍開展，應在最高政府審計機關——審計署成立突發重特大自然災害救災款物審計工作應急領導小組，統一領導全國突發重特大自然災害救災款物審計工作。若應急活動在某一局部地區開展，應在該地區審計機關內部成立突發重特大自然災害救災款物審計工作應急領導小組，統一領導該地區突發重特大自然災害救災款物審計工作。應急審計領導小組的主要職責是：負責突發重特大自然災害救災款物應急審計工作的組織領導和指揮協調，根據災害發生及救災實施情況及時作出救災款物應急審計的安排部署；組織整合審計資源，協調廳各業務部門及有關地區審計機關及時開展救災款物應急審計；研究解決救災款物應急審計工作中的重要問題，必要時派出工作（督導）組赴災區指導應急審計工作；負責與紀檢、監察等其他監督部門的協調配合工作；審定審計情況報告，以及向社會公開的救災款物審計結果報告。

（二）應急審計日常工作機構 應急審計領導小組辦公室是突發重大自然災害應急審計的日常工作機構，一般設在政府審計部門社會保障審計處，負責辦理應急領導小組的日常工作。應急審計領導小組辦公室的主要職責是：制定突發重特大自然災害救災款物應急審計工作方案，組織開展應急審計工作；加強應急審計信息的收集、分析研究和整理上報工作，搞好上傳下達和對一線應急審計工作的監控，督促各業務部門、有關地區審計機關落實廳應急審計領導小組的工作部署；根據應急審計領導小組的授權，組織協調救災款物應急審計工作；組織承辦應急審計資料匯編及各類會議、培訓；定期收集、匯總救災款物審計情況，代擬向政府部門等的報告；組織救災款物應急審計公開電話、互聯網址及上級領導機關轉來的舉報事宜的核查辦理；承辦救災款物應急審計結果對外公告、組織新聞發布會等相關事宜；負責救災款物應急審計后勤保障工作的協調聯系等。

（三）應急審計執行機構 應急審計執行機構一般由以下機構組成。

（1）應急審計政府執行機關。在突發重大自然災害應急審計中，政府執行機關一般由審計組、技術與后勤保障組、監督檢查組等部門構成。根據需要，上級審計機關應急領導小組可以決定從下級審計機關抽調審計人員，組成若干審計組，對應急階段救災款物的籌集、分配、管理、使用情況進行全過程動態跟蹤審計，完成救災款物審計任務。也可以由各級審計機關應急領導小組組織本級和下級審計機關對救災款物逐級實施審計，出具審計報告，并在規定的時間內報送應急領導小組。由政府審計機關辦公室、計算機中心、后勤服務中心的相關人員組成技術與后勤保障組，負責為救災款物應急審計工作人員提供信息技術支持、設備和車輛調配、業務經費保障。由政府審計機關監察室和法制處相關人員組成監督檢查組，負責對應急領導小組工作部署的落實情況、審計紀律執行情況及審計質量情況進行監督檢查。

（2）內部審計執行機構。在重特大自然災害發生后開展的救助活動中，紅十字會和慈善會等非營利組織迅速投入緊急救援活動，在救災資金物資的籌集、發放等方面發揮著重要的作用，同時也面臨著一些輿論的質疑和壓力。這就要求非營利組織構建起有效的內部審計機制，發揮內部審計機構在突發重大自然災害應急審計中的作用。非營利組織應設立專門的審計委員會或類似機構，并在章程中對內部審計人員的任免、權利義務、職責、薪酬等做出明確規定。可考慮邀請捐贈款物金額較大的單位和個人參與內部審計，對款物使用進行監督問責，保證救災款物使用的合法性和績效性。

（3）社會審計執行機構。國際慈善組織接收外部審計已成為慣例，捐款前先瀏覽慈善機構的財務報告，在歐美捐款者中已形成習慣。在我國突發重大自然災害后，大規模的救助活動呼喚著作為“市場經濟的監督者”的注冊會計師們也積極地參與到應急審計工作中來，為救災工作出一份力。同時，我國非營利組織機構除了加強內部審計監督之外，也應完善社會審計機制，聘請或邀請災害發生當地或救助活動開展當地的會計師事務所參與突發重大自然災害應急審計，對非營利組織接受和發放的社會捐贈的資金物資開展專項審計，對社會捐贈資金物資的使用狀況、管理效益以及對有關部門和單位披露信息的真實性、合法性和效益性發表獨立的審計意見，以保證救災資金款物使用的安全與效益。

［本文為防災減災青年科技基金項目“救災資金物資審計監督機制研究”（項目編號：201004）階段性研究成果］

［1］李晗、張立民：《非營利組織公共危機救助活動審計制度安排與創新》，《審計研究》2009年第3期。

（編輯 袁露芬）