建立公開透明的政府會計體系

□本刊編輯部

自今年3月的全國兩會，溫家寶總理宣布“三公”支出（政府部門公務出國經費、公務用車購置及運行費、公務接待費用）要實現零增長，財政部向媒體公布實施方案以來，至今大多數中央部門陸陸續續公開了此三項支出，部分地方政府也將比照中央部門公開該類支出數據。7月26日，財政部對外宣布今年下半年將加快推進預算公開，加強“三公經費”支出統計、分析和比較等工作，扎實推進“三公經費”公開。

財政資金來自納稅人，來自公共資源，均為國民財富。作為民眾關注程度高的公共支出，應該作為政府財政公開透明的切入點，今年開始公布的“三公”經費，便是我國財政朝向透明化方向前進的一個意義非凡的步驟。

公共預算專家希克曾說，“國家的治理能力在很大程度上依賴于國家的預算能力，如果想了解政府在過去一年里都做了什么，或者在未來的一年里將要干些什么，那么只要看一下預算就足夠了”。公開“三公”經費，只是冰山的一角，最終目標是實現預算的公開化與透明化，能反映政府財務狀況、收支情況與運營成本，實現財政科學化、精細化管理，使財政收入更合理地用于公共服務。然而，即使這剛剛顯露的“一角”還因披露數據不完整或過于籠統或解釋說明含糊，而受到業內專家和公眾的質疑。

經濟信息總量的70%為會計信息，作為經濟和財政工作基礎的會計行業尤其是正拉開帷幕的政府會計改革，得到的啟示有哪些，應承擔的任務又有哪些？

從會計專業的技術層面看，相關預算編制的滯后，拖累了三公經費的管理，根本原因在于對“三公”經費還沒有標準的政府會計設計與其對應。2007年政府收支科目分類改革以來，政府預算支出分為功能支出和經濟支出兩套體系，前者反映政府支出的功能用途，后者則反映資金如何具體支出，原則上要求兩套體系同時編制。

目前，經濟支出分類的預算編制相對簡陋，從中央到地方公布的各級財政預算為各部門預算，主要以功能分類的支出預算為主。“三公”經費主要是隱含在支出分類的“行政運行”、“一般行政管理事務”等科目中，在歸類上較為雜亂，也缺乏直觀反映具體花費的明細，這在一開始收支分類科目體系設計的時候就已決定。且此次“三公”經費只是包含于財政撥款中的窄口徑公開。對于各部委而言，在財政撥款之外，還有數量龐大的預算外收入，而濫用“三公”經費的現象往往隱含在預算外收入中。

“三公”經費的背后，更大的議題是財政預算公開，政府預算包括公共財政預算(一般性預算)、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算。其中，公共財政預算是政府預算的主要組成部分，包括公用經費預算和項目預算。除了關注“三公”經費，公眾未來更應關注項目預算經費和實際結果。公開的關鍵是所公布的科目要細化，而我國的預算透明度正處于初級階段，在預算科目在“類、款、項、目”四個級別中，公布的預算報告多數公布到“類”和“款”，具體的各種行政開支從中體現不出來，應當公開到“項”甚至“目”，并做出相應的解釋說明。

實際上，我國還需要財政透明度的立法，從根本上解決這個問題。通過修改《預算法》解決預算操作問題，可以規定公開性的原則，還需要一部單獨的“政府財政透明度的法律”來規范透明度，也就是整個財政信息披露制度，建立政府財務報告制度，不僅要涉及財政事務支出，還涉及資產負債、現金流、成本、政府績效等各方面，是成體系的一攬子計劃，需要透明的不僅僅是“三公”經費，而是除涉及國家安全機密以外的整個政府開支及其細節。

無論是具有中國特色的“三公”經費公開，還是肇端于紐約市政研究所敦促而成的美國歷史上第一份現代預算，說明中西方的財政支出透明化、預算公開化均有一段不短的探路歷程。要建立以財務會計為主導，融合成本會計、預算會計，有利于政府財政公開透明的政府會計體系，我們不能苛求改革一蹴而就，但我們堅信這扇大門一旦開啟，不會輕易關閉，不會把陽光再度擋在門外。