義務教育均衡發展與質量保障的現實思考

王智超

（東北師范大學教育科學學院，吉林長春130024）

義務教育均衡發展與質量保障的現實思考

王智超

（東北師范大學教育科學學院，吉林長春130024）

當前，我國義務教育已經基本實現了保證人民群眾有學上的目標。在此前提下，進一步的公平和質量要求成為義務教育面臨的重要課題。其重要性一方面表現為，如何保證全體國民享受公平的教育，平等地享有教育資源；另一方面表現為，如何使全體國民實現上好學的目標。筆者從義務教育的均衡發展和質量保障入手，探討了二者的關系和促進義務教育均衡發展的策略。

義務教育；教育質量；均衡發展

一

基礎教育是我國提高民族素質的奠基工程，在教育中處于基礎性地位。基礎教育中的基礎性，不僅指其學歷層次上的塔基地位，還包括基礎教育是為學生提供進一步學習的基礎，學會做人的基礎，學會生存的基礎等等［1］。義務教育作為基礎教育的重要組成部分，是國家依法統一實施、所有適齡兒童少年必須接受的教育，具有強制性、免費性和普及性，是教育工作的重中之重［2］17，其在培養創新型人才中的基礎作用更為凸顯。隨著社會的不斷發展和進步，人們對于教育特別是義務教育的要求越來越高，“辦人民滿意的教育”這一訴求在義務教育領域尤為凸顯。

進入現代社會以來，各主要發達國家都把提高國民素質當成國家發展的重要前提，并通過法律形式將普及教育納入法制軌道加以實施。義務教育是國家普及教育的基本方式，這種方式保證了人民群眾能夠穩定地接受最基本的教育，享受國家提供的基本教育資源，為國家進一步提高國民素質提供基礎。以1986年《中華人民共和國義務教育法》的頒布為標志，我國義務教育作為一種法定的強制教育形式被固定下來，到2006年修訂《中華人民共和國義務教育法》，20年間，我國義務教育走過了一段不平凡的發展之路，九年義務教育得到了基本普及，義務教育條件也不斷完備和改善。截至2007年底，全國普及九年義務教育人口覆蓋率達到99%［3］。

在九年義務教育人口覆蓋率不斷提高的基礎上，我國義務教育經費得到了有效保障。2005年國務院發布《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障新機制，提高義務階段中小學公用經費保障水平，建立農村義務教育階段中小學校舍維修長效機制，鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。國家全面免除農村義務教育階段學生學雜費，向全國農村義務教育階段學生免費提供教科書并對家庭經濟困難的寄宿學生提供生活補助。2006年，新修訂的《義務教育法》規定“國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施”，“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制”，將農村義務教育經費保障機制寫進了法律條文。2007年11月，國家對農村義務教育經費保障機制改革進行了調整和完善，提高農村義務教育保障水平，進一步加大對農村特別是貧困邊遠地區義務教育的支持。2008年8月，國務院正式印發《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》，規定從2008年秋季學期開始，在全國范圍內全部免除城市義務教育階段學生學雜費。

此外，我國義務教育條件不斷改善。義務教育經費的有效保障促使我國義務教育條件不斷改善，辦學規模不斷擴大，辦學水平不斷提升。2004年國家投入100億元實施農村寄宿制學校建設工程、投入60億元實施新一輪危房改造工程、投入100億元實施農村現代遠程教育工程，2006年全國用于農村義務教育的總投入達到2177.28億元，為2002年的1.73倍，其中，財政預算內義務教育撥款為1880.5億元，為2002年的1.9倍［4］。整個義務教育階段的辦學條件得到了極大改善。

義務教育取得的巨大成就，使人民群眾接受義務教育的基本權利得到了保障。隨著普及九年義務教育目標的基本實現，我們已經完成了“量”上的公平，也就是教育起點的公平。但是，數量的增加與條件的改善并不等于質量的提升，當最基本的外部條件得到滿足后，質的提升就顯得頗為重要［5］，義務教育的均衡發展和質量提升問題進入人們的研究視野。雖然我們已經基本實現了義務教育的全民覆蓋，但城鄉、區域、校際之間義務教育水平仍有較大差距，義務教育的整體質量仍有待提升。這些問題在義務教育基本普及實現后更為突出地擺在我們面前，成為未來我國義務教育發展必須面對的問題。

二

教育均衡一直以來都是教育發展努力追尋的目標，但在現實生活中，人類為謀求某一時期的特定目標而導致的教育發展不均衡是一直存在的。從受教育者的角度來說，教育發展的不均衡狀態表現為教育為受教育者所提供的教育機會、教育內容的不均衡。而從資源配置的角度來說，教育發展的不均衡狀態表現為教育在發展過程中由于各種因素制約而導致的教育規模、質量發展的不均衡狀態。從表現形式來說，教育發展的不均衡可以表現為城鄉發展的不均衡、區域間發展的不均衡、區域內學校間發展的不均衡和學校間不同群體發展的不均衡。

義務教育發展不均衡的原因是多方面的，既有主觀原因，也有客觀原因。主觀上，由于時代背景限制，政策制定者可能會在資源配置上有意采取不均衡的方式以保證時代所需的人才能夠得到足夠的資源。改革開放初期，為解決人才短缺問題，在短時期內多出人才，快出人才，出好人才，鄧小平同志提出采取重點校政策，使優質教育資源向少部分地區、學校聚集，以快速培育一大批國家建設急需的優秀人才。在當時的背景下，這種不均衡配置短期內起到了加速教育發展，迅速培養人才的作用，但也造成了我國義務教育不均衡發展的肇始，而這種發展多是區域內部的。而客觀上，不同地區間經濟、人口、社會等的不同也會造成教育發展中的不均衡狀態，比如改革開放以后，隨著我國經濟發展的不斷深入，東西部地區之間的經濟差距逐漸拉大，進而造成了東西部地區之間教育發展的不均衡越來越明顯。更為復雜的是，很多情況下主觀因素和客觀因素摻雜在一起，使得義務教育發展的不均衡狀態更為嚴重。

盡管義務教育發展的不均衡狀態普遍存在，但義務教育的均衡發展既是義務教育自身的內在發展的要求，也是社會外部需求的體現。一方面，作為義務教育，其自身的性質決定了這種類型的教育必須以全體民眾為受眾，必須保證全體民眾都能接受同樣的教育。另一方面，作為基礎教育的一部分，義務教育是教育系統的重中之重，擔負著人才培養的基本任務，社會的不斷進步必然要求義務教育的覆蓋面更加全面，而且現代社會公平、民主的觀念也要求義務教育必須均衡發展。均衡發展是義務教育的戰略性任務［2］19，是義務教育發展的一種價值取向。對于義務教育均衡發展的理解可以從兩方面入手。

首先，必須認識到均衡發展是事物發展過程中的動態持續過程。它既是一種理想追求，更是一種現實需要，是一個分階段的持續演進過程。這個過程循環往復，螺旋遞進，根據不同的社會發展狀況有不同的階段性目標：初級目標是為更多的人提供更多的教育機會；中級目標是為所有的人提供基本平等的教育；高級目標是為盡可能多的人提供盡可能好的教育［6］。我國一直將教育均衡發展作為一項重要的教育政策價值取向和選擇，也不斷在推進義務教育的均衡發展，但必須注意到均衡不是一蹴而就的，必須漸進，而且要根據不同階段的發展情況制定相應的目標要求，否則就會違背規律，欲速則不達。當前，我國義務教育的基本普及已經邁出了教育均衡發展的第一步，基本實現了學生教育機會的均等。在此基礎上，我國開始進入義務教育均衡發展的第二階段，也就是在基本普及義務教育基礎上的對教育品質的追求。

其次，必須認識到均衡發展不等于均等發展。義務教育的均衡發展就是義務教育的平衡發展［7］。均衡發展中，均是手段而衡才是目的。因此，對于均衡發展不能簡單地理解為教育資源的平等分配和教育政策的同等對待。恰恰相反，在不均衡的前提下，均衡發展更應當注重發展過程中對于弱勢的補償和傾斜，努力達到教育發展內部質的均衡。這也要求均衡發展必須是注重質量提升的內在發展，而非表面均衡的均等發展。義務教育均衡發展的核心在于質的提升而非量的增長，其主要任務是通過政策導向，合理分配教育資源，辦好每一所學校，教育好每一名孩子。

三

教育質量是一直伴隨著教育發展的核心概念，是衡量教育效果的標準之一。教育質量可以理解為通過教育活動滿足社會、個人對于教育需求的程度，它既與指向的結果有關，又與獲得這些結果的過程中的目標、方法、條件等相關。與均衡發展作為價值取向不同，教育質量是一種衡量標準，確定了教育發展的基本要求，提出教育應該在一個什么層次上發展，應該達到什么樣的水平。一方面，它規范著教育發展的程度、教育輸出的結果；另一方面，它又對目標實現過程中的資源配置利用的有效程度進行著控制。這種作用確定了教育質量是教育發展的基礎，任何教育發展如果不以質量保障為根本，都將是無序、無效和無用的。有效的質量保障可以促使教育發展更有序、教育資源利用更有效、教育培養結果更有用。質量保障體現于教育發展主要體現在發展目標、資源利用和培養結果上。

教育發展的未來走向取決于教育質量的根本要求。無論是精英教育還是大眾教育，教育質量觀確定著不同時期教育所要達到的目標應該是什么樣的，與之相對應，教育應當以什么規模、層次、內容來培養與之相對應的人才。教育資源的利用程度也是教育質量的一個重要作用，根據不同社會發展程度和人們對于教育需求的程度，人們對于教育投入的力度會有所不同，教育質量要求促使人們在教育資源分配和使用上更具針對性，有利于教育資源更加有效的整合與利用。此外，教育質量也對于教育培養結果提出了具體要求，可以使教育活動更具針對性，在很大程度上，這也是衡量教育發展質量的重要標準之一。當然，由于教育質量的構成是多維度的，因此，教育質量的衡量標準也應該是多維度的。這種多維度就決定了教育質量的衡量不能簡單以學生培養結果這一單維度來衡量。對于教育質量的考查應當根據各個歷史階段的實際情況和人們對于教育的需求為標準。

教育質量受多方因素的影響，總體來說，主要包括內部因素和外部因素：內部因素包括教師、學生、教學內容、教學形式、教學設備等；外部因素包括社會環境、教育制度和學校等。內部因素主要是對于教育質量起直接影響的因素。教師隊伍建設程度，學生基本素養，教學內容的設計、呈現，教學形式的組織，教學設備的配套等都直接影響到教育質量的高低。內部因素由于更直接地作用于教育質量，因此是最基本和最關鍵的，但同時它也是最易捕捉和改變的。外部因素主要是從教育活動之外對于教育質量起影響作用的因素。社會因素是影響教育質量最重要的因素之一，包括政治制度、經濟發展程度、社會文化水平以及人們對于教育外在要求等。這些因素雖不直接作用于教育質量，但在很大程度上制約、影響著教育質量，決定了教育質量的程度。特別是政治制度和經濟發展程度這兩項是決定教育質量高低的重要內容。而教育制度和學校則是社會環境的下位環境，教育制度是政治制度、經濟發展程度作用于學校的產物，體現了政治制度和經濟發展程度對于教育的要求。學校對于教育質量的影響主要表現在管理上，同樣的資源分配到不同的學校會產生不同的結果，就是制度和學校在發生作用。

質量保障是教育質量對于教育發展的作用體現，是義務教育發展的重要支撐，也是政府發展義務教育的責任與義務的集中體現。明確教育質量的影響因素對于我們在教育發展過程中提供更好的質量保障具有重要意義和價值。從內部因素來說，教育質量保障應當確保在教師隊伍建設、學生基本素質提升、教學內容選擇、教學組織形式改進、教學設備更新等方面有所改變。從外部因素來說，創設良好的外部環境是質量保障的重要環節。

四

2010年發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中指出把促進公平作為國家基本教育政策，把提高質量作為教育改革發展的核心任務，要樹立以提高質量為核心的教育發展觀，注重教育內涵發展，鼓勵學校辦出特色、辦出水平，出名師，育英才。建立以提高教育質量為導向的管理制度和工作機制，把教育資源配置和學校工作重點集中到強化教學環節、提高教育質量上來［2］11。這些都說明我國未來教育更加重視均衡發展和質量保障的關系，指明了新時期我國義務教育發展的基本方向與路徑。

義務教育發展過程中的質量問題一直貫穿始終，無論義務教育處在何種階段，質量問題都是核心問題，如果說均衡發展是外部驅動的話，那么質量保障則一直是義務教育發展的內在需求，義務教育只有在保證質量前提下的發展才是有效的，無質量的發展只會導致偏離方向。如何理解義務教育均衡發展下的教育質量保障的關系是具有現實意義的討論話題。從本質上來說，均衡發展是一種理念，而質量保障是一種行為，不存在根本沖突，相反，二者是互相促進的。一方面，均衡發展為義務教育高質量發展提供了保證與前提，在均衡基礎上的質量提升才是有效的提升；另一方面，質量保障是義務教育均衡發展的實現路徑，只有在有質量基礎上的發展才可能實現不同區域相同內容的教育發展，才能達到在規模、形式、內容上滿足人民群眾的需求。這種需求不是“千校一面”的，而應該是以質量為核心各具特色的。總的來說，義務教育的均衡發展與質量保障的關系是互促互進，共同發展的。均衡發展是義務教育發展的價值取向，質量保障是義務教育發展的路徑選擇。

（一）均衡發展是義務教育發展的價值取向

隨著社會的不斷進步和經濟水平的不斷提升，人們對于教育的需求已經逐漸從要求基本受教育權利轉向要求獲得更符合個人自身需求的更高層次教育內容上，人們除了希望教育提供基本教育內容外，更希望教育能提供高水平的、多樣化的教育形式，以使自身的需求得到滿足。義務教育發展必須注意到這一取向，從根本上滿足人們的這種需求，將教育均衡發展的外在形式與內在目的有機統一起來，促進義務教育更好更快的發展。

義務教育的發展包括規模的擴大和質量的提升，在這一過程中，均衡發展是教育發展的永恒目標，是一種理想的發展狀態。從現實來說，絕對的均衡是永遠無法實現的，特別是在經濟發展、地域狀況、人文素養都不盡相同的情況下，保證區域間的完全均衡是不可能的。將均衡發展作為義務教育發展的價值取向，需要注意以下兩點：

第一，均衡發展并不是平等、均等發展，而是以學生最終發展、教育質量提升為根本目的，要根據不同地區、學校的實際情況發展學校特色，促進學校多樣化發展，以滿足不同學生的不同需求。現階段的均衡發展必須要考慮到我國教育發展的現實情況，由于歷史和制度造成的不均衡狀態不可能在短時期內通過制度調節完全解決，作為政府責任的均衡發展，必須是在一定質量保障下的發展，否則就會成為表面繁榮實質匱乏的教育發展。特別是義務教育階段，具有全民共同參與的普及性，更需重視政府在這一過程中的責任與義務。

第二，均衡發展是一個動態的過程，是一個從不均衡到均衡再到不均衡的過程，不能將均衡發展看做是一個點，必須以動態發展的視角來看待均衡發展。要實現不同區域，同一區域不同學校，同一學校不同群體間的義務教育均衡發展，首先應當認識到義務教育不均衡狀態的客觀存在，不能搞一刀切和一步到位，必須容忍不均衡在一定時間段內的存在，在此基礎上將均衡發展作為重要的指導思想，在教育布局、政策設計、資源分配等方面保證優勢地區、學校、群體和弱勢地區、學校、群體間的共同發展，并特別注重對弱勢地區、學校、群體的扶持，保證他們在現有條件下能夠獲取更多的支持，從削峰填谷走向造峰揚谷。

（二）質量保障是義務教育發展的路徑選擇

質量保障是促進義務教育發展的另一重要影響因素。均衡發展為義務教育發展提供了基本的價值取向，而均衡發展這一理念本身要求義務教育的發展必須以質量提升為保障。質量提升是均衡發展最終落腳的重要路徑，均衡發展需要通過質量提升來得以體現。

質量保障既包括為均衡發展提供必要的教育資源，也包括制定詳盡的教育質量衡量標準，還包括集中、合理使用教育資源。特別是在義務教育階段，保障所有學生享有平等的教育資源，接受同質的教育內容是義務教育發展的價值取向，在這一過程中，必須重視質量的提升，否則就會造成平等而低質的教育狀態，不利于全體學生整體素質的提升。一直以來，我們在教育均衡發展過程中，為了彌補已有歷史、制度原因造成的不均衡狀態，會從弱勢補償的角度出發，將固有資源傾向性地投給弱勢地區或學校，同時抑制優勢地區或學校的發展，這種觀念源于對義務教育均衡發展的錯誤理解，是忽略質量的低層次均衡，不利于教育均衡發展這一根本目的的實現。義務教育的發展是質和量的雙重提升，特別是在量已經得到滿足的基礎上，質的提升就顯得尤為重要，在這一階段，質量的均衡比機會的均衡更為重要。質量保障是一個需要多重考慮的政策選擇，一方面要注重人民群眾的需要；另一方面要滿足社會的基本需求。在現階段，必須注意到不同層次地區的現實情況，逐步推進義務教育發展。

第一，必要的教育資源是義務教育發展的基本前提與保證。沒有必要的教育資源，義務教育的發展就無從談起。特別是在義務教育均衡發展的過程中，大量的教育資源是不可或缺的。只有充足的教育資源才能既保證義務教育基本普及，又保證義務教育穩步提升，縮小差距。

第二，詳盡的教育質量標準是義務教育發展的基本保障，通過制定詳盡的教育質量標準可以使義務教育的發展有更明確的目標和要求，使義務教育發展在良性的軌道上運行。詳盡的教育質量標準既應包括義務教育發展的培養結果標準，也應包括為培養結果服務的配套標準，包括師資、校舍、課程等的質量標準。這些標準越詳盡越具有規范性和指導性，可以為義務教育的發展明確基本的方向。

第三，相對于提供教育資源和詳盡的質量標準而言，集中合理地使用教育資源是質量保障的更高要求。這就要求教育行政部門在資源分配過程中，根據實際需要和質量標準要求，充分發揮政治智慧，使教育資源物盡其用。這里面一要注意資源分配的傾向性，即資源在優勢和弱勢群體間分配的度的問題；二要注意資源分配的充足性，即資源在分配時必須滿足質量標準的基本要求，使教育在發展過程中不受羈絆；三要注意資源使用的節約型，即在資源分配后要時時監督資源的使用情況，保證資源能夠“好鋼用到刀刃上”。

［1］柳海民.教育原理［M］.長春：東北師范大學出版社，2000：260.

［2］《教育規劃綱要》工作小組辦公室.教育改革規劃綱要輔導讀本［M］.北京：教育科學出版社，2010.

［3］2007年全國普及九年義務教育地區人口覆蓋率99%［EB/OL］.［2008－02－25］.http：//www.china.cn/news/con.tent.

［4］教育優先發展戰略地位不斷得到加強和落實［EB/OL］.http：//www.chsi.com.cn/jyzx/200803/20080305/3953751.htm.

［5］王智超.農村中小學教師隊伍建設困境與對策研究［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2009（4）：83－89.

［6］翟博.教育均衡發展：理論、指標及測算方法［J］.教育研究，2006（3）：16－28.

［7］楊穎秀.基礎教育均衡發展的政策視點［J］.教學與管理，2002（8）：3－4.

Realistic Thinking About Balanced Development and Quality Assurance of Compulsory Education

WANG Zhi－chao
（School of Education Science，Northeast Normal University，Changchun，130024，China）

At present，China has basically realized the compulsory education to ensure that people are learning the basic goal.In this context，further equity and quality requirements have become an important issue facing compulsory.Performance of the subject on the one hand，how to ensure that all citizens enjoy equal education，equal access to educational resources；the other hand showed how to make all citizens to achieve the goal on the studious.In this paper，the balanced development of compulsory education and quality assurance，discussing the relationship between the two and promote the balanced development of compulsory education policy.

balanced development；compulsory education；quality

G521

A

1001－6201（2011）02－0148－05

［責任編輯：何宏儉］

2010－10－20

國家社科基金“十一五”規劃2008年度教育學青年課題（CFA080211）；全國教育科學“十一五”規劃教育部重點項目（DFA090160）；吉林省教育科學“十一五”規劃2008年度規劃項目（GH08062）

王智超（1980－），男，黑龍江甘南人，東北師范大學教育科學學院講師，教育學博士。