試析績效預算與高校財務風險的防范

黃岡師范學院 陳榮芳 湖北赤壁市供電公司 周仲舒

一、運用績效預算防范高校財務風險的價值分析

所謂零基預算，是指不考慮過去的預算項目和收支水平，以零為基點編制的預算，而績效預算則是在零基預算基礎上的改進，即通過衡量各教學單位教學、科研等方面的績效（包括效率、質量、成本等），決定資金配給的方向和數量的預算編制方法。在加強零基預算基礎上推出高校績效預算，對于防范高校各種財務風險極具價值和意義。主要表現在：

第一，防范高校財務失衡風險。近幾年來，我國教育事業取得了長足的發展，但隨之帶來的是資金的嚴重不足，特別是財政撥款缺口較大。許多高等學校，國家和地方對其持續加大投入，沒有與財政支出的高速增長實現同步，因而嚴重滯后于高等學校對辦學資金的需求，這必然會造成其收支矛盾日益突出；再加之在當前市場經濟體制下，隨著高等教育大眾化改革的深入進行，高校還存在著擴招擴建的巨大壓力，其作為法人實體，在教育經費的使用、管理方面的自主權和內在需求較過去明顯的增大，因而財政撥款的額度相對而言，也就大大地縮減。在這樣的情形下，如果不采取科學、合理、有效的財務預算管理措施，高校資金需求與財政撥款之間的缺口就極有可能逐步加大，出現赤字預算，陷入現金流量萎縮、流動資金短缺、人員工資無法發放、日常開支難以維系的困境，形成高校總體財務狀況失衡的潛在風險。而績效預算強調對過去預算項目、收支水平的合理評估，講究效率優先，質量為重，嚴格實行成本核算與控制，因而能夠有效地減少和防范高校財務狀況失衡的風險。

第二，防范高校各類債務風險。高校籌措教育經費有多種渠道，而有些渠道的資金融入，主要是銀行貸款，屬于學校負債，必須按貸款合同償還本金和支付利息。由于政府對高校教育經費投入不足，而高校擴大招生規模后，辦學條件、基本建設和自身發展對資金需求旺盛，辦學經費的供需矛盾十分突出，加上教育形勢發展所迫，金融市場的開放與競爭，政府部門的默許，利用銀行貸款發展已成為高校新的資金來源。然而學校這一純支出型的事業單位，不具備企業所具有的利潤補償和資金循環功能，學校使用銀行貸款，到期不能償還本金和利息，就會形成負債風險。而高校所謂銀行貸款的債務風險，是指使用銀行貸款給學校財務活動造成的風險。也就是由于債務負擔過重而不能按期償還到期貸款本金及利息的可能性，不僅會影響學校正常財務支付，還可能被債權人起訴而導致破產。而推行績效預算，對各類融資渠道的資金使用尤其是銀行貸款的使用進行準確、全面的效益和風險評估，就能夠把學校負債控制在合理的范圍內，從而減少和防范學校的各類債務風險。

第三，防范高校經營投資風險。高校作為其校辦產業的主要投資者，在校辦產業的經營投資中，也要承擔投資份額內的校辦產業經營投資風險。一些高校長期形成的事企不分機制，一些校辦企業由于沒有法人資格，不能獨立承擔民事責任，其經營投資風險實際上就是由學校來承擔的，而這些學校在承擔這些經營風險的同時，卻往往忽視了對校辦企業的監督管理，相當數量的機關團體企業存在著財務不健全，審計監督不嚴格，經營者權力膨脹、盲目決策、揮霍浪費等問題也時有發生，一旦虧空、破產，學校就不得不承擔連帶責任。高等學校的預算，尤其是支出預算，實際上就是一種基于效率與質量的成本控制，而通過推行績效預算，就能夠前瞻性地優化項目投資、財務預算和審計監督程序，在充分的可行性論證和科學的價值評估基礎上進行經營投資和決策，堵塞校辦產業在經營過程中各種可能出現的財務漏洞，從而有效地防范學校校辦產業潛存的經營投資風險。

第四，防范高校規模不經濟風險。高等教育大眾化使得各種類型、各種辦學層次高等學校的規模得到不同程度的擴大，有利于優化學校資源配置，提高教育教學資源的利用率，提高規模效益，但辦學規模并非越大越好。高校的辦學規模有兩個含義：一是指院校的規模，也就是院校的學生總數要達到一定的規模；另一個是指專業規模，就是各專業的學生數應達到一定的規模。在一定范圍內，規模的擴大可導致生均成本、人力資源和物力資源的節約，獲得規模經濟效益。但當規模超過一定范圍后，隨著管理成本的相應增加，以及人力資源和物力資源的適應能力跟不上規模發展的要求，就出現了負效應，即規模不經濟現象，從而形成高校規模不經濟風險。高等教育運行只有規模適度才能發揮各類資源的最大效用。而借助于績效預算，可以對高校進行超前的規模與效益動態分析，尋求到其辦學規模與效益的系統平衡點，實施嚴格的成本核算與控制，從而有效地防范高校規模不經濟風險。

二、運用績效預算防范高校財務風險的重要舉措

由于高校在我國屬于重點發展的事業單位，地位比較特殊，管理層級交錯，財務關系復雜，因而運用績效預算防范高校財務風險有相當大的難度。在實際運作中，應采取一系列重要舉措，準確地把握其多個具體環節：

第一，績效預算與風險導向審計互動。風險導向審計有利于提高審計效率與效果，而在高校內部建立風險導向審計制度，把它與績效預算有機結合起來，運用立體觀察的理論，將高校置于一個大的經濟環境之中，在歷史、現實與未來的時空交合中，準確地判斷影響學校財務運作的各種因素，以評價審計風險為導向目標，以績效預算為效益引擎，對高校財務實現嚴格的預算與審計動態控制，使績效預算與風險導向審計兩大要素滲透于高校財務管理的全過程，從而努力加大高校各類潛在財務風險的防范力度。

第二，績效預算與風險效益評估統一。運用績效預算防范高校財務風險，最為重要的是將績效預算與風險效益評估結合起來，采取積極方式予以防范。一方面，要在考慮學校合理負債效益的同時，通過績效預算，在對學校負債進行科學的風險效益評估基礎上，合理安排償債支出，并且著力建立高校償債基金制度，在學校投資收益中不斷調整償債計提比例來確保償債基金清償到期債務。在績效預算中，堅持投資效益評估導向，加強貸款專項資金管理，規范各類支出行為，建立貸款專項資金績效考評機制，加強對項目的監督、檢查力度，合理安排貸款資金的使用，保證重點建設所需資金，使重點項目盡早完工發揮效益，防止因投資活動或項目開發失敗而形成呆賬、壞賬損失；另一方面，要運用績效預算，在對校產資源進行科學的投放使用效益評估基礎上，整合校產資源，優化資源配置，建立資源配置的長效機制，合理調度資金，努力實現不同類型校產資源的保值、增值，分散、消除資源使用中潛在的流失風險。只要實現績效預算與風險效益評估的有機結合，使績效預算與風險效益評估的管理要素滲透于學校財務管理之中，就可以最大限度地降低和防范學校負債和資產風險。

第三，績效預算與財務信息披露制度建設并舉。運用績效預算防范高校財務風險，還應該注重將績效預算與財務信息披露制度建設結合起來。一方面，要通過績效預算，對校產資源進行預算管理，實施各類資源、資金在不同部門的優化配置，提高其使用績效功能，強化其各個具體環節的精細化財務管理，以此推進各類財務數據的信息化建設；另一方面，又要通過建立高校財務信息披露制度，確立公開披露績效預算的相關信息內容，為報表使用者提供高校相關資源的績效預算評價信息、績效預算決策信息、績效預算質量信息，使高校績效預算在財務信息披露制度環境下得到優化、監控，能夠良性運行，從而使高校財務管理中的各個利益相關者能夠全面了解到學校各類資源使用績效情況、學校總體財務運行狀況等信息，掌握真實有效的財務信息數據。只要把績效預算與財務信息披露制度建設有機結合起來，使績效預算與財務信息披露的管理要素滲透于學校財務管理之中，就能夠最大限度地降低和防范學校各類財務風險。

第四，績效預算與資源節約管理協調。運用績效預算防范高校財務風險，還應使績效預算與建設節約型高校的實踐活動相契合，通過推行績效預算，合理分配和有效利用學校的資源，鼓勵各單位節約經費、重視教學科研質量，以實現學校的整體發展目標；貫徹“一要吃飯，二要建設，三要發展”原則，根據事業發展的需要與財力的可能，保證重點，兼顧一般，促進學校各項事業的發展，在編制預算時，安排適當的資金后備，保證學校應急項目支出，以實現預算年度學校整體事業目標；在把握學校的實際和全局的基礎上，與學校發展的中長期規劃相結合，既要貫徹積極穩健的原則，同時也要按照教學長遠發展規劃，安排好輕重緩急項目，制訂切合實際的部門發展規劃和近期工作計劃，提高教育投資的綜合效益，實現教育資源的優化配置，這是預算管理的本質所在。

三、結論

運用績效預算防范高校財務風險是高校的一個綜合財務管理過程，由于績效預算在時間上具有前瞻性特點，在空間上具有靈動性特點，在功能上具有多元化特點，在程序上具有嚴格合理的特點，在效益評估上具有前后相承的特點，因而決定了它對于防范高校財務風險具有其它預算方式所不可相提并論的優勢條件。只要高校各部門協調一致，積極主動地運用績效預算，實現辦學與成本的績效控制，恢復高校量力而行、勤儉辦學的傳統，真正把辦學的重心轉移到教育、教學、科研，把辦學的核心資源集中到教師人才隊伍建設和學生能力培養、學校科研發展的根本上來，就必定能夠化解和防范高校各類財務風險。

［1］吳密：《新時期高校預算管理的特點與機制創新》，《高師財務管理研究（第八輯）》，蘇州大學出版社2009年版。

［2］徐宏文：《強化內部控制，防范高校財務風險》，《高師財務管理研究（第七輯）》，蘇州大學出版社2007年版。