反思與完善:法治建設中的公安監督工作

馬致峰

(中國人民公安大學，北京100038)

改革開放以來，我國公安監督事業如同其他各項事業一樣有了較快發展。在公安機關內部已形成了黨的紀檢機構、公安監察機構、警務督察機構、公安法制機構、公安審計機構等內部監督機構。在公安機關外部，已形成了中國共產黨的監督、國家行政機關的監督、國家權力機關的監督、人民政協的監督、國家檢察機關的監督、國家審判機關的監督以及社會監督等七種外部監督機制。但隨著法治社會建設的全面深入與社會經濟的飛速發展，公安監督機制有些已不適應目前形式的需要，亟需自我改進以及學習外國先進經驗，即進行一些必要的制度創新。本文擬就法治社會中的公安監督，提出若干建議與設想。

一、公安監督的含義及其在公安工作中的作用

(一)公安監督的含義

“從詞義上講，監督是指監察與督導。從管理的角度講，公安監督是指法定的組織和人員為了保證公安工作目標的實現，依照法定程序，對公安機關和公安民警的行政行為，刑事司法行為和其他行為的監察與督導活動”［1］。在此定義中不難看出，法定組織和人員即為公安監督的主體，通過監督活動保證公安工作目標的實現即為公安監督的目的，遵循法定程序是依法治國對于公安監督的必然要求，公安機關和公安民警的行政行為、刑事司法行為和其他行為即為公安監督的對象。有必要強調，這里所說的行政行為指的是公安機關及其公安民警的日常行政管理行為，刑事司法行為是指公安機關及其公安民警所實施的刑事偵查行為和部分刑事裁決或刑事處罰行為，其他行為主要是指公安民警遵紀守法和遵守職業道德的行為。

(二)公安監督在整個公安工作中的作用

對于公安機關這樣一個龐大的國家行政機關而言，公安監督既是一種重要的公安管理職能，又是一種重要的控制手段，同時還是公安機關高效、優質地實現公安決策，圓滿完成各項任務的重要保證。公安監督在公安工作中的作用可以歸結為以下三點。

第一，預防作用。這一作用指的是公安監督可以提前發現并糾正公安工作中可能出現的偏離決策目標的情況，使整個公安工作按正確的軌道前進。在決策實施之前，公安監督可以提前介入，預測在計劃或決策中可能出現的偏差，并提出處置方案，做到“防患于未然”。在決策實施中，能夠通過現場監督排查問題，防止偏差出現。在問題和偏差發生后，可以利用事后監督，總結經驗教訓，防止重蹈覆轍。

第二，協調作用。通過公安監督工作的開展，可以發現公安機關內部各層次、各部門、各環節所出現的認識不統一、步調不一致、配合不得當等不協調狀況，進而優化配置公安機關內部的各種資源，實現人與人、人與事的協調。

第三，檢驗作用。公安監督工作可以按照既定的標準對于公安機關的行政管理行為和刑事司法行為進行檢驗與衡量，幫助工作人員改進工作，修正錯誤，也能夠使公安機關的決策和計劃在執行過程中不斷完善。

二、目前我國公安監督工作面臨的問題

(一)公安監督機制陷入困境

第一，監督活動停留在表面。公安監督部門到基層檢查工作時，基本沿用老一套的方法，即“走、看、聽”，以聽取下級單位的匯報為主。這樣被動的監督往往缺乏針對性、實效性，難以真正發現問題，對于那些處在萌芽階段的違法違紀行為不能及時把握，防范工作不夠到位。同時，多數監督部門的監督活動都僅僅是應付性的，只是在上級有新的政策需要執行時，象征性地檢查下級的開會布置狀況。長此以往，當真正的問題出現時，公安監督工作會顧此失彼，導致監督的整體作用。

第二，公安監督成本過高。公安機關的監督主體，尤其是內部監督主體，由于與被監督者的立場、態度不一，或損害到被監督者的利益，往往遭到被監督者的暗中抵制，甚至打擊報復。同時內部監督主體因為受到本級公安行政首長的領導，在監督時還要看領導臉色行事，難以放開手腳。故一次成功的監督活動常常要沖破重重阻攔，花費大量心血，耗費極高的成本，這也就導致監督主體積極性下降。

第三，監督權與處理權相分離。公安機關中許多違法違紀分子并非無人去檢舉、揭發，但往往是檢舉到一半再無下文。原因或者是被監督者仗著自己手中的權力拒絕監督，個人凌駕于組織之上，或者是不怕監督，憑著自己強硬的背景或關系使監督活動毫無效果。

第四，未能形成有效的監督合力。這里主要是指公安機關的內部監督。上文已經提到，公安機關內部存在著政工、紀檢、監察、法制、督察、審計等多個監督部門，看似配置完善，但在實際的監督活動中由于職權不明，范圍劃分不清，既有重合的職權范圍，也有監督的盲區，這就致使各監督單位互相推諉扯皮，監督效率十分低下。同時各監督單位缺乏相互溝通，在監督活動中各行其是，造成公安監督的資源浪費，不能形成有效的監督合力。

(二)公安監督不到位引發社會問題

首先，近幾年來我們通過媒體不難看到，凡是在公安監督乏力的地區都極易出現公安領導者生活腐化、違法違紀現象頻發的情況。眾所周知，公安機關的天職就是打擊違法犯罪，但有些公安機關領導者卻執法犯法，甚至充當黑惡勢力的“保護傘”，完全置國家與人民的安全于不顧，造成了極其惡劣的影響。最有說服力的例子就是重慶市原公安局副局長、司法局局長文強，在其任職期間玩忽職守，對黑惡勢力縱容、包庇，并從中收取巨額賄賂。當重慶市高級人民法院二審宣判文強死刑時，竟有大批群眾放鞭炮慶祝，其影響之惡劣可想而知。

其次，一線民警缺乏責任感，甚至與不法分子同流合污。公安民警由于辦案需要，經常要與社會上最陰暗、最腐朽的事務打交道，違法犯罪分子也就借此機會采用物質引誘、暴力威脅、色情勾引等極其卑劣的伎倆來逃避民警的打擊。由于對于普通民警的監督體制不健全，監督行為不到位，許多民警難以抵擋犯罪分子的“糖衣炮彈”，有些民警甚至成為違法犯罪分子在公安機關內部的眼線。比如，重慶打黑風暴中揪出的與黑惡勢力相勾結的干警就有十幾個。

最后，由于公安監督乏力，公安干警在其位卻不謀其政，極大降低了群眾對于公安機關的信賴程度，公民的安全感下降，從某種程度上也削弱了公安機關作為人民衛士的神圣地位。例如北京“天上人間”娛樂會所涉黃一事，早已是人所共知，其社會影響惡劣，但“天上人間”卻得以安安穩穩地經營長達五六年時間，公安機關對此竟然是充耳不聞，直至2010年5月11日，北京市公安局才以涉嫌色情交易勒令其停業整頓六個月。抓出的涉案人員多達557人。

三、擺脫公安監督困境的對策

(一)公安機關及其人民警察要樹立法治觀念

現代法治理念的思想淵源，一般都追溯到古希臘的偉大思想家亞里士多德的法治思想，他認為“法治應包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的遵從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律”［2］。法治的最高形式是憲政，它與市場經濟、民主政治和多元主義的價值互為一體，是現代西方各國治理國家、管理社會的一套基本模式。

“法治社會，是指全部社會生活的民主化、法治化和政治的制度化。在法治社會中，各類社會主體，包括社會基層群眾性組織、各事業企業組織、各種社會團體等非政府組織依國家的法制和社會自治性的法律規范，在民主法治的軌道上自主、自治、自律，并且在法治范圍內對國家權力予以監督與制衡;各社會群體和公民個人的思想觀念和行為習慣都滲透著民主的權利意識與法治精神，形成社會的法治文明與生活方式”［3］。法治社會應當保障人民的權利，這就必須限制政府的權力，因此法治社會中的政府是有限政府?！坝邢蕖笔紫纫馕吨鴻嗔Φ挠邢扌远菬o限膨脹，即政府的觸角不應該也沒有必要觸及社會生活的所有領域，它必須給社會民眾留下自由、自治的充分空間。每個公民都有自己完整的私人領域，不受任何人、政府的介入與侵犯。在社會主義法治社會的建設過程中，公安機關及其人民警察必須牢固樹立起“依法治警，從嚴治警”的觀念，在整個公安系統中真正使得每一個民警的具體行為都達到“有法可依，有法必依，執法必嚴、違法必究”。這就必須明確法治社會對于公安機關的整體要求。

第一，要求公安機關依法履行職責。

法治社會要求法律至上，這意味著政府的權力受到法的制衡、約束和限制。

公安機關是政府的組成部分，并且涉及的社會事務領域寬廣，緊密切入公民的生活空間。公民自出生到死亡都必須和警察打交道，諸如身份的確定、戶籍的遷移、個人安全保障、出境入境等各種涉及個人利益的公共事務。另外法律還賦予了公安機關在刑事、治安、行政管理等方面法定的強制權力，特別是對公民的人身、自由和財產等權益可使用強制措施。因此，應確保公安機關依法履行職責，以避免因其權力的濫用而造成對公民合法權益的侵害。公安機關要做到依法履行職責，就必須做到行政程序合法。行政程序合法是公安機關依法行政的重要組成部分，也是依法行政實現的重要保障。程序合法，就是要求公安行政應嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;公安機關的人員在履行職責時，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避;在作出不利于相對人的行政決定時應當給予當事人陳述和申辯的機會。

第二，要求公安機關有限行使其警察權力。

法治社會中的人們崇尚權利、自由和平等，積極謀求民主、法治和人權保障的切實實現。在這一時代背景和歷史主題之下，個人的權利、自由與發展成為社會的目的和一切公共生活的出發點。在公民私人生活層面上，要求弱化國家、政府的干預，培養公民的自治能力，賦予公民個人以自主性和選擇性。對于公安機關而言，法治社會這種有限行政的要求的具體落實就是規范公安行政的職能范圍，使其能夠有限行使其警察權力。在新的時代背景之下，公安行政的職能定位也應從一些傳統的管理領域退出，增強公民個人、企業組織等主體的自主性，讓它們自主地承擔起維護自身安全的責任;在另外一些領域逐步由直接管理轉變為間接管理，一部分職能轉移給其他的行政組織，一部分職能過渡給市場，一部分職能轉移到中介、行業協會等第三部門，還有一部分歸還給公民。

第三，要求公安機關將服務作為其整個行政活動的出發點和歸宿。

“現代社會中政府的合法性是建立在公民與政府、公民與社會的委托、契約基礎之上的”［4］，公民是國家及行政人員的“衣食父母”。反映公民的意愿、為公民利益盡心工作是應盡之舉。法治社會的權利優先特征也要求在社會公共領域，國家、政府為促進和增加公民個人的權利與自由創造條件，提供各種機會。為此，必須建立一種公共服務型公安行政。公共服務型公安行政的核心是，“由原來的控制者的角色向服務者的角色轉換;行政目標由上級決定和專家擬定變為由公民和警察人員決定;治安效益由以成本效益為基礎的效率考核轉變為以社區公眾評估的滿意度和安全感為主導的考核;公安行政從由少數警察人員獨斷專橫的領導范式向依靠社區公眾參與的領導范式轉變”［5］。公安機關首先要有明確的職責定位，把服務行政的服務主題具體而詳細地落實到每個人的工作實際中去。這種服務定位將導致特權的消失和特權意識的弱化，使不透明地行使公共權力的機會最小化。此外，行政是要追求效率的，公安機關的服務行政也要注重效率的提高。

(二)加強公安監督機制改革

第一，注重事前監督，力爭將違法違紀現象消滅在萌芽狀態。

改革開放以來，公安機關執法任務愈加艱巨繁重，執法環境愈加多變復雜，公安隊伍的執法活動面臨著空前嚴峻的考驗。要想使我們的人民警察不動搖、不變質、不退縮，一是要經常開展民警心理訪談，及時了解、分析民警思想狀況，并對有問題的民警深入調查，嚴格監督。二是要完善公安機關紀委談話制度，通過對主要負責人的誡勉談話，對一些有苗頭性問題的警察及早進行批評教育，使其早做糾正。

第二，加強對領導干部的培訓教育，鞏固干部監督思想防線。

這正是從公安干警的自我監督出發，杜絕違法違紀行為的根本途徑。一是開展干部廉政建設，采用讀書會、討論會以及聘請專家講座的形式，強化干部隊伍的廉潔勤政學習，使民警守紀、思廉。二是開展實例警示教育，通過觀看警示教育影片，發放警示教育書本，做到以案明紀。三是采取典型引路的方法，以多種形式開展向任長霞、王立軍等先進模范人物學習的活動，也可以選擇身邊的模范作為典型，以堅定人民警察立警為公、執法為民的信念。

第三，堅持監督與懲處相結合，力求實現監督活動良性循環。

不斷加大對于公安機關和人民警察的監督力度，同時對于那些被發現的違法違紀行為要嚴厲查處，絕不姑息，以達到擴大監督的整體效應、有力震懾違法違紀現象的效果。監督與懲處并行，常抓不懈，實現監督活動的良性循環。

第四，整合監督力量，形成監督合力。

可以將以前的政工、法制、監察、審計、督察等監督單位合并，并收歸紀委統一領導。紀委對本級局黨委直接負責，并有權直接調動警力。力求做到事前、事中、事后監督有機結合，一經發現問題，通過黨管干部這條途徑立即解決，力爭徹底改變公安監督活動力不從心的狀況。與此同時，強化落實警務公開制度，使群眾能通過合法、適當的渠道開展對于公安機關的監督，也借此將內部監督與外部監督結合起來，形成更大的監督合力。

第五，在公安監督機制改革方面，我們要敢于搞試點、搞創新。比如重慶市公安局局長王立軍為了充分發揮公安監督作用，對重慶市整個公安系統的正科級以上干部采取了集體辭職后重新競聘上崗的制度，這就斬斷了公安干警在工作中培植自己“小勢力”的可能性，在民警的工作中采取定期輪崗制度，避免使民警和上司產生隸屬關系，使得公安行政行為更加純粹，更加透明。

(三)充分發揮人民群眾和社會輿論的監督作用

如今我們已經進入信息時代，信息網絡的作用愈發凸顯，尤其是在揭露有關國家機關的違法犯罪事件時，社會輿論雖然不產生直接的法律效力，但其作用往往是難以替代的。而于此同時必須把人民群眾對于公安機關及其人民警察的監督效果落到實處。單個群眾由于力量薄弱，監督起來往往是有心無力，因而將民眾的力量與新聞媒體的力量相結合不失為一個有效辦法，具體說來:首先，規范人民群眾對于公安機關辦案的聽證制度。通過讓普通群眾旁聽的方式，將法律規定公安機關必須公開的相關信息予以公開，使民眾了解公安機關執法過程，使執法更加透明。其次，賦予新聞媒體更加廣泛的權利，使其能夠在采訪、調查有關公安機關的違法違紀行為時有較大權限，不被毫無理由的強權所阻撓。最后，拓展民眾舉報公安機關及其人民警察違法違紀行為的渠道，建立民眾—媒體反映機制，民眾可將自己身邊或親身經歷的相關事件反映給有較大話語權的媒體，通過對公安機關的違法違紀行為施加輿論的壓力更好地實現公安監督的目的。

筆者認為，不管從理論層面還是從實踐層面來看，社會主義法治社會的建設都必然要求完善公安監督活動，同時加強公安監督工作也是新時期強化公安隊伍建設的必然選擇。盡管目前我國公安監督領域存在較明顯的缺陷與不足，但隨著黨和國家對于公安事業重視程度的提高，以及各級公安領導思想覺悟的進步，整個公安系統必將借助于公安監督工作的完善來增強內功，不斷獲取新能力，迎接新挑戰，創造新輝煌。

［1］楊建和，張光.公安管理學［M］.北京:中國人民公安大學出版社，2005.166.

［2］［古希臘］亞里士多德.政治學［M］.北京:商務印書館，1983.199.

［3］余遜達.法治與行政現代化［C］.北京:中國社會科學出版社，2005.43.

［4］［法］盧梭.社會契約論［M］.何兆武，譯.北京:商務印書館，1980.69.

［5］顧麗梅.信息社會的政府治理［M］.天津:天津人民出版社，2003.162.