國際恐怖主義犯罪之刑法應對——以恐怖主義犯罪之“非政治化”處理為切入點

張濤

(中國政法大學刑事司法學院，北京100088)

時值“9·11”恐怖襲擊10周年紀念。盡管恐怖主義犯罪的產生至今遠不止10年的時間，但是在“9·11”之后對于恐怖主義的關注無疑被提升到了更高的層次，因為這一關注不僅是全球性的，而且是持續性的。有學者將恐怖主義與邪教、黑社會并稱為世界人民的三大公敵、人世間的三大瘟疫、社會機體的三大毒瘤［1］。

雖然理論界對于國際恐怖主義犯罪的概念仍然未能有權威性的界定，而更多的是從恐怖主義犯罪的諸多客觀表現方面進行討論，但是隨著科技時代、信息時代的到來，恐怖主義犯罪又表現出與科技相聯系的某些特質，并且其國際性色彩也越發濃重。

一、國際恐怖主義犯罪之時代背景

無法忽視的是恐怖主義從其產生之初，就是各種因素相互影響作用的結果，這些因素包括了政治、經濟、宗教信仰以及民族等。因而對于恐怖主義犯罪的研究不能完全脫離相關因素的考量孤立進行。時代的不斷發展使得原有的影響恐怖主義犯罪的因素發生了改變，如恐怖主義犯罪的國際性、組織性特征日益增強，恐怖主義開始借助于計算機網絡進行信息資源的控制，實施網絡恐怖主義等。這就要求我們在對恐怖主義犯罪追本溯源的同時，又要對其未來的發展方向擁有前瞻性的了解。

(一)恐怖主義犯罪之歷史沿革

一般認為現代意義上的恐怖主義犯罪始于20世紀30年代，以1931年的秘魯劫機事件為標志。1937年在瑞士通過了《防止和懲治恐怖主義公約》，使得恐怖主義開始逐步引起全球范圍的重視。

有學者將“恐怖主義”在現代意義上的含義歸結為三點:首先是專指18世紀法國大革命中的雅各賓派執政時期對反對派實行的暴力專政，這是恐怖主義的最為原始的含義;其次是泛指國家純粹依賴暴力來維持政權的統治方式，即今天人們所說的國家恐怖主義，這種意義的恐怖主義是該詞的原始含義的自由延伸;最后是自1934年法國外交部長巴都和南斯拉夫國王亞歷山大一世在巴黎被納粹匪徒暗殺以來，恐怖主義的主體開始由掌握政權的國家機關向進行地下活動的組織或個人轉移。法律用語中的“恐怖主義”，也開始指那些由非國家的組織或個人通過制造社會恐怖來實現某種社會目的的行為方式［2］。

當然國內的刑法理論界對于所謂的“恐怖主義”、“恐怖主義活動”、“恐怖行為”以及“恐怖主義犯罪“的定義仍然存有爭議。有的認為對于上述的定義盡管在語義學上存在區別，但是這種區別并不影響將概念的“規范意義”同一化，即以不同的詞組表達相同的規范概念［3］。有的則認為這些概念應當區別開來，分別定義［4］。筆者認為，在恐怖主義犯罪中更多的問題源自恐怖主義犯罪的概念本身無法得到統一的界定，過多的概念劃分反而更加無法形成統一的認識，而在世界范圍內，各國由于對于“恐怖主義”的定義爭議過大，無法形成共識，但是對于“恐怖活動”基本上能夠按照客觀標準加以判斷。由此，可以“恐怖活動”的闡釋為參照，對“恐怖犯罪”、“恐怖組織”基礎性概念進行權威的、統一的立法界定，科學而且全面地界定含義體系。

(二)恐怖主義犯罪之發展趨勢

信息時代的到來在客觀上成為影響恐怖主義犯罪的時代的因素，當然兩者之間并不存在必然的聯系。然而恐怖主義犯罪在這一時代呈現出更多的新特點:一方面是在恐怖主義犯罪的手段方式上，由以往單純的使用常規武器、爆炸物以及危險物品等逐步發展為在使用常規武器的同時使用核武器、生化武器、以及電子計算機網絡等進行恐怖襲擊，這一特點被稱為國際恐怖主義活動最突出、最為世人所關注的“重大變化”［5］。另一方面，則是恐怖主義犯罪的國際性、組織性越發增強。經濟全球化的發展使得國際間的交流日益頻繁，交通的便捷也為恐怖主義犯罪提供了便利的渠道。而恐怖主義最為根本的動機就源自通過制造恐怖活動以實現自身的訴求，全球性的范圍無疑是恐怖主義犯罪最典型的特征。尤其是“9·11”以來，國際恐怖主義犯罪更是呈現出越發強烈的對國際社會的挑戰的趨勢。

(三)國際合作成為打擊恐怖主義犯罪的重要措施

假若僅僅限于在國內法的領域內討論所謂的恐怖主義犯罪，應當說不會存在太大的問題，由于恐怖主義犯罪本身的嚴重性，各國對于恐怖主義犯罪一般都施以嚴厲的處罰。然而對于國際性的恐怖主義犯罪，由于會牽涉到國家之間的法律相互協調、國家之間的刑事管轄權的問題，因而更多的是需要通過國家之間的條約或者特定的國際組織之間的協定進行處理。如聯合國在1973年通過的《關于防止和懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表的罪行的國際公約》、1979年的《反對劫持人質國際公約》、1996年的《打擊恐怖主義的措施》以及1998年的《制止恐怖爆炸公約》等，同時還有《東京公約》、《海牙公約》等。這些是國際組織作為公約的制定主體所制定的公約。與此同時，國家之間、洲際之間的公約都對國際性質的恐怖主義犯罪給予了適當的關注。

不能忽視的是:恐怖主義犯罪日益具有國際性、全球性，使得國家之間的合作在應對恐怖主義犯罪的過程之中所發揮的作用越來越重要。應當明確的是，未來在應對恐怖主義的犯罪的過程中國家間的合作將成為打擊國際恐怖主義犯罪的關鍵一環。

二、“政治性”的恐怖主義犯罪與政治犯的重合與差異

以往在恐怖主義犯罪的目的層面，存在的爭議往往是恐怖主義犯罪是否具有政治目的或者其他的目的，以及具有合理動機實施的恐怖主義行為能否被認定為是恐怖主義的犯罪的問題。這里，無疑存有一個基本的前提，那就是恐怖主義犯罪往往是與政治目的分不開的。盡管隨著國際形勢的復雜多變，恐怖主義犯罪的動機與目的不再僅僅局限于政治性的相關因素，而是廣泛地涉及政治、經濟、乃至于宗教信仰與種族等因素，甚至還有出于合理的動機卻訴諸暴力行為的形式。然而，多種的動機與目的并不能掩飾一個基本的事實，就是出于特定的動機和目的的恐怖主義的犯罪是以“制造恐怖”作為主要手段的，其目的是要達成政治上的訴求。當然需要明確的是，在作為直接的犯罪目的層面上，政治性的目的并不是認定恐怖主義犯罪所必需，或者說，政治目的并不是所有恐怖主義犯罪的必要條件。

(一)恐怖主義犯罪之“政治性”

盡管“政治目的”并不是界定恐怖主義犯罪的必要條件，但是，不能忽視的是，現實中的恐怖主義犯罪更多的都與政治的因素存在著密切的聯系。

有學者則認為，國際恐怖主義犯罪的目的與動機并不是決定其犯罪性質的必備條件，因為恐怖主義犯罪主觀上無疑是只能由故意構成，但其目的與動機具有多樣性的特征［6］。所以，在直接目的中缺乏政治目的因素并不影響其構成所謂的恐怖主義犯罪。但是同時需要明確的是，由于恐怖主義犯罪以制造恐怖為最終目的，因而其天然地與政治性的因素存在著聯系，其往往是借助于恐怖活動的實施以實現其政治上的訴求。因而在恐怖主義犯罪的研究中勢必需要考慮到國際恐怖主義犯罪中的政治性因素。

(二)恐怖主義犯罪與政治犯在國際引渡制度中的重合與差異

在考慮到國際恐怖主義犯罪的政治性的同時，也就產生了具有政治性的國際恐怖主義犯罪與政治犯之間的關系，以及對其是否適用國際引渡制度中的政治犯不引渡的問題。

因為目前國際社會對于所謂的政治犯的概念同樣沒有明確權威的界定，所以在區分具有政治性尤其是“以政治為目的”的一類國際恐怖主義犯罪和政治犯的時候是缺乏明確的標準的。與此相關，以恐怖活動的形式實施的所謂的民族獨立式的恐怖主義活動中存在著被作為政治犯的認定可能。但是需要強調的是政治犯除了國內法所規定的危害國家安全的犯罪以外，還可以表現為國家之間的武裝沖突與政變，而恐怖主義的犯罪由于其在目的上以制造恐怖、形成恐怖心理為最終的目的，政治犯與政治性的恐怖主義犯罪只是在部分方面的重合，而在表現形式上還是存在有明顯的差異的。如果僅僅從定義上進行分析，恐怖主義犯罪即使與政治犯在實際上存有交叉也不會產生太大的問題。然而聯系到所謂的政治犯不引渡的國際法規則，則在實施過程中，就往往存在著對于相類似的犯罪，一國以恐怖主義犯罪認為可以引渡，而被請求國認為是政治犯應當給予庇護的情況。因而，這就使得恐怖主義犯罪在國際引渡制度中產生了處理上的爭議。

三、國際恐怖主義犯罪的“非政治化“處理

應當明確的是，所謂的國際恐怖主義犯罪的“非政治化”處理是在一類的具有政治性相關因素以及政治目的的恐怖主義犯罪的前提下所進行的考量。由于這一類的恐怖主義犯罪與所謂的政治犯存在著理論上的重合的可能，所以在處理上應當依照何種的標準進行區分就成為問題。實際上各國由于對于國際恐怖主義犯罪以及政治犯的定義的不統一，在實踐中為了達到一致性，只能在客觀的表現形式方面進行區分。雖然這種完全的不考量主觀目的，一律認定為恐怖主義犯罪的做法是否適宜，將具有政治性特征的恐怖主義犯罪一律作“非政治化”的處理是否適宜，仍然有待于考量，但是這種“非政治化”的趨勢無疑有助于打擊國際性的恐怖主義犯罪。

(一)國際恐怖主義犯罪“非政治化”處理背景

所謂國際恐怖主義的非政治化，是指由于無法為政治犯確定一個各國都接受的統一定義，國際社會有時出于控制某類嚴重犯罪的迫切需要，明確將此種犯罪從政治犯的概念的中排除出去，而無論該種犯罪本身是否具有明顯的政治因素。這種方法就是所謂的犯罪的“非政治化”［5］。但是需要說明的是，對于某種罪行的“非政治化”將導致其自身的合法性的徹底的否定，即原本是具有合法性目的的犯罪，由于具備了某些特定的條件，其目的的合法性也遭到否定。1994年12月9日的聯合國大會就在其決議上明確強調:“為了政治目的而意圖在公眾或一群人中造成恐怖狀態的犯罪行為在任何情況下都是不正當的，無論是基于政治的、哲學的、思想的、種族的、道德的、宗教的或者其他任何考慮。”《消除國際恐怖主義措施的宣言》就明確指出:“聯合國會員國莊重重申毫不含糊地譴責恐怖主義的一切行為、方法和做法，包括那些危害國家間和民族友好關系及危害國家領土完整和安全的行為、方法和做法，不論在何處發生，也不論是何人所為，均為犯罪而不可辯護。”與此類似的還有將恐怖主義犯罪明確的排除在“政治犯罪”之外的《懲治恐怖主義犯罪歐洲公約》等。有學者認為國際社會將恐怖主義犯罪排除在政治犯罪的范疇之外，原因在于:一方面，國際恐怖主義犯罪的動機與目的，并非決定國際恐怖主義犯罪性質的決定性的因素。承認恐怖主義行為必然具有政治性，也絕不意味著恐怖主義犯罪就屬于政治犯罪。另一方面，國際恐怖主義犯罪作為具有嚴重的危害性的國際犯罪，由于其一旦得逞，往往造成巨大的人員以及財產的損失，所以從打擊恐怖主義犯罪的角度考量，應將其視為普通犯罪而不是政治犯罪［6］。同時需要注意的是引渡制度本身是存在漏洞的，如有觀點就認為:首先，如果一個國家因為認為某一恐怖行為具有政治上的合理性，或是基于政治上的權宜之計而拒絕引渡，那么這個國家對起訴義務的承擔也是困難的。在這種情況下，這個國家很有可能基于和拒絕引渡同樣的理由而不對犯罪人進行起訴。退一步說，即使國家承擔了必須懲罰未引渡者的義務，按照字義也是僅指有義務將有關案件移交本國主管機關提起刑事訴訟，至于訴訟結果則是令人懷疑的，完全不能阻止從輕處理，甚至出于政治時機的考慮而判決釋放罪犯。其次，引渡上的政治犯例外原則實際上相當于國內刑法上的合法化事由，也就是說被拒絕引渡的政治犯實際上也就相當于豁免了其刑事責任［7］。在目前無法達成對于政治犯以及國際恐怖主義犯罪的統一的定義的前提之下，在實際操作中只有具備一定的規范化的標準，才不致于使得在處理政治犯與具有政治性的國際恐怖主義之時出現偏頗與不合理的現象。

(二)國際恐怖主義犯罪“非政治化”處理標準

國際刑法領域對于國際恐怖主義犯罪的態度往往是不考慮其在實施犯罪之時的動機，直接以“非政治化”的方式進行處理。這樣做固然對于打擊國際恐怖主義的犯罪是有幫助的，但是在現實中一概的以“非政治化”的方式處理不但對于他國的獨立的司法管轄權造成侵犯，同時在實際的操作中，由于未能有明確、統一的定義，所以很難進行操作。被請求國往往出于自身的考量，會以政治犯的處理方式進行處理。所以在國際范圍之內制定國際恐怖主義犯罪“非政治化”處理的規范性標準成為必要。各個國家在這一規范性的標準指導下，有義務遵守，從而更好地防止有些國家的自由的裁量。筆者認為，規范性的標準大致應該考量以下的幾個方面:

1.適當限縮恐怖主義犯罪之范圍。截至到現在，國際社會實現完全的“非政治化”的犯罪主要包括侵略罪、戰爭罪和反人類罪。因為這些犯罪不僅嚴重危害了國際社會的最根本的利益，而且有統一的權威的定義。而恐怖主義犯罪目前缺乏的是統一而且權威的定義。但是在客觀表現方面，由于恐怖主義犯罪的表現形式已經被各國所接受，所以對于國際恐怖主義犯罪在客觀的表現層面也是可以找到統一的認定的。因而對于所謂的恐怖主義犯罪的“非政治化”，由于是不考慮主觀層面的嚴格責任式的追究，所以對于在目前是否可歸于國際恐怖主義犯罪仍存有爭議的某些罪行方面，應適當地排除，不宜以恐怖主義犯罪“非政治化”的處理方式處理。

2.在對象標準上。恐怖主義犯罪的對象是不特定的、廣泛的，可以是政府機關，甚或是普通的民眾、醫院、學校等。而某些政治犯的對象也可能是政府機關，但其往往不針對普通的民眾、學校等。對于有政治因素的恐怖主義罪行，只要其對象開始針對不特定的普通民眾，則就應當一律對其進行“非政治化”的處理。

3.在情節標準上。恐怖主義犯罪在犯罪情節上與普通的犯罪相比較，本身就有較重的情節，因此，對于即使有政治因素的恐怖主義犯罪來講，只要其在情節上達到更為嚴重的程度，就宜以“非政治化”的處理方式進行處理。當然其中情節的具體標準仍然是需要再考量的。

這也只是在國際恐怖主義犯罪與政治犯的定義無法達成統一的前提之下的應對措施，或許這樣的標準不盡合理，但是，在處理國際恐怖主義犯罪的“非政治化”進程中應該有這樣的一個規范化的標準，用以指導我們的“非政治化”方向，同時協調各國，從而有力地打擊國際恐怖主義犯罪。

［1］何秉松.恐怖主義?邪教?黑社會［M］.北京:群眾出版社，2001.序言.

［2］陳忠林.我國刑法中的“恐怖活動犯罪”的認定［J］.現代法學，2002，(5).

［3］阮傳勝.恐怖主義犯罪研究［M］.北京:北京大學出版社，2007.37－38.

［4］王樹友.恐怖主義概念體系研究［J］.武警學院學報，2002，(6).

［5］魏東.當代刑法專題問題研究［M］.成都:四川大學出版社，2008.179，212.

［6］趙秉志.比較刑法暨國際刑法專論［M］.北京:法律出版社，2003.316，362.

［7］吳玉梅.關于國際恐怖主義犯罪引渡問題的探討［J］.河北法學，2001，(2).