服務導向與“去警察化”問題初探

戴 民，張 曦，馬德世

(上海市公安局治安總隊，上海200002)

“什么是警察?警察是干什么的?”這些問題似乎毋庸置疑，警察“也許”就是穿著制服、裝備警械武器，維護社會內部治安的特定人群。隨著近年來社區與農村警務建設的不斷推進，警察越來越多地表現出與上述推定的“不和諧”特征，警察要著便裝深入社區，推動警民共建，采集信息、溝通情況、指導防范;警察執法時不配帶武器，既要嚴格、公正、規范執法，又要理性、平和、文明執法等等。在新的時代背景下，公安機關的指導理念正在發生前所未有的變化，警察被賦予新的任務和職責，需要重新審視和解讀。在警察職能改革和創新中，警察是否還能夠有效發揮己長，堅守自己的陣地，完成法律規定的職責任務，這些都有待進一步探討。

一、“去警察化”之理論源起與客觀表現

(一)警察性質定位

眾所周知，現代警察起源于英國內政大臣羅伯特·皮爾爵士1829年倡導建立的倫敦大都市警察廳，在當年通過的《大都市警察法》前言中有如下表述:“盡管各個地方都有守夜人進行夜間巡邏，針對財產的犯罪行為近期以來在都市中還是有所增加。因此建立一支高效率的新型警察隊伍，以取代現有的守夜人制度勢在必行。”［1］該法認為警察是在政府控制下以軍隊為榜樣而建立的一支穩定有效的隊伍;它采用科學的選拔與訓練方法，以減少犯罪為其效益的標志［2］。德國巴伐利亞州警察法第二條第一款規定:“警察的任務是為公共安全與秩序之需要，預防及排除宏觀或微觀存在的危險。”［3］1909年，美國學者萊昂納德·福德認為:“警察有兩個基本功能，即防止犯罪功能和打擊犯罪功能。”［4］作為中國近代警察制度萌芽的湖南保衛局，其職權可概括為“去民害、衛民生、檢非違、索罪犯”，即維護社會秩序，保障公共安全［5］。現行《中華人民共和國人民警察法》第二條規定:“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。”《公安機關組織管理條例》第二條規定:“公安機關是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量，承擔依法預防、制止和懲治違法犯罪活動，保護人民，服務經濟社會發展，維護國家安全，維護社會治安秩序的職責。”從各國立法例及學者觀點可見，警察是國家機器的組成部分，建立警察最直接的目的是打擊與預防犯罪，維護社會公共安全。

(二)警察執法理念變遷

伴隨時代進步與經濟社會轉型，警察也在從最初的追求隊伍職業化向分工專業化、裝備現代化轉變，特別是新一輪社區警務與公共選擇理念的興起，為警察提出了另一種完全不同的價值追求。1989年，美國國際警長協會通過了一項新的《執法道德規范》，正式把社區服務放在了警察職責首位，“警察的基本職責是為社區服務，保衛公民生命財產安全，保護無辜，維護治安，保障一切公民享有自由、平等與正義的權利”［6］。警察作為強制性的調控工具，其維護權力的功能勢必要同沒有權力的個人和團體產生矛盾，要長久地維護社會安定，就必須強化調控機制中服務社會的功能［7］。我國也有學者提出，時代要求警察由注重專政性治理轉變為服務性職能，實現“政治鎮壓→打擊犯罪→服務民眾”的職能重心轉變［8］。在此期間，各級警察隊伍開始從惠民利民服務入手，濃墨重彩地渲染警察親民表現，最大限度地與群眾打成一片，最大程度地體現公安機關的善意與溫情。

也正是在這樣的背景下，胡玲式的愛民模范才應運而生。2009年9月21日，成都市公安局交管局四分局交警胡玲在成都市長順街寬巷子路口執法時，先后13次向違法司機敬禮，最終使該司機接受處罰。該執法過程視頻在網上公布后，被網友們譽為“溫柔一刀”。成都交警部門從胡玲執法經驗中總結出八字箴言，即“愛心、耐心、寬容、包容”。在這一個案中，胡玲恪盡職守、文明執法，的確無可厚非，甚至理應給予掌聲，但13次敬禮本身，絕不是應該有的執法常態，我們也不愿看到執法者以這種被動無奈的方式來換取理解和尊重［10］。13次敬禮，第一次可以說是表示尊重，但第二、三、四次以至更多，執法者的善意被無情地輕視、藐視乃至褻瀆，這似乎確非警察執法權威所能夠容忍。

(三)“去警察化”解析

同樣是交通執法，我們可以從美國警察那里看到完全不同的情形。美國警察作為國家法律執行者，在執行公務時具有絕對的權威性。當警察處理交通違章時，當事者若不服氣，可以事后憑警察開具的記錄和罰單去法庭上訴，但絕不可以與警察爭辯，更不能伴有任何肢體動作，否則會被認為有妨礙執行公務和襲擊警察的嫌疑，輕者被戴上手銬，送進監獄，重者會遭到警察的槍擊而喪命［11］。近年來，在中國“警察執法不配槍、阻礙執法不用械、對抗執法不處罰”似乎已成為一種慣例。無怪乎有西方學者評價中國警察，總體來說不能算真正意義上的警察，充其量只能算得上西方某種保安(外加一點軟弱的執法權)。中國警察有五怪現象:其一為警察日常執法沒武器;其二為報警群眾以上訪要挾警察;其三為警察經常挨揍、挨罵和經常性地遭到群體圍攻;其四為警察越怕群眾群眾反而越不信任警察;其五為中國對槍支管理太過嚴格，警察因得不到有力的槍械訓練其駕馭槍械能力排在世界末尾［12］。

筆者提出“去警察化”一詞，正是基于對上述現象的反思。所謂“去警察化”，即內在理念由干預管理向講求服務轉變，放棄或擱置警察權威，無限拉近與相對人距離，用調解協調、爭取自愿方式，以搏取對方滿意為直接追求;外在表現為警察民眾化，執法缺乏專業性，打擊違法犯罪震懾力不足，在執法活動中經常受到精神或肉體傷害。從近幾年現狀看，警察被打早已不是什么新鮮事，“40記耳光”、“跪地執法”等事件屢見報端，180余萬公安民警不僅要面臨“時時有流血，天天有犧牲”的嚴峻形勢，還要面對“公安保護人民，誰來保護民警”的尷尬局面［13］。2004年，某市轄區公安分局督察隊曾接到過一個老黨員的“投訴電話”，他說到一個派出所辦事，在接待處眼睜睜地看著一個婦女辱罵民警，整整三刻鐘民警們都低著頭、默不作聲，那位老同志說:“這是怎么啦，我幾乎都懷疑走錯了地方，這是保咱們老百姓的公安機關嗎?”［14］在“去警察化”態勢下，不僅警察個人不能完成警務職責，而且其有些行為還會受到群眾質疑、引起群眾不滿，進而反向助推執法環境的深度惡化。

二、警務工作現狀與“去警察化”之演進

(一)警務工作一體化的實踐嘗試

公安機關內部警種劃分從上至下，歷經難以計數的分分合合，最終在縣級以上公安機關形成了20多個警務門類，在基層派出所建立起戶籍、社區、巡邏、治安等多個警種分工。針對各警種之間存在空位、交叉業務出現扯皮等負面問題，全國各地公安機關在探索現代警務機制過程中，都在嘗試各種打破警種界限、推動聯動執法、實行警務工作一體化的創新舉措。例如，重慶市推行交巡合一，即交通民警與巡邏民警的組織、勤務合二為一，實行“高峰守點、平峰巡線，車巡與步巡相結合，24小時不間斷防控”。上海市在公安派出所設立若干責任區，由治安、巡邏、社區、執法辦案民警混合編組并輪流擔任副警長，旨在實現“信息共享、行為互補、聯勤合作、責任共擔”。河南省鄭州市試行大派出所制改革，裁撤公安分局，統一設立29個派出所，減少行政層級，下放警力沉入一線。不論是哪個地方、哪種嘗試，都不外乎弱化民警由警種分工帶來的專業性，講求一人能夠分飾多角，變相擴展民警職責任務。可以說，警務工作一體化雖然為應對紛繁復雜的大千警情提供了有效平臺，但同時也無疑會導致業務不精、執法不專的不良后果，客觀上為“去警察化”創造“體制基礎”。

(二)警務工作泛化對警察職業能力的沖擊

在當前警務實踐中，存在這樣一種頗為極端的做法，即警察自認為只有把社會所有的公共安全事務都管起來，才算得上是負責任的警察，并因此對社會治安一切事務實行大包大攬。而事實上，這種“過于負責”的態度在某種程度上不能不稱為對本職工作的“隨便”，對程序法定、職責法定的悖離。正如英國學者所說，“警務”這一術語可能不再僅僅意寓公共治安［15］。2001年英國《警察改革法案》建議引入鄰里守護與輔助，并且暗示隨著警察作用與職責的重新分配，很快就能夠擁有多元警務提供者［16］。的確，警務工作泛化催生了警界執法“通才”，也可以說制造出了許多能夠應對一切的“萬金油”，但這是以犧牲處置具體警務問題的確切性與精深度為代價的。對于警察個體來說，他們精力與時間有限，要將警務工作做精、做強、做細，獲取最大的警務收益，必要的專項警務職業能力積累是不可或缺的，而這在警務工作泛化的前提下是很難實現的。警務工作泛化在擴展警察工作范疇的同時，也為“去警察化”提供了無法擺脫的實務條件。

(三)警務培訓與維權保障滯后

在現行警務培訓體制下，各種培訓教程雖然自成體系，可以應對諸多預設或假想情形，但大多與法律政策、工作規范不匹配，存在脫節與滯后問題，難以兼顧依法辦案、避免錯誤、防止不應有的傷亡與意外等多個目標追求。特別是當面對突發事件時，警察不知如何做出第一反應，不僅會喪失工作主動權，而且還會受到這樣或那樣的傷害。而執法保障體系往往在事后對警察當時的表現做出否定性評價，進一步挫傷警察的工作熱情，致使整個內部呈現“不敢為、不愿為”、“怕出事、不干事”的惡性循環。2005年，上海市公安局人民警察正當執法權益保護委員會辦公室分層次分警種對300余名民警組織的問卷調查顯示:當民警面對當事人投訴威脅時，即使自己沒有過錯，仍有12.1%的民警愿意嘗試與當事人“私了”避免投訴。而受過不實投訴的民警有意“私了”的比例遠遠高于一般民警，前者17.6%、后者6.6%，受過一次不實投訴，對投訴威脅的恐懼就有所增加。

目前，公安機關有對當事人的過錯賠償責任，但公安民警在執行任務中受到傷害時，在公安機關內部卻很少會檢討本單位、本部門是否已經為其提供了必要的技能培訓，檢討應對民警的傷亡承擔何種責任［17］。執法維權似乎已經淪為善后的代名詞，它雖然彌補了警察在物質上的些許損失，但卻不足以成為警察振作精神、重拾信心的動力。從總體上說，警務培訓與維權保障的滯后性實際上為“去警察化”孕育出了意識背景。

三、回歸警察本色的路徑選擇

為讓警察回歸本色，發揮特有的預防和打擊犯罪職責作用，而不是將重心放在矯揉造作的立姿擺態、無關痛癢的非警務協作以及放棄主責的“為民服務”上，筆者認為必須在防止歷史倒退的前提下，經歷一個否定之否定的過程，從以下路徑做出選擇。

(一)科學厘定服務內涵

警察是通過執法活動體現服務價值的，其具有專屬性，而不是無邊界、無止境的。1993年，英國內政部曾成立一個調查小組，對英國的警務工作進行廣泛的調查。該調查將警務工作分為核心工作和附帶工作，并建議警察部門把附帶性的警務工作推向社會和市場，突破公共警察部門對警察服務的壟斷。在調查中，該小組概括出了19項可以轉移的“邊緣任務”，其中包括尋找失蹤的人、看護猝死者、為大型活動擔任警衛、簽發持槍證、經銷酒類許可證以及提供預防犯罪的咨詢等，這些“邊緣任務”被認為應由警察負責但是可以文職化或者承包出去［19］。同樣，我國的警察執法服務也不可能無所不包、涵蓋萬千，現實中誰也無法真正完成“有困難找警察”的承諾，解決困難、提供服務是以警務目標為核心、以警務職責為基礎、以警務能力為前提的。正所謂，警察不是萬能的，但沒有警察是萬萬不能的，警察一切工作的出發點和落腳點都必須根植于如何去做好萬萬不能沒有警察的事情。

(二)構建執法“格式”體系

在我國現行法律框架下，警察執法活動沒有司法審查，警察執法具有相當大的自由裁量權。而如何能夠在法律允許的范圍內執法，恰恰也是考驗和區分好警察壞警察的根本標志［20］。但在實踐中，并不是每個警察都能夠準確判斷、迅速決策、正確處置，越來越多的警察在突發情況面前表現出大腦空白、手足無措，無法選出最優執法方略，以最小成本獲取最大執法成效。以使用武器為例，雖然《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》規定了判明暴力犯罪、經警告無效可使用武器的15種情形，但對于如何判斷暴力性質、警告次數、武器射擊部位等，都沒有做出規定。而我們的射擊培訓又片面追求精確率，導致民警只知如何射擊，不懂故障排險，不懂形勢判斷，進而致使心里沒底，領導和同事也不放心，只好將槍械鎖在槍柜里長期不用［21］。

改進這種狀況，不是警訓部門一家所能夠勝任的，需要一系列綜合性改革。具體言之，即要形成一套可廣泛推廣適用的“格式”操作體系，例如確定開槍時機，可以探索由特警、法制、刑偵等警種聯合研擬規范式操作的固化機制，并開展反復的、隨機的情景演練，將其內化為警察條件反射式規定動作。美國警察在開槍前的一剎那只要想清楚兩個問題:第一，開槍是否合法?第二，除了開槍以外，還有沒有別的辦法可以解除威脅?德國警察開槍一是要表明身份，二是要在遭遇拒捕或者警察受到生命威脅時才可以開槍，并只能打非致命部位［22］。這些規定淺顯而又易于掌握，不僅能夠消解警察在遇到突發情況時的焦慮和彷徨，而且為警察有意識的主動作為指明了方向。

(三)謀求與組織考評并軌的執法保障機制

有人說，上世紀80年代之前，襲警事件很少發生(不算拒捕的)。但是現在警察在執法過程中，如果提到“不許動，我是警察”這一標志性警示語言，許多人不但不接受審查，還揚言“警察咋了?”更有甚者竟叫囂“警察?打的就是警察”［23］。新時期，隨著執法環境的變化，“善后”、“平復”式的執法保障體制已無法適應形勢發展的需要。近年來，云南、重慶等地在民警執法保障上提出了一些與干部責任、組織政績相掛鉤，實行并軌運作的積極措施。2009年云南省建立了民警傷亡倒查制，一經發生民警傷亡案件，由省公安廳啟動民警傷亡案件倒查預案，成立民警傷亡案件倒查小組。經倒查小組調查評議，在民警傷亡事件中領導和全體參戰民警基本不存在警務保障或技戰術方面的嚴重不足和重大失誤的，對相關領導或參戰民警給予通報表揚;而對于在民警傷亡事件中指揮層次或者警務保障存在警務實戰方面的嚴重不足和重大失誤的，則將追究相關領導的責任。2010年10月，重慶市公安局專題研究民警維權的工作會議認為，如果公安機關自己不維護民警權益，靠憐憫過日子，則是一種悲哀!如果僅僅依靠社會輿論維護自身權益，這種聲音太微弱、太渺茫，更是一種悲哀!不能靠民警的傷痛樹立所謂的形象，對侵害民警身心利益的事件要“零容忍”!要帶著責任和良知，先發制敵，減少中間過程，確保民警人身安全，組織要為此負責。這些理念、體制、組織等方面的聯動變革，必將推動執法保障機制對于警察執法的正面引導，堅定警察的正當執法意識，使得大多數警察能夠放下包袱、義無反顧地投入到警務工作之中去。

(四)塑造警察職業權威

警察權區別于其他國家行政權力最重要的特征就是其武裝暴力性［24］。警察一般都認為，自己扮演的角色是執法、是抓罪犯，但是理論家卻把警察看作是“社會代理人”(Social Agent)——一個理想主義的、不切實際的、對打擊和減少犯罪作用不大的角色［25］。如何塑造警察職業權威，1829年英國“普通警務須知”認為:“他應當態度和藹、關心每一個人，而不管其地位、階層……他應謹記:一個合格警官最重要的素質就是善于抑制情緒，不因任何語言與威脅而有絲毫撼動;這種平和的態度與堅韌的精神定會對旁觀者產生感召力，而贏得其支持。”［26］但警察的權威絕不僅僅是通過自己的行為和榮譽所獲取的，而更多應當是法律所賦予的。在這方面，我國刑法、民法通則、人民警察法、治安管理處罰法等關于警察執法權益的條款無一例外將警察執法權益湮沒于普通民眾的合法權益之中，沒有凸顯警察的特殊身份與地位［27］。為維護警察職業權威，必須進一步嚴格特別法律規定，有必要在刑事法律中設立“襲警罪”，突出有別于公民正當防衛的警察防衛權，明確作為代表國家行使執法權的警察的不可侵犯性。正如恩格斯所說:“他們(警察)作為日益同社會脫離的權力的代表，一定要用特別的法律來取得尊重。”［28］

［1］Metropolitan Police Act.1829.轉引自李溫.英國現代警察制度的產生、發展及其現行體制［J］.北京人民警察學院學報，2006，(3):76.

［2］王大偉，付有志.世界警察理論研究綜述［M］.北京:群眾出版社，1998.113.

［3］熊琦.德國警察制度簡析［J］.湖北警官學院學報，2006，(11):69.

［4］謝聞歌.英美現代警察調控職能和調控手段變化的歷史考察［J］.世界歷史，2004，(2):40.

［5］陳韶.中國社區警務溯源(之一):中國警察制度的史鑒與啟迪［J］.求實，2004，(6):55.

［6］西奧多·F小弗里曼.美國警察職業道德規范發展［M］.轉引自世界警察參考資料，1993，(10).

［7］謝聞歌.英美現代警察調控職能和調控手段變化的歷史考察［J］.世界歷史，2004，(2):42.

［8］宋青.南京國民政府時期警察職能的歷史考察［J］.山東警察學院學報，2007，(3):128.

［9］吳龍貴.不要詩化解讀美女交警的13次敬禮［N］.海峽都市報，2009－09－24.

［10］程航.無所不管的美國警察［J］.世界博覽，2004，(2): 47.

［11］中國警察執法之怪現象［EB/OL］.http://10.126.131.2:8080/xljk/YCMS_ShowNews.asp?id=14261.

［12］施菊爾.公安機關執法權威流失問題探究［EB/OL］.http://10.119.61.4/sysman/viewarticle.jsp?id=5855.

［13］上海民警正當執法遭受精神傷害調查報告［R］.上海市公安局人民警察正當執法權益保護委員會辦公室，2005.

［14］Wright A.Policing:An Introduction to Concepts and Practice［M］.Devon:Willan Publishing Ltd，2002.

［15］Johnston L.Policing Britain:Risk，Security and Governance［M］.London:Longman，2000.

［16］張宏偉.香港警隊的實戰技能訓練［J］.人民公安，2008，(22):42.

［17］徐偉.英國警務的私有化改革［J］.江西公安專科學校學報，2006，(3):75.

［18］曹立群.簡論盛行美國的社區警務［J］.江西公安專科學校學報，2002，(3).

［19］張宏偉.香港警隊的實戰技能訓練［J］.人民公安，2008，(22):41.

［20］王國琦.透視國外警察開槍時機［J］.人民公安，2007，(10):50.

［21］伍玉功.芻議警察合法權益的保護［J］.文史博覽(理論)，2008，(6):77.

［22］劉燕玲，劉亞妮.論警察權與警察執法權威——以暴力襲警為背景［J］.中國人民公安大學學報(社會科學版)，2010，(3):61.

［23］吳永明.美國社區警務理論［J］.公安研究，2001，(5): 91.

［24］Philip John Stead.The Police of Britain［M］.New York: Macmillan Publishing Company，1985.

［25］施俊鎮.論我國警察執法權威的促進［J］.公安研究，2010，(6):50.

［26］恩格斯.家庭、私有制和國家的起源［M］.北京:人民出版社，1972.116，169.