淺議我國農村社會保障存在的問題與對策

高海峰

（中共蘭州市城關區委黨校，甘肅 蘭州 730030）

淺議我國農村社會保障存在的問題與對策

高海峰

（中共蘭州市城關區委黨校，甘肅 蘭州 730030）

大力發展農村社會保障是實現城鄉協調發展及經濟和社會協調發展的一個重要途徑。因此，針對當前農村社會保障中存在的主要問題，應建立合理的籌資機制、建立分層分類的農村社會保障制度、完善和規范農村社會保障管理制度、加強法制建設，確保農村社會保障制度有法可依。只有這樣，才能加快農村社會保障建設的步伐。

農村社會保障；現狀；問題；對策

農村社會保障建設是社會保障制度建設的重點、難點。我國憲法明確規定了公民享有社會保障的基本權利。加快建立健全農村社會保障制度，是社會主義的應有之意。在農村建立健全社會保障體系，逐步擴大農民社會保障的覆蓋面，提高保障水平，切實保障困難農民的基本生活，讓他們感受到社會主義大家庭的溫暖，對實現黨的十七大提出的讓農民“學有所教，勞有所得，病有所醫，老有所養，住有所居”的目標具有重要的現實意義。

一、我國農村社會保障的現狀

我國現行的農村社會保障是一個以家庭為主體，以土地為核心，以其他基本制度為補充的格局。由于歷史的原因和城鄉二元經濟結構，我國農村社會保障制度嚴重滯后。就我國農村社會保障制度的現狀可以從以下三個方面概括說明。

（一）農村養老保險在反復中探索推進

我國農村社會養老保險制度的探索已有二十多年的歷史，歷經20世紀80年代中期的試點階段，90年代的推廣階段。1992年，民政部發布實施了《縣級農村社會養老保險基本方案》，推動了農村社會參保人數的不斷上升。此后，由于政策變動，養老保險基金增值難和農民本身對養老保險的認識不高等原因，進入20世紀90年代后期，全國大部分地區農村養老保險出現了參保人數下降，正常工作陷入停頓的衰退狀態。有鑒于此，國務院在調查研究的基礎上，認為當時我國農村并不具備普遍推行養老保險的條件，并對農村養老保險政策進行了重大的調整。2006年，勞動保障部選擇北京大興區等8個縣市區，啟動了新型農村社會養老保險制度建設試點。試點地區通過加大政府引導和支持力度、建立參保補貼制度、建立動態繳費和待遇調整機制等方式，在新探索中取得了一定的突破和進展。但仍存在一些問題：一是國家層面指導和規范新型農保制度模式、籌資方式、政府補貼、待遇調整、工作機制等重要內容的政策法規缺乏，各地模式不統一，難以實現農民跨地區的高效流動和無縫對接；二是財政補貼力度小，缺乏穩定的資金支持，影響農民的投保積極性；三是投資管理政策不完善，辦法不統一，基金保值增值難。

（二）農村合作醫療試點在強力推進中面臨難題

農村的合作醫療經歷了制度創設、試點、解構與重建的制度演變軌跡。2003年，國家承諾在新型農村合作醫療籌資中負主要責任，并進行了新型農村合作醫療的試點，取得了明顯的成效。基本形成了合作醫療的制度框架和運行機制，參合農民抵御大病風險的能力得到了一定的增強。農村合作醫療在政府的強力推進下，雖然實現了2008年在全國農村基本普及新型農村合作醫療制度的目標，但仍面臨一些技術難題需要破解：一是只保大病容易引發參保逆向選擇問題，實際只有3%的參合農民報銷了40%的費用，只保大病，受益面小；二是現行籌資水平杯水車薪，難以為農村居民提供有效的大病醫療保障；三是合作醫療的籌資和管理成本較高。農村合作醫療制度實現平穩高效運行必須不斷破解這些難題。

（三）社會救助體系和最低生活保障制度逐步健全和規范，但仍存在一些問題

目前我國農村救助體系建設，已經從點逐漸向面上擴展，從臨時救助向制度救助轉變，社會救助體系框架逐步健全和完善。農村最低生活保障制度在各地逐步擴大試點范圍。同時，規范農村低保制度的國家層面的有關政策法規正在研究制定當中。農村社會救助在不斷發展的同時也存在一些問題，主要體現在：農村低保制度設計中保障對象甄別難、收入測算精確度差、保障水平較低、農村五保供養應保未保、五保對象醫療難問題突出、很多地方敬老院設施陳舊管理落后等等。自然災害風險管理工作的領導體制、部門協作機制還不夠順暢靈活，災害救助評估標準、科學的資金分擔設計等都需要完善和改進。

二、我國農村社會保障存在的主要問題

我國農村社會保障制度建設在社會主義新農村建設的大背景下，具有良好的推進機遇，但在推廣實施過程中存在的問題是多方面的。概括起來主要有：

（一）農村社會保障體系不夠完善，保障覆蓋面窄

首先，目前我國農村最低生活保障的標準仍然很低，難以保障救助對象的基本生活。按照聯合國和世界銀行的標準來衡量，中國仍有1500萬貧困人口。其次，廣大農村以養老、醫療為重點的社會保障工作僅在較小的范圍內實施，沒有在全國大范圍內推廣。同時，大部分鄉鎮企業和私有企業以及農村勞動力就業的國有企業、城鎮集體企業、三資企業對農村勞動者的社會保障還基本上是空白。再次，農村合作醫療制度雖然解決了部分群眾“病有所醫”的問題，但是沒有從根本上解決農村人口與集體在醫療保健上的依附關系，實現的是社區化，而不是社會化。

（二）農村社會保障資金缺乏，來源單一

資金是推進農村社會保障體系建設的核心問題。就目前政府財政用于社會保障的金額占中央財政總支出的比例看，我國只有10%左右。并且我國10%的財政投入絕大部分給了城鎮居民，農村居民所享受到的份額極小。我國農村社會養老保險和合作醫療都采取由農民個人和集體繳費的方式。近年來，由于農民的收入增長很慢，在收入增加較少的情況下，許多農民正常的生活和生產支出都難以維持，更不用說為將來的養老儲蓄資金。集體和地方財政的補助能夠提高農民參保的積極性，但現實情況是絕大多數的農村集體根本沒有能力為農民參加社會養老保險和合作醫療提供補助。因此，由于農村經濟發展水平低，農民自身的個人繳費能力有限，有不少農民干脆放棄投保。農村社會保障缺乏穩定的資金來源，無法為農村社會保障事業提供堅實的物質基礎，大大削弱了農村社會保障的保障功能。

（三）農村社會保障的管理體制不夠科學與規范，缺乏法律保障

首先，我國農村社會保障管理呈現出政出多門、各自為政的局面，城鄉分割、條塊分割、多頭管理，條塊之間既無統一的管理機構，也無統一的管理辦法。其次，我國農村社會保障管理水平的低下，還集中體現在保險基金的管理上。按照國際上通行的做法，社會保障基金的征繳、管理和使用三權分立、互相制衡，以保證基金的安全性、流動性與收益性。但是，我國農村社會保障基金在大多數地方是征繳、管理與使用三權集于一身，缺乏有效的監控監督，致使基金的使用及保值增值等面臨諸多風險。再次，我國農村社會保障缺乏必要的法律保障。由于農村社會保障體制尚未確立，社會保障尚未立法，更沒形成法律體系，使農村社會保障工作無法可依，無章可循，致使農村社會保障基金管理缺乏約束，資金使用存在風險大，無法解決保值增值的問題。各地對農村社會保障的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及發放都只是按照地方政府部門的意愿執行的，而不是農民與政府的一種持久性契約，具有很大的不穩定性、隨意性。

三、發展和完善我國農村社會保障的對策

毫無疑問，加快農村社會保障事業的發展是目前我國社會保障事業發展的頭等大事。當務之急是針對亟待研究的若干重大發展議題，總結經驗教訓，選定對策取向，使整個社會保障體系加速發展并走向相對定型的時期。

（一）建立分類分層的農村社會保障制度

首先，建立作為社會保障最后防線的最低生活保障制度。對那些因為疾病、災害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保證他們的基本生活。其次，建立適應不同地區經濟發展水平的農村醫療保障制度。在經濟比較發達、城市化水平較高的地區，應該逐步實現城鄉之間醫療保障制度的接軌；在經濟發展水平中等的地區，可以建立合作醫療保險大病統籌制度。再次，完善和調整農村養老保險制度。針對目前農村養老保險推廣中的現實問題，積極探索拓寬資金來源渠道、規范管理、優化給付方式的制度創新，并增加與城鎮養老保險相互銜接和相互協調的新內容。應正確規定養老保險金的籌集和繳納方式。從家庭養老到社會養老，這種新舊體制的轉軌，需要一個資金的原始積累時期。在我國現階段，農村社會養老保險金的籌集可以先繼續采用個人繳納為主，集體補助為輔，政府予以扶持。在此基礎上，養老保險的形式要靈活多樣。第四，構建城鄉之間社會保障制度的銜接通道。城市化的進程意味著農業人口將大規模地轉變為城市人口。目前情況下，實現這種轉移的途徑是進入鄉鎮企業或其他非農就業以及進入城市打工。但是，通過這些方式實現的農業勞動力轉移，雖然事實上已由農業勞動力轉變為非農業勞動力，但卻無法得到與城鎮居民同樣的經濟和社會地位，尤其是不能得到城鎮社會保障體系的覆蓋。因此，應該嘗試在城鄉社會保障制度之間設計互相銜接的通道，以加速城市化進程。

（二）建立合理的多元化農村社會保障基金的籌措體系

由于我國當前正處于社會主義初級階段，綜合實力尚不發達，財力相對有限。而農村人口的基數非常龐大，單純依靠國家財政來開展社會保障工作，顯然很不現實。目前，國家對農村社會保障的投入主要集中在特定對象的財政補貼上，但國家的責任應更多地體現在組織、推動、政策優惠和立法上。具體辦法可以有：首先，在資金籌集上建立多種形式籌措社保資金，建立國家、地方和個人三位一體的投資結構。其次，發展農村集體經濟，強化農村集體對保障資金的投入。再次，盡可能地實現農村的多元化經營，提高農業的盈利性，增強農民的經濟承受能力。第四，采取政府積極引導和農民自愿相結合的原則。在一定范圍內，強制推行養老（或醫療）保險和養老（或醫療）儲蓄，強調凡是達到各地農民人均收入水平的農民必須參加保險，對農民個人年收入達到一定水平的按適當比例繳納保險金，這是受保個人應盡的義務。第五，鼓勵農民積極參加各種商業保險，如商業性養老保險等。

（三）建立健全農村社會保障的管理體制和監管體系，盡快完善農村社會保障的法律體系

第一，建立健全農村社會保障的管理體制和監管體系是完善農村社會保障的基礎。首先，宏觀管理上要實行統一管理、統一規范，消除“多龍治水”、條塊分割的狀態。由政府設置權威機構組成社會保障委員會領導管理，負責制定農村社會保障制度、規劃、收支標準、實施辦法，指導地方組織實施具體保障項目，監督農村社會保障基金的征繳、管理和發放。其次，各級政府還要針對不同的農村社會保障項目，完善相應的管理制度，明確不同的管理內容和重點，并盡量保證管理程序的規范化。

第二，加快農村社會保障立法是關系農村社會保障制度改革和完善的一個根本性問題。目前，社會保障在農村進展不力，舉步維艱，其中很重要的原因就是社會保障立法滯后。要建立起與農村經濟和社會發展相適應的、規范化的農村社會保障制度，必須加快農村社會保障制度立法步伐。首先，全國人大應盡早頒布《農村社會保障法》，就農村社會保障應遵循的原則、農村社會保障的主要內容及形式、管理體制、資金來源與發放、保障項目的標準、社會保障的監督、法律責任等方面做出明確規定，并規范農村社會保障執行者的職責與參保者的權利和義務。同時對農村社會保障基金的籌集與使用、農村社會保障事業的管理應提出具體的要求，使農村社會保障工作制度化、法律化。其次，抓好單項法規和地方性法規建設，如農村社會保險法、農民社會救濟法等。在全國社會保障法出臺以前，各省市可根據當地農村實際情況，先行制定相應的地方性法規或規章，使工作開展有法可依，保證當地農村社會保障事業的順利進行。

［1］田小寶,何平.社會保障概論［M］.北京：中國城市出版社，2005.

［2］孫文基.試論建立農村社會保障的基本思路［J］.農業經濟，2006，（1）.

［3］秦小紅.完善我國農村社會保障制度的思考［J］.當代財經，2005，（9）.

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1673-0046（2011）01-0045-02