淺談小城鎮(zhèn)建設(shè)與土地合理利用

周建生

（陽曲縣國土資源局，山西 太原 030100）

淺談小城鎮(zhèn)建設(shè)與土地合理利用

周建生

（陽曲縣國土資源局，山西 太原 030100）

小城鎮(zhèn)在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設(shè)中具有十分重要的地位和作用。土地合理利用是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要保障。小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中應(yīng)堅持土地的合理利用。

小城鎮(zhèn)建設(shè)；因地制宜；科學(xué)規(guī)劃；合理布局

小城鎮(zhèn)是農(nóng)村一定區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化、教育、信息服務(wù)的中心，是聯(lián)結(jié)城市和鄉(xiāng)村的紐帶和橋梁，在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設(shè)中具有十分重要的地位和作用。發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)是一條符合中國國情的農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個重大戰(zhàn)略，也是我國農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢。

一、發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)的意義與作用

對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，全面提高農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟的整體素質(zhì)和效益，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平，是當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的首要任務(wù)。發(fā)展小城鎮(zhèn)對于推動我國農(nóng)村城市化建設(shè)和工業(yè)化進程，加快農(nóng)村的規(guī)劃建設(shè)管理，改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活環(huán)境，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面有著積極的意義。

發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)可以加快農(nóng)業(yè)富余勞動力的轉(zhuǎn)移，是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和綜合經(jīng)濟效益的重要途徑，可以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)適當集中和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。

二、小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用存在的問題

小城鎮(zhèn)是農(nóng)村經(jīng)濟繁榮和社會進步的重要載體，土地則是小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的客觀物質(zhì)載體。盡管小城鎮(zhèn)建設(shè)在農(nóng)村經(jīng)濟增長和社會發(fā)展方面有著許多積極的意義和作用，但是在小城鎮(zhèn)建設(shè)的土地利用方面，有一些地方卻存在著以下問題：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地沒有科學(xué)的規(guī)劃和合理的布局

隨著我國改革開放的不斷深入和小城鎮(zhèn)建設(shè)的全面展開，各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也紛紛上馬，遍地開花。盡管這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生了很好的短期經(jīng)濟效益，一定時期內(nèi)拉動了區(qū)域經(jīng)濟的增長。但是由于在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)前沒有長遠、統(tǒng)一的規(guī)劃，使得大量優(yōu)質(zhì)耕地被占用，對農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食生產(chǎn)帶來了巨大的負面影響。另一方面，由于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是以原來的自然村落為依托發(fā)展起來的，布局相當分散，它們之間難以實現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享和協(xié)作，集聚效益不明顯。

2.移民并村政策的實施，造成建設(shè)用地數(shù)量增加的同時，原有建設(shè)用地（原居民點）卻被閑置浪費

近年來，國家為更好地發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件而實施了一系列移民并村政策。這一政策的確是深得民心的仁政工程，讓那些原來生活在條件很差的環(huán)境下的農(nóng)民們過上了幸福的城鎮(zhèn)生活。但在產(chǎn)生良好社會效應(yīng)的同時，我們看到的是那些被遷移而閑置了的村落和為安置移民而被占用的土地（其中很大一部分為現(xiàn)耕地）。3.小城鎮(zhèn)建設(shè)與擴建發(fā)展過程中大量土地被占用，造成耕地質(zhì)量下降

小城鎮(zhèn)建設(shè)之初選址主要在地理位置好、交通條件好、農(nóng)村經(jīng)濟效益（主要是農(nóng)田產(chǎn)出）好的村莊。在小城鎮(zhèn)四周基本上是經(jīng)長期耕種、產(chǎn)量高的耕地。這樣一來，小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展占地不僅是數(shù)量問題而且是質(zhì)量問題，這也是造成全國耕地總體質(zhì)量有所下降的重要原因之一。

4.“吃飯”與建設(shè)難以平衡

各地在發(fā)展小城鎮(zhèn)過程中，受經(jīng)濟利益驅(qū)使，把經(jīng)濟發(fā)展的重點放在第二、三產(chǎn)業(yè)上，不重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，個別地方甚至“犧牲農(nóng)業(yè)搞工業(yè)”。他們在劃定基本農(nóng)田和編制土地利用規(guī)劃時，往往對耕地保護不夠重視，使得大量優(yōu)質(zhì)耕地被他們預(yù)留規(guī)劃為建設(shè)用地，為下一步小城鎮(zhèn)建設(shè)的占用做準備。

5.小城鎮(zhèn)效應(yīng)造成偏遠村莊大量耕地棄耕撂荒

在小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展一段時間后，以小城鎮(zhèn)為中心的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和社會進步有了明顯提高，當農(nóng)民們意識到小城鎮(zhèn)生活的優(yōu)越和舒適的時候，他們紛紛涌入小城鎮(zhèn)，這樣就出現(xiàn)了我國偏遠村莊大量耕地棄耕撂荒現(xiàn)象。

三、小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地合理利用的主要途徑

土地合理利用是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要保障。我國人口眾多，資源相對不足，土地資源尤為緊缺。因此，我們要大力提倡在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中堅持土地的合理利用。

1.因地制宜，科學(xué)規(guī)劃

我國幅員遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，發(fā)展小城鎮(zhèn)的條件也各不相同。各地要從實際出發(fā)，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)位特點和資源條件，搞好小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和布局，突出重點，注重實效。要優(yōu)先發(fā)展已經(jīng)具有一定規(guī)律、基礎(chǔ)條件好的小城鎮(zhèn)，防止不顧客觀條件，一哄而上，遍地開發(fā)，搞低水平分散建設(shè)。

2.堅決落實土地利用規(guī)劃和土地用途管制制度

在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，我們必須嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。小城鎮(zhèn)建設(shè)用地要納入省（自治區(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃。要嚴格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農(nóng)民進鎮(zhèn)購房或按規(guī)劃集中建房。

3.堅持合理布局，節(jié)約用地

我們應(yīng)該充分挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地的潛力，努力改造舊鎮(zhèn)、舊村區(qū)域，積極開展遷村并點、土地整理，開發(fā)利用荒地和廢棄地。小城鎮(zhèn)建設(shè)要提倡向公寓式住宅發(fā)展，結(jié)合開發(fā)和集中成片建設(shè)，提高容積率，促進土地集約化利用。

4.堅持土地的有償使用

小城鎮(zhèn)建設(shè)用地，除法律規(guī)定可以劃撥使用以外，一律實行有償使用。我們應(yīng)在堅持土地有償使用制度的前提下，將土地使用制度引向深入，逐步擴大土地有償使用范圍，在土地出讓的基礎(chǔ)上，增加有償用地方式，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和市場機制運行的需要。

5.統(tǒng)籌兼顧，完善農(nóng)村土地承包制度

在小城鎮(zhèn)建設(shè)與土地合理利用的同時，我們應(yīng)當改變因小城鎮(zhèn)發(fā)展而出現(xiàn)的棄耕撂荒現(xiàn)象。筆者認為因地制宜地制定和完善各種土地承包、轉(zhuǎn)包、退包方面的政策，積極穩(wěn)妥地推進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是解決這一問題的關(guān)鍵所在。

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1673-0046（2011）01-0009-01