淺議生態難民的法律地位

王 萱

(蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006)

淺議生態難民的法律地位

王 萱

(蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006)

生態難民，顧名思義可以簡單描述為面對生態災難而被迫逃離的人。生態難民現象古已有之，但生態難民的概念至今還沒有被國際難民法確認。國際上缺少專門的對生態難民進行保護的法律制度與措施。生態難民制度的存在從社會需求層面、法律需求層面以及現實依據層面來說，是合理與必需的。生態難民與國際難民法所規定的政治難民不同，主要是由于生態災害而造成。實際上，生態難民與政治難民是相聯系的，很大一部分生態難民可以納入到政治難民之中，利用現有的國際難民法進行保護。

生態難民;迫害理由;難民法的保護

生態難民，顧名思義可以簡單描述為面對生態災難，而被迫逃離的人。難民現象古已有之，而國際法中的難民概念卻是近代才產生的。生態難民現象也是古已有之，但生態難民的概念至今還沒有被國際難民法所明確確認。［1］3

一個社會現象的產生，并不以法律是否確認為決定條件，恰恰相反，法律的產生是來源于社會現象。強者和理性都不能脫離社會而獨立存在。面對災害，人最初的本能就是逃離，不管這種災害是自然災害還是人為災害，并且與其它避免受到災害的方式相比，逃離可能是最簡單與有效的，古語有云“三十六計走為上”。第二次世界大戰以后，和平和發展成為社會主題，全球化、經濟一體化帶來了新的社會問題：氣候變化、環境污染、資源枯竭，以及高危事故頻發，這些災害產生了大量不能在原來的居住地生活，而主動或被迫逃離的流離失所者(displaced persons)。

一、生態難民概念存在之依據

生態難民制度的存在從社會需求層面來說，是合理與必需的。對于土著居民來說，如極地地區的因紐特人，正在承受著地球升溫、冰蓋融化的災難，他們不得不逃離祖先傳統的生活領地。傳統的難民法不適用于他們，國內流離失所者也不適用于他們，因此，有些學者試圖建立一種全新的制度，提出了“生態難民”或者“環境難民”的概念，這樣一些具有針對性的人權保護方法可以得到應用。［1］14這部分受害者人口數量龐大，英國慈善組織基督徒救助(Christian Aid)指出，從現在到2050年40多年間，氣候變化的結果將會導致至少10億人無家可歸。該組織的報告指出，蘇丹、哥倫比亞、烏干達、緬甸、斯里蘭卡和馬里的人民要面對最嚴重的強迫遷徙危機。［2］

生態難民制度的存在從法律需求層面來說，也是合理與必需的。對于以1951年《難民公約》為首的一系列難民法來說，大量的國際移民并不是其關注的焦點;工業發展、氣候變化、環境污染等一系列生態災難并不是其重點。國內流離失所者，由于國家主權原則與不干涉內政原則的存在，不能及時、有效的得到國際的支持與援助。土著居民，由于與其傳統的生活、棲息地有特別的聯系，在適用1951年《難民公約》中的“五個迫害理由”方面更是難上加難。另外，發達國家向外發展中國家轉移高耗能、高污染產業，造成所謂的“環境種族主義”(environment racism)，即制定和執行或任何政策，實踐，或法規環境的負面影響收入低或幅度較富裕的不同種族的同質社區存在不同，“環境種族主義”最初是在國內，現在已經蔓延到國外。波多黎各維克斯島上的7000名島民對美國提起訴訟，理由是二戰后美軍在該島建立最大的海軍射擊場，并一直進行大量導致嚴重環境污染的武器測試。然而，美國政府卻用一份飽受質疑的報告回應島民，認為后者無權起訴。維克斯島事件，說到底是美國奉行的“環境種族主義”的又一個縮影。［3］以上列舉的生態災難的受害居民，如果沒有一套系統完整、結構嚴密的法律制度保護與救濟，其生存根本保證。

生態難民制度的存在從現實依據層面來說，更是合理與必需的。我們探討生態難民制度，在現實中遇到的最大困難是國際法上并未對生態難民形成一個統一的定義或者一個權威的法律文件。1992年有大約1760萬人流離失所，其中只有10%～20%是日內瓦難民公約意義上的政治難民。與非洲聯合組織的難民公約中的定義不同，根據日內瓦難民公約第一條A款，“難民”是指：“由于人種、宗教、民族、特定的社會團體歸屬或是政治信仰，滯留在母國領土之外，并且無法取得母國保護或是出于恐懼不愿接受母國保護……”之人。據此，日內瓦難民公約適用的范圍是政治難民，而非為躲避內戰、自然災害和經濟危機的難民。在國家實踐中，不屬于日內瓦難民公約范圍內的事實難民也經常獲得一定的保護，特別是躲避戰爭危險的難民。

值得注意的是，2010年12月21日，聯合國大會第71次全體會議通過決議，向非洲境內難民、回返者和流離失所者提供援助［4］，2009年12月18日、2008年12月18日2007年12月18日，聯合國大會通過相同議題的決議，這些決議確認了由于自然災害造成的流離失所者即生態難民在保護的范圍內。2009年12月18日，聯合國大會第65次全體會議通過決議，保護與援助境內流離失所者，同時確認天災人禍和自然災害是流離失所的原因［4］，2009年12月18日，聯合國大會第65次全體會議通過決議，保護遷徙者，此處并沒有明確指出遷徙的原因，但是重申人人有遷徙的自由，包括跨出國界。2010年12月21日，聯合國大會第71次全體會議通過決議，聯合國難民事務高級專員辦事處，確認幫助尋求庇護者、國內流離失所者在其職權范圍內［4］，此處的尋求庇護者也是一個泛指的概念，包括由于自然災害而造成的流離失所者。通過聯合國大會這些決議，我們可以看出，雖然聯合國大會并沒有明確提出生態難民，但明確了流離失所者、尋求庇護者的法律地位，生態難民屬于流離失所者或尋求庇護者之一，是完全可以涵蓋在其內的，是這些概念的題中之義。聯合國大會的決議體現了當代國際社會絕大多數成員共同的國家意志和共同的法律理念，……不僅具有政治性質，而且具有法律性質，成為具有法律拘束力的行為規范。［5］這些法律文件完全可以成為對生態難民進行救濟與保護的現實圭臬。

二、生態難民的定位

1951年《難民公約》嚴格限制了難民的范圍，幾乎沒有留下討論或者擴充的空間。《公約》第一條規定了難民的定義，即第一條“難民”一詞的定義：本公約所用“難民”一詞適用于下列任何人：1……2.由于1951年1月1日以前發生的事情并因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人;或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人。這一條關于“畏懼”的理由只包括種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種見解五種情形，大大遺漏了大量需要其它逃避的情形。

Good-win，G.S把這些情形歸結為：生存壓力、對生命或自由的威脅，迫害(persecutions)，剝削、使生活貧困，戰爭或者國內沖突，自然災害、地震、洪水、干旱或者饑荒。［6］同時 Good-win，G.S承認，1951年《難民公約》對難民的定義除了遺漏畏懼的理由外，還有一個與生俱來的矛盾。一方面，聯合國難民署聲稱其工作是為了救助畏懼上述五個理由的一類難民;另一方面，對難民身份的認定工作僅僅是針對單個人，不包括群體，需要逐一提供其主觀與客觀條件。［6］8不過，縱觀當代發生的人道主義災難與自然災害，包括氣候變化、颶風、地震、海嘯、泥石流等，都是同時影響了大量的人口，甚至是整個地區的居民，例如生活在北極地區的因紐特人與生活在太平洋小島上的居民。如果我們依然固守對單一個人認定難民的窠臼，則不利于保護這些受到災害的群體的權利，甚至是生命。

三、生態難民與五種迫害理由

國際難民法主要針對五個方面的迫害為難民提供救濟措施，我們這里將生態難民所遭受的困苦向國際難民法中的五種迫害因素進行納入。鑒于宗教因素與屬于某一社會團體具有相似性，則在納入的過程中將不再進行區分。

(一)種族因素

種族因素是群體性迫害的最常見的理由。［6］43在生態難民中，種族因素也扮演著活躍的角色。北極地區的因紐特人根據1965年《消除一切形式的種族歧視的國際公約》(《International Convention on the Elimination of all forms of Racial Discrimination》)向歐洲人權法院(European Court of Human Rights)提出訴求，要求維護其合法權益。他們不是請求法院想辦法對其難民地位進行確認，進而重新安置，而是請求法院對那些造成氣候變化者進行制裁，對那些危害基本人權者進行懲罰，要求其停止危害行為，并對受害人進行賠償。這些受害人指的就是由于氣候變化，不得不離開原來的棲息地，被迫遷移的人，也就是生態難民;這些侵害者則包括國家和一些大型的造成污染的跨國公司。這可能是對所有生態難民最好的救助方式，包括國際的流離失所者、國內流離失所者與土著居民。整個地球正在被氣候變化與環境污染影響，理論上近期可以從受到污染的地方遷移到沒有受到污染的地方，盡管這種遷移困難重重，隨著時間的推移，這種遷移在未來是不可能的。歷史的早期，人類由歐洲遷移到了北美洲與南美洲，但歷史發展的現在，已沒有無主地供人類大量移民。從現在來看，對所有種族的居民應該是平等保護，但對于一些特殊種族的居民來說，這種平等保護恰恰會導致迫害行為的加劇，例如因紐特人。這類居民應基于其特殊的種族背景而得到特殊的保護，關鍵就在于他們與其賴與生存的環境形成了特別的關系，離開這些環境，他們就不能生存。

(二)國籍因素

國際法并沒有要求個人必須是“用盡當地救濟”①“用盡當地救濟原則”是指國家只能在受害的本國國民已經利用所在國一切可以利用的救濟方法而仍然不能獲得合理補償的情況下才能對該國政府提出賠償要求，除非該國的國際不當行為直接侵害了本國的利益，或者兩國之間另有相反的協議，或者存在其他某些特殊情況.后才可以尋求庇護，或者說庇護是最后的救濟手段。逃離或者異地安置也不應該是在嚴重危害基本人權的情況下才可以適用的。②UNHCR.Guidelines on international protection.2003：4.以加拿大的土著居民為例，這些人是加拿大公民，但是從另一個角度看，這些人又不是加拿大公民，因為其以傳統的生活方式生活在其祖祖輩輩生活的土地上，這些土地在殖民者到來之前就一直由其占領。從國際法的角度，這些人屬于加拿大公民具有加拿大國籍，加拿大政府應當對其提供保護。

隨著全球經濟一體化和貿易全球化，世界各國的公民要應對共同的生態污染事故。但是，不同國家財富的不同，應對生態災害的能力也不同，發達國家應對災害的能力肯定要強于發展中國家，如果國際法對所有國家的公民都僵化的采取平等保護的話，得到的保護結果勢必是不平等的。這就需要深入研究，對一些遭受嚴重災害的受害者采用特別的保護措施，以達到實際的平等。有兩個基本因素需要考慮：其一，受害人的財富程度，看受害人的基本生活水平是富裕還是貧困;其二，受害人的來源地，是發展中國家還是發達國家，對于發展中國家的生態難民，要加強救濟與保護力度。

(三)宗教與屬于某一社會團體

初步看來，信仰宗教與屬于某一社會團體和生態難民沒有什么必然的聯系，不管這種生態災害是自然還是人為的。宗教信仰調整的是人精神方面的問題，是完完全全的個人問題。馬克思主義者認為，世界是普遍聯系的。引入迫害的概念，是由于宗教或屬于某一社會團體而造成的迫害并不少見，例如羅馬帝國對基督教徒的迫害，因此，宗教與屬于某一社會團體和生態難民問題也存在著聯系。盡管某一群體的成員遭受迫害或對迫害有一種共同的畏懼不是認定某一社會群體存在的唯一因素，然而，對某一群體的迫害行為的存在是決定該群體是否存在的一個相關因素，甚至它可以引起某一群體的產生。［7］如前文所述，一些土著居民和生活的環境有著特別的聯系，其宗教信仰與社會組織和這些特殊的環境是分不開的，離開這些環境，其宗教信仰與社會組織等文化很可能就會消亡。這類文化的完整性是以生存環境的完整性為基礎，失去了特殊的生存環境，文化也就不存在了，一個民族的文化不存在了，這個民族也就消亡了。因此，對于這類土著居民來說，被威脅的不僅僅是其物質生存，也包括其精神生存，這一問題應該引起重視，但1951年《難民公約》卻沒有涉及。這種合理的畏懼包括兩個因素：主觀上，生態難民有一個主觀判斷，認為可能引起文化的滅失;客觀上，生態難民來源地國發生了一些使人不得不逃離的特殊情況，當然包括政府有預謀是實施一些文化滅絕措施。例如，2001年，阿富汗塔利班政權對本國的佛教文化進行完全的毀滅。

(四)具有某種政治見解

一般來說，具有某種政治見解與生態難民是沒有必然聯系的。面對生態災害，無論是具有何種政治見解的人，在應對方式的選擇上不會有太大的變化。生態難民與來源地國主流在政治見解相同還是不同，不影響其選擇逃離。不過，有一點是肯定的，生態難民的重新安置卻與其政治見解有著聯系。各國普遍愿意接受與本國政治見解相同的移民，而不愿接受與本國政治見解相悖的移民，這是在國際社會通行的。這里先要注意一個問題，有不同的生態理念算不算有不同在政治見解?土著居民一般與其生活的生態環境是一種相平衡的狀態，其與自然界形成了良性循環，自然與人類的交換是穩定有序的，這種情況自然而然形成了土著居民的生態理念。筆者認為一般的生態理念不能算是政治見解，只有生態理念上升為普遍共識，影響了國家的政策甚至是法律，才可以稱之為政治見解。這是因為生態理念具有不確定性，例如南美洲熱帶雨林原始居民的刀耕火種對其生存來說是必須的，但從全球范圍來看，這種生產方式對環境產生了難以估量的破壞。

由此可見，難民法中的迫害事由，都可以成為生態難民遭遇困苦的事由，因此，生態難民可以完全納入難民法的保護范圍，可以適用對一般難民的保護方法。當然，生態難民具有其特殊性，現有法律制度不足以對其進行充分的救濟，還需要探索新的制度。新的制度不可能一蹴而就，運用現有制度對生態難民提供及時的救助，是一種首選的方法。

四、生態難民制度與難民法的保護

如前文所述，至今并沒有一套專門的法律制度對生態難民進行保護，因此，筆者在提出保護措施的時候是盡量與現行的國際難民法相聯系，盡量利用現有的制度對生態難民進行保護，這是可行的，也是必要的。

(一)利用種族、民族因素的保護

1951年《難民公約》明確保護于畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解而遭到迫害的人，1967年《難民議定書》取消了《公約》對難民時間、空間的限制。我們這里尋求利用1951年《難民公約》和1967年《難民議定書》對生態難民進行保護就是看部分生態難民的產生原因是否能和種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解等五個因素相銜接。

國際強行法規定了戰爭罪行和嚴重的違反國際人道主義法等罪行，包括破壞和平罪、戰爭罪、違反人道罪或者說危害人類罪;其中違反人道罪是指在戰前或戰時，對平民施行謀殺、殲滅、奴役、放逐及其他任何非人道行為;或基于政治的、種族的或宗教的理由，對平民進行迫害或其他不人道的行為。［8］同時，國際強行法還規定了防止和懲治滅絕種族罪行，禁止或消除種族歧視，禁止或消除種族隔離。各國的國內法基本也吸收了上述原則，沒有哪個國家公開承認自己支持種族歧視，但是，各國在面對難民以及數量巨大的生態難民時，種族歧視依舊存在。這種歧視主要表現是大多數情況下，對待不同種族與民族的生態難民時，存在“我們-他們”(we-them)之分，接收國拒絕給予這部分人相同的經濟與社會權利。另外，這些生態難民更是沒有政治權利，對接收國政府作出的任何決定只有接受，且在受到損害時基本沒有得到救濟的機會。此時，接收國并不關心他們為何逃離自己原來的家園，僅僅是基于他們是“外來人”(aliens)也就是不同種族與民族的人，而對他們采取不公正的待遇，民族和種族問題成為首要，生態問題退居其次。當然，接收國可能根據其種族與民族，對這些人進行控制，這就可能造成種族隔離。至于對某些生活在特殊地區的土著居民來說，如北極地區的因紐特人與太平洋上小島國居民，由于全球變暖導致的冰川融化和海平面上升可能使其遭受滅頂之災，他們可能成為種族滅絕的受害者。［9］這些人此時受到的迫害主要是基于種族與民族因素，與難民法可以銜接。

(二)利用宗教信仰因素的保護

圣地(sacred areas)可能是地球上最古老的保護區，且現在世界的各個角落依然存在著無數的以圣地為名義避難所;對這些地區的保護自然也保護了這個地區的自然環境與生態系統的多樣性。［10］宗教信仰與保護區的聯系由以下兩個方面：其一，這些以“圣地”名義存在的保護區，無論是天然存在的還是半人工、半天然的，都對地球的保護起了直接作用，因為它們完整保存了這一地區流傳幾千年的自然與文化傳統。其二，這些以“圣地”名義存在的保護區，對其信徒產生了影響，使其意識到保護自然，起碼保護這些“圣地”的自然狀況是其職責，信徒也一直用行動來證明這些。世界上的主要宗教諸如基督教、佛教與伊斯蘭教，都表達了對生命的無限尊重，當然也是對大自然的尊重。

對于土著居民來說，生態完整(ecological integrity)是其文化完整(cultural integrity)的關鍵，因為其獨特的文化就產生于其生活的環境，離開這一環境，其文化就會滅絕。各民族保持其文化完整的權利屬于民族平等與自決原則;民族平等與自決原則是聯合國大會在1970年全體一致通過的《關于各國依聯合國憲章建立友好關系及合作之國際法原則之宣言》(簡稱《國際法原則宣言》)中的七個基本原則之一，這七個原則“構成國際法的基本原則”。［11］換句話說，對這些土著居民來說，保持生態完整使其生存所必須的。這些生活在特殊地域的土著居民，其宗教信仰和活動只能依賴于其生存的特殊生態空間，離開這些空間這些宗教就不能存在了，不像其它一些宗教如基督教、佛教與伊斯蘭教，當基督教徒被羅馬帝國迫害，逃到荒野是時候，依然可以祈禱。因此，這些土著居民被迫逃離其家園，實際就等于放棄其宗教信仰，這與難民法也可以銜接。

(三)利用國籍因素的保護

國家的一些行為可以導致生態難民的產生。國家的直接行為，諸如國家允許或鼓勵，有些情況下是不禁止一些私人行為，包括團體與個人，導致某個地區生態環境惡化而不適宜或者不能供人類居住，在這種情況下，當地居民不得不逃離家園。國家的間接行為，諸如國家采取一些經濟政策、沒有制訂或者締結一些保護生態的法律制度、甚至是以“自由貿易”的名義制定一些政策，導致整個地區生態環境惡化，大量居民逃離。國家有義務防止和解決其境內流離失所的人這一問題。國家的一個行為，如果是對其國際義務的違反，則為國際不法行為(an internationally wrongful act)，不管義務所涉及的主要內容，且國際不法行為的認定并不要求其主體的主觀目的是什么。［12］國家的直接行為歸結為國家不法行為是沒有問題的，難點是國家的間接行為可否也歸結于國家不法行為?國家的間接行為一般包括私人行為，這些行為能否等直接就同于國家行為?

國家對其間接的行為需要承擔責任的法理基礎是國家應該采取適當的措施，防止或降低生態災害的發生。國家的這種方式或降低生態災害發生的行為是一種義務，而不是危害發生后的結果。［14］由于生態環境的破壞，生態難民逃離家園，此時受到的危害還只是由于失去家園所引起的;如果接下來得不到國家的合理救濟與保護，此時受到的危害原因就增加了國家沒有提供適當保護的因素。可見，國家直接或間接導致生態環境的破壞僅僅是其承擔責任的原因之一，國家對流離失所者沒有提供適當的保護和救濟是其承擔責任的另一個原因。當一個國家沒有為其公民提供有效的保護措施的時候，這個國家就違反了其法定義務;公民因為其在本國，面對生態災難得不到適當的救濟與保護，這與難民法也是可以銜接的。

五、結論

生態難民現象日益普遍，生態難民問題日益突出，而對生態難民的保護卻是相當缺失與滯后。我們在探討解決生態難民問題方法的時候首先應該借助現行的國際難民法，使用現有的制度;另外，應積極探索新的制度與方法，提出更具有專門性與針對性的措施，來應對生態難民問題。

［1］Laura Westra.Environmental Justice and the Rights of Ecological Refugees［M］.Earthscan in UK and USA，2009：3.

［2］Sidym2006.org.［EB/OL］.http：//www.sidym2006.org/eng/eng_presentacion.asp.

［3］人民網.［EB/OL］.http：//env.people.com.cn/GB/10962928.html.

［4］聯合國.［EB/OL］.http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/65/193.

［5］陳安.國際經濟法［M］.北京：北京大學出版社，2007：32.［6］Good-win，G.S.The Refugee in International Law(second edition)［M］.Oxford：Clarendon Press，1996：3.

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［8］王鐵崖.國際法［M］.北京：法律出版社，2004：477－478.

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［13］Lamm，R and Imhoff，G.The Immigration Time Bomb：The Fragmenting of America［M］.New York，1985：26.

Legal Status of Ecological Refugees

WANG Xuan
(Wang Jian Law School，Soochow University，Suzhou 215006，China)

Ecological Refugees can be simply described as the ones who escape under duress since they encounter ecological disaster.Although ecological refugees emerged far from the ancient time they still have not been certainly identified by the International Refugees Law.There also lacks international mechanisms to help the Ecological Refugees.The legal system of ecological refugees is rational and necessary in social needs，legal needs and Reality.Ecological refugees are different from political refugees since they encounter ecological disaster.But ecological refugees are associated with political refugees and most of them can be brought into political refugees and get the projection of international refugee law.

ecological refugees;the reason to persecution;the projection of international refugee law

D922.68

A

1671－5977(2011)04－0014－05

2011-11-19

王 萱(1983-)，男，河北保定人，蘇州大學王健法學院2008級國際法學碩士，江蘇寧卿律師事務所律師。

陳新玲］