對縣級國有中小企業(yè)內(nèi)部控制的幾點思考

陶定朝

隨著財政部等五部委《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及應(yīng)用指引和配套指引的聯(lián)合發(fā)布，各企業(yè)的內(nèi)控建設(shè)正在如火如荼的展開，作為國民經(jīng)濟(jì)支柱的國有企業(yè)，尤其是數(shù)量眾多的縣級國有中小企業(yè)也不例外。筆者擬從內(nèi)控的概念入手，結(jié)合近幾年的工作實際，通過分析縣級國有中小企業(yè)內(nèi)控的現(xiàn)狀，就如何完善縣級國有中小企業(yè)內(nèi)控提出自己的淺見，拋磚引玉，以資共同探討。

一、內(nèi)控定義

根據(jù)2008年5月五部委發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。同時《基本規(guī)范》明確了企業(yè)內(nèi)控的5個目標(biāo)、5個原則和5個要素。

5個目標(biāo)：內(nèi)控的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。

5個原則：指企業(yè)建立與實施內(nèi)控，應(yīng)當(dāng)遵循全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則和成本效益原則。

5個要素：指企業(yè)建立與實施有效的內(nèi)控，應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通及內(nèi)部監(jiān)督等要素。

二、當(dāng)前縣級國有中小企業(yè)內(nèi)控現(xiàn)狀

在法律法規(guī)和監(jiān)管層的要求和推動下，越來越多的縣級國有中小企業(yè)開始重視內(nèi)控建設(shè)，多數(shù)企業(yè)逐步建立了自己的內(nèi)控體系，但從總體上看，縣級國有中小企業(yè)的內(nèi)控建設(shè)工作目前處于起步階段，還存在諸多問題。

（一）公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善

公司法人治理結(jié)構(gòu)是指股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間形成的權(quán)、責(zé)、利的制衡關(guān)系。科學(xué)合理的公司法人治理結(jié)構(gòu)能夠發(fā)揮其固有的相互監(jiān)督、相互制衡的功能，為公司營造良好的內(nèi)控環(huán)境奠定堅實的基礎(chǔ)。反觀縣級國有中小企業(yè)，多數(shù)就是一個四不像，只有在納稅和融資的時候叫公司，其他時候不知道叫什么，就像一個二政府，其公司治理結(jié)構(gòu)如何就不用說了。國資委（辦）代表政府履行出資人職責(zé)，行使股東權(quán)益，其目前只是側(cè)重于具體事項的審批，公司的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略方針很少考慮；董事會成員多由業(yè)務(wù)主管部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，不參與公司的具體事務(wù)管理，也只是履行具體事項的審批程序；監(jiān)事會成員多由同級審計、財政、紀(jì)檢等部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，其職責(zé)本應(yīng)是對董事會、經(jīng)理層執(zhí)行公司事務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督，可其實際上也在履行審批職能，監(jiān)督職能履行的很少。由于信息的不對稱，各審批部門對報批的事項僅限于程序上的審查，很難提出實質(zhì)性意見。這樣一來，造成的后果是，需要審批的事情多頭審批，而關(guān)乎公司命運(yùn)的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略方針卻無人問津，這實際上是本末倒置。由于公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，經(jīng)理層是否會按公司既有制度辦事，很大程度上取決于經(jīng)理層自己，久而久之，就容易形成“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，這種先天不足就決定了縣級國有中小企業(yè)內(nèi)控建設(shè)很難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

（二）內(nèi)控建設(shè)與執(zhí)行的責(zé)任主體不夠明確，建立內(nèi)控的驅(qū)動力不足

由于責(zé)任主體不明確，經(jīng)理層對內(nèi)控建設(shè)當(dāng)然沒什么興趣，相反，認(rèn)為內(nèi)控就是管自己的，有了內(nèi)控辦事沒以前方便了，花錢沒有以前順手了，內(nèi)控制度成了給自己設(shè)立的絆腳石，經(jīng)理層幾乎找不到理由主動去建設(shè)和執(zhí)行內(nèi)控。

（三）已有的內(nèi)控制度缺乏連續(xù)性和可操作性

從目前情況看，部分企業(yè)還是制定了一些內(nèi)控制度，但很多都是為了應(yīng)付監(jiān)管的需要，一旦監(jiān)管部門或者公司領(lǐng)導(dǎo)變更，很多制度就隨之調(diào)整，這樣一來，容易造成內(nèi)控制度缺乏連續(xù)性，甚至存在互相打架的現(xiàn)象。另外，這些為迎合監(jiān)管需要而制定的內(nèi)控制度，沒有結(jié)合公司具體的經(jīng)營業(yè)務(wù)，導(dǎo)致無法落實，最后只能掛在墻上。更有甚者，為迎合監(jiān)管要求，不惜精心設(shè)計偽內(nèi)控來欺瞞監(jiān)管者，如果公司治理結(jié)構(gòu)不改善，隨著監(jiān)管要求越來越嚴(yán)，這種情況將會越來越多。

（四）控制環(huán)境存在問題，執(zhí)行效果差

中國社會本來就是一個講人情的社會，尤其是在小縣城里，大家抬頭不見低頭見，人情氛圍格外濃。長期以來，縣級國有中小企業(yè)形成了重人情、多變通的管理文化，使主要依靠制度、程序、記錄和標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)控難以充分發(fā)揮作用。在實踐中，內(nèi)控制度經(jīng)常被打破，有很多事情雖然事后從表面看都是符合制度的，但是實際上很多程序都是后補(bǔ)的，這在無形中損害了內(nèi)控的作用，削弱了內(nèi)控的執(zhí)行力。這一點監(jiān)管部門要么是真的不知道，要么是睜一只眼閉一只眼假裝不知道，大家太熟了，沒必要搞得太認(rèn)真，只要不出事情，你好我好大家都好。最近頻頻見于報端的出納員挪用公款上百萬、基建科長挪用公款上億元，包括筆者所在縣城的同一系統(tǒng)同事也出現(xiàn)了此類問題，發(fā)生這些案子的單位不是沒有內(nèi)控，而是相關(guān)內(nèi)控沒有得到有效執(zhí)行。

（五）內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)不完善

組織保證是做好內(nèi)控工作的一個前提，但從目前情況看，一般縣級國有中小企業(yè)都是在財務(wù)部門設(shè)立內(nèi)控工作辦公室，實際上并沒有真正的工作人員，沒有建立起自上而下的組織體系。由于將一個形式上的機(jī)構(gòu)設(shè)在了財務(wù)部門，其他部門會有意無意的將責(zé)任推給了財務(wù)部門，認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)是財務(wù)部門的事情，與自己無關(guān)，從而在執(zhí)行具體的業(yè)務(wù)時，有意或無意的抵觸內(nèi)控，更不用說主動執(zhí)行了。

（六）內(nèi)控制度執(zhí)行主體素質(zhì)較低，缺乏專業(yè)人才

內(nèi)控體系是一套非常復(fù)雜的系統(tǒng)，需要財務(wù)、業(yè)務(wù)、信息系統(tǒng)等的支持，在一些關(guān)鍵崗位上，需要配備高素質(zhì)的專業(yè)人才，但目前大部分縣級國有中小企業(yè)薪酬設(shè)計不盡合理，在高端人才上缺乏競爭力，另外，部分企業(yè)根本沒想過要吸納專業(yè)人才，內(nèi)控崗位成了一些照顧性的工作崗位，許多不具備專業(yè)勝任能力的人充斥在內(nèi)控崗位上，內(nèi)控工作開展的成效如何，也就不難想象了。

三、縣級國有中小企業(yè)內(nèi)控完善方法

知道了縣級國有中小企業(yè)內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀，現(xiàn)在應(yīng)針對企業(yè)內(nèi)控的薄弱環(huán)節(jié)，區(qū)分輕重緩急，有的放矢，加以完善。

（一）優(yōu)化縣級國有中小企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)

企業(yè)應(yīng)根據(jù)《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的要求，明確股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)權(quán)限，形成一個權(quán)責(zé)分明、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效、適合于公司發(fā)展要求的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，為公司內(nèi)控環(huán)境奠定堅實的基礎(chǔ)。

（二）明確內(nèi)控建設(shè)與執(zhí)行的責(zé)任主體

首先通過職責(zé)劃分，明確內(nèi)控建設(shè)和執(zhí)行的主體，其次，改革現(xiàn)行考核機(jī)制，加大對內(nèi)控方面的考核力度。對于執(zhí)行內(nèi)控制度較好的，應(yīng)給予必要的精神和物質(zhì)獎勵；對于違規(guī)違章甚至造成重大損失的應(yīng)給予相應(yīng)的行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰，并與職務(wù)升遷掛鉤，以達(dá)到有效控制的目的。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控制度的連續(xù)性和可操作性

企業(yè)應(yīng)根據(jù)《企業(yè)內(nèi)控基本規(guī)范》和應(yīng)用指引的要求，結(jié)合公司具體經(jīng)營業(yè)務(wù)，制定切合公司實際的內(nèi)控制度，使之具有可操作性。此外，制定好的內(nèi)控制度應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性，不因監(jiān)管部門或者公司領(lǐng)導(dǎo)的變化而變更。這一點，監(jiān)管層可以制定出范本，提出最低要求。

（四）改善控制環(huán)境，加強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行的效力

要培育遵守制度的企業(yè)文化，使得公司的各項業(yè)務(wù)都按照既定的程序進(jìn)行，以既有的制度為標(biāo)準(zhǔn)檢驗各項工作的對錯和效果，發(fā)揮其保護(hù)、監(jiān)督、制衡的作用。其重中之重是通過加強(qiáng)考核機(jī)制和外部監(jiān)督，使公司的管理層以身作則，不能凌駕于內(nèi)控之上，不能經(jīng)常做突破內(nèi)控制度的事情。

（五）完善內(nèi)控建設(shè)的組織機(jī)構(gòu)，為內(nèi)控建設(shè)提供組織保證

公司根據(jù)《企業(yè)內(nèi)控應(yīng)用指引第1號——組織架構(gòu)》的要求，結(jié)合公司具體業(yè)務(wù)情況，合理確定企業(yè)內(nèi)部各層級機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序和相關(guān)要求，對各機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行科學(xué)合理的分解，確定具體崗位的名稱、職責(zé)和工作要求等，明確各個崗位的權(quán)限和相互關(guān)系。通過適當(dāng)?shù)男麄鳌⑴嘤?xùn)，使公司全體員工明白，內(nèi)控建設(shè)是關(guān)系到公司能否實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的大事，不是哪一個部門或哪一個個人的事情，從而在日常的工作中，主動按制度辦事、按流程辦事。

（六）強(qiáng)調(diào)人的作用，配備專業(yè)人才，提高人的品行和素質(zhì)

各項制度設(shè)計的再好，歸根到底要靠人去實現(xiàn)。企業(yè)可以一方面通過提供富有競爭力的薪酬和發(fā)展平臺，吸引部分高端人才；另一方面加強(qiáng)對現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)、思想覺悟和道德水準(zhǔn)。把內(nèi)控隊伍打造成一支業(yè)務(wù)水平過硬、思想道德優(yōu)良的專業(yè)隊伍。

總之，內(nèi)控建設(shè)作為縣級國有中小企業(yè)自我約束機(jī)制的重要組成部分，是保證企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營、防范舞弊、防止國有資產(chǎn)流失、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重要手段。廣大縣級國有中小企業(yè)及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)抓住《企業(yè)內(nèi)控基本規(guī)范》及應(yīng)用指引、配套指引推出的契機(jī)，著力建立健全內(nèi)控規(guī)范體系，促進(jìn)企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

[1]內(nèi)部控制框架課題組：《國有企業(yè)內(nèi)部控制框架》，機(jī)械工業(yè)出版社，2009年版.

[2]財政部會計司：《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范講解2010》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010年版.