對新型農村養老保險基金管理的相關探討

鄭 藝

一、現時期新農保基金管理現狀及所存問題

（一）基金監管制度不夠健全

上世紀90年代末，農保基金管理由民政部轉至新成立的勞動與社會保障部，但截至目前依然是由縣級機構對基金行使從收到支的實際管理權，其制度監管存在著不少的問題。從理論上說，農保基金的監管應由縣一級的農保基金管理委員會直接負責，但在很多地方該職能卻被農保經辦機構代為行使，這種監管權與執行權一體的現象肯定會誘發代理沖突，從而導致監管機制的失效，增加了地方政府的違規風險。事實上，近年來國內發生的很多重大社保案都可歸咎于監管機制的失效，但地方政府惡意跨越監管權也是制度自身無法防范的。

（二）基金擠占挪用現象嚴重

從目前來看，新農保基金管理所存在的最大風險來源于政府方面，由于基金運作、管理機制的不透明性，養老基金被各地方政府擠占、挪用現象嚴重，嚴重危害了農民的切身利益及社會穩定。2006年，上海社保基金舞弊案浮出水面，案件所涉金額達百億元人民幣；2007年，廣州再發社保基金挪用案件，其損失數額達5.2億元人民幣。長期以來，各地方政府部門集社保基金管理與投資運營為一身，既充當監管者，又充當運營者，這種類似于“政企不分”的體制必然會造成監管獨立性的缺失，并也成為了上述違法亂紀現象的直接根源。

（三）基金保值增值實現較難

根據現行規定，無論是城鎮職工基本養老保險還是新農保制度，都只能用于銀行存款和購買國債；但在目前高通貨膨脹率的態勢下，采取此種保守策略勢必會造成該資金的大量貶值，這種資金價值縮水的狀態長期而言也會給財政帶來巨大壓力。而在某些省份或地區，該資金僅納入財政專戶保管，這更加劇了資金貶值現象的發生。從理論上說，基金保值增值的手段有很多，但這必然牽涉到風險的合理控制，高收益必然與高風險相關聯，如在二級市場投資于股票、基金或風險更高的期貨、黃金等，這需要找到投資收益與風險的最佳組合。

（四）農民工社保基金管理難

隨著社會發展和城市化進程的加速，越來越多的農村剩余勞動力開始進入城市，這群“亦工亦農、城鄉兩棲”農民工群體的養老保險問題開始受到關注。當前，農民工養老保險問題的主要矛盾來自于農民工快速流動與其現行“地域分割”養老保險制度之間的矛盾，即參保農民工一旦流動，其原本應享受的大部分養老保險待遇就會被原參保地截留。雖然即將施行的新《社會保險法》對此作了明確規定，但具體實施的確存在較大難度，由于沿海地區與內地省份在經濟、財政上存在較大差距，由后者負擔該群體的主要養老支出的確存在難度。

（五）基金管理與市場相背離

實際上，現行新農保基金的管理并不完善，存在著嚴重的規模不經濟現象，這與當前的市場經濟規律相背離。例如，作為新農保基金管理的主體，各區縣級政府一般并不具備相應的基金管理條件，相關理財手段的缺乏使農保基金難以實現保值增值。再者，由于農保基金的運行較分散，易受地方政府行政干預，因此存在著規模不經濟問題。而從長遠來看，隨著新農保制度覆蓋面的擴大，參保人數的上升，如何采取有效手段保證農保基金賬戶專戶專存、專款專用、不被擅自擠占挪用，并最終實現保值增值，已成為今后監管的主要內容。

二、新時期新農保基金管理的主要改進策略

（一）不斷強化監管執行力度

從目前來看，由于現階段與農保基金管理相關的法律制度并不完善，宏觀環境較復雜，層級環節較多，因此構建起一個主次分明、多重監管的農保基金監管體系是十分重要的，這其中包括審計、監察、財政在內的許多部門都要參與進來，以充分發揮多元化監管體制的作用。下一階段，農保基金的監管應積極向國家財政撥入資金及其他方式所籌資金的方向延伸，進一步規范農保基金的籌集積累，通過設立準入門檻，限定管理機構，強調內部治理和風險控制等措施，實現對農保基金的有效監管，保證農保基金監管系統作用的充分發揮。

（二）充分完善政府管理模式

為避免擅自挪用、擠占農保基金現象的反復發生，應對農保基金直接實行省級管理，中央和省級農村養老保險機構只負責制定相關法律法規和參與對基金管理公司的運營監控，并不參與直接經營。同時，為了控制所委托基金管理公司的投資風險，政府應定期對其進行風險評級；若基金管理公司的基金運作回報率低于國家規定的最低回報率時，應由該公司自行彌補其差額，不足部分再由政府予以承擔。由此可見，政府在整個基金管理體系中起到了最終擔保人的作用，這種機制將有利于保護農民的自身利益，提高基金整體營運效益。

（三）改革農保基金運作模式

從農保基金的本質上說，由于其屬于資本這一范疇，因此進入正常運營軌道，實現進一步增值是必然要求。當前，農保基金的籌集模式為“收付實現制”，即用當前所籌集的養老金與其所需支付相對沖，但隨著人口老齡化的加劇，該模式運作壓力日益增大。為此，筆者建議借鑒南方某些發達省份的做法，將來源于社會籌集的農保基金部分用于即期支付，另一部分來源于個人的則用于投資運作，以實現保值增值，但前提是需規避風險。另外，為有效規避基金運作風險，建議國家出臺相關制度規定其發放底額，由此充分保證參保人利益。

（四）拓寬農保基金投資途徑

在充分改革農保基金運作模式的基礎上，下一步需積極拓寬農保基金的投資途徑，企業年金便是一個不錯的選擇。2005年，企業年金市場化管理啟動，成立了包括受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人在內的企業年金管理機構，其范圍覆蓋了基金、券商、銀行、保險、信托五大機構，初步形成了企業年金市場化管理體系。此外，發行農保專項優惠債券，制定農保優惠儲蓄利率等措施也是可行的。

（五）嘗試農保基金“費改稅”

自2011年7月1日起，新《社會保險法》開始實施，新法案中最大亮點就是規定公民的養老保險今后可跨地區轉移。但是，由于各方面的原因，農保基金目前還無法實現百分之百的轉移，因此其改革還須進一步深化。以筆者之見，通過社會保險稅這種“費改稅”的手段可最終實現此舉；在該制度下，農保基金的征管、繳費與個人毫無關聯，個人完全可根據當前所在地域標準支付養老金，不需自身攜帶或者轉移養老保險。從這一點上看，農保基金由此也變成了一種變相的工資稅，該制度的施行可充分解決農民工群體的社保轉移問題。

三、總結

綜上所述，當前新農保基金管理的問題的確比較突出，這一方面是基于政府監管方面的，另一方面則來自于農保基金自身的運作，較低的投資回報率從長期來講無法保證這種社會福利的充分實現，必然還會給國家和地方財政帶來極大的壓力。為此，就目前而言無論是加強監管還是拓寬投資途徑都無法從根本上解決現實問題，必須努力探尋新的路徑，西方發達國家的社保基金運作經驗固然可以借鑒，但不成熟的資本市場是當前最大的障礙，因此還需借助于宏觀政策、法律環境的改善才可解決其最終問題，其改革方案必須盡早提上日程。