科學發展觀視角下的罷工權立法思考

王宏亮，房 蕊

(山東廣播電視大學文法學院，山東濟南 250021)

罷工權，即公民享有的罷工自由或權利，是指國家依法賦予勞動者在必要時對抗雇傭單位的權利，即勞動者在一定條件下，依法停止工作，迫使雇傭單位改善工作條件、工作報酬、反抗雇傭單位不公對待的權利。對于罷工權的性質，學界爭議不斷，有兩種主流說法，憲政學者多認為罷工權是一種政治權利，同等于結社、集會、游行、示威等權利。勞動學學界多認為罷工權是屬于公民經濟權利范疇中的勞動權［1］。筆者認同趙守博先生的觀點:罷工權首先是勞動者的基本人權，并具有勞動權的屬性。罷工權是否應該被重寫入憲法，也在學界討論了多年。我國法律體系中，涉及罷工權的法案尚屬空白，立法的缺失，為罷工的施行與處置帶來了茫然。罷工事件近年來已經成為一種社會常象，在一定程度上影響到了社會穩定與和諧，出臺罷工權法案，刻不容緩。

一、我國罷工權法案的立法現狀

(一)我國罷工權的歷史沿革

建國后1954年憲法，以蘇聯的1936年憲法為藍本，沒有規定工人有罷工的自由。依照當時的意識形態，在工人階級為領導的社會主義國家，罷工是不應當存在的。但列寧已經意識到社會主義國家工人罷工的問題，他曾提到“在無產階級執政的國家里采取罷工斗爭，其原因只能是無產階級國家中還存在著官僚主義弊病，它的機關中還存在著各種資本主義制度舊殘余”［2］，毛澤東也明確提出罷工權入憲的主張，認為:“要允許工人罷工，允許群眾示威。游行示威在憲法上是有根據的。以后修改憲法，我主張加一個罷工自由，要允許工人罷工。這樣，有利于解決國家、廠長同群眾的矛盾。”［3］基于此，1975年憲法第28條與1978年憲法第45條均明確了工人有罷工的自由。1982年修憲時，把罷工自由從公民的基本權利中剔除，憲法修改委員會對此的解釋則是:我們是人民當家做主的社會主義國家，職工的利益與企業的利益是一致的，勞動爭議不可能存在，即使有稍許矛盾也是屬于人民內部矛盾，可以通過協商、調節等緩和的方式進行，不需要也不應該通過罷工這種對抗性激烈的斗爭方式解決，所以不把罷工列為公民的基本自由權利之一。法學家張友漁認為:“1975年憲法規定的‘罷工自由’是極左思想的產物，是不符合社會主義發展的利益的，也是不符合我們國家的具體情況的，我們國家的企業屬于人民，罷工后停止生產，是對包括工人階級在內的全體人民利益的一種破壞”［4］。罷工自由自此在中國憲法中被剔除，罷工權也自此與公民的基本權利無緣。

1997年10月和1998年10月，我國分別簽署加入了聯合國《經濟、社會和文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》，公約中都規定了公民擁有罷工權利。《經濟、社會和文化權利國際公約》第8條規定“工會有權組織罷工，但應按照各個國家的法律行使此項權利”。我國在批準時對該條款的甲乙兩項作了解釋性說明，但是并未做出任何保留。此兩項《公約》是依照法定程序由全國人大常委會審議通過后批準加入的，是我國法律淵源之一，這兩個《公約》的規定在我國已具備了當然的法律約束力。第98號《國際勞工公約》中關于組織權利和集體談判權利，以及第87號《國際勞工公約》關于工人組織的權利的規定，已經隱含著罷工的權利［5］。在國際勞工組織關于勞工事務處理中，罷工權也曾經以判例法的形式出現。國際勞工組織理事會結社自由委員會認為:在法律規定范圍內的罷工行動是工人及其組織為捍衛或增進其經濟和社會利益可以使用的一種重要手段。國際勞工組織在1998年國際勞工大會上通過的《國際勞工組織關于工作中基本原則和權利宣言及其后續措施》中將核心勞工標準稱為“工人的基本權利”，其中就包括自由組織工會和進行集體談判的權利。中國是國際勞工組織的創始國之一，承認與遵守這些規定是責無旁貸的義務，國內法律也應當與上述規則精神相一致。

在我國現行法律中，與罷工有相近聯系的法律是《工會法》與香港澳門《基本法》，《工會法》第27條規定:“企業、事業單位發生停工、怠工事件，工會應當代表職工同企業、事業單位或者有關方面協商，反映職工的意見和要求并提出解決意見。”但對于何為停工與怠工，并無詳細的認定標準，人大法工委的在工會法釋義中解釋說“在我國的社會主義初級階段的條件下，停工、怠工事件還不同程度地存在著，更由于多種經濟成分的發展，勞動關系趨于復雜和激化，停工、怠工事件還有進一步增多的趨勢。”“在處理企業的停工、怠工事件中，工會……應當代表和維護職工的利益，反映職工的意見和要求并提出解決意見，……要教育和引導職工盡早投入生產和工作，恢復正常的生產和工作秩序”。基于此，學界認為工會法中所提及的“停工與怠工”就是通常意義上的罷工。《中華人民共和國香港特別行政區基本法》《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》都在第27條規定:“香港居民享有言論、新聞、出版的自由，結社、集會、游行、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權利和自由”綜上所述我國的立法情況，我國在國際公約與《基本法》中均承認罷工權的存在，但1982年憲法并沒有明示確認公民享有罷工權，勞動部門法中也鮮有涉及。

(二)近期幾起重大典型罷工事件

雖然我國現行憲法沒有規定罷工權，但是罷工現象在我國一直客觀存在，并且在近幾年有呈現激化的趨勢，嚴重影響到社會的穩定與發展。最近幾年，造成重大影響性的罷工事件有:2008年3月31日，東方航空云南分公司14個航班，飛到目的地上空后，告知旅客無法降落，又折回昆明的罷運事件。2009年6月1日－5日，內蒙古烏蘭察布市商都縣500余名教師集體罷工，以上自習、做試卷等各種形式消極怠工，2010年5月21日，因對薪酬制度表示不滿，廣東南海本田汽車零部件制造有限公司近千名員工陸續實施“罷工”。同年6月18日，重慶啤酒公司工人罷工，反對公司股權被賣給嘉士伯啤酒公司，罷工事件影響了正常的社會秩序，已嚴重影響到社會的穩定。罷工沖突最為激烈的是2009年7月24日，吉林通化鋼鐵廠萬余工人因不滿被民營企業建龍集團重組，罷工聚集抗議，并引發沖突，導致建龍集團委派的總經理陳國軍被圍毆致死，通鋼停產11個小時。2008年12月1至3日，山東菏澤市出租車司機因不滿交通局審批臨時營運手續等問題，近900輛出租車罷運，300余輛出租車圍堵政府機關，攔截、打砸20余輛正常運營車輛，最終菏澤公安機關出動警力1000余人，才控制了事態發展。

(三)罷工原因的簡要分析

當前，我國目前正處于社會轉型期，人民內部矛盾會明顯增多，個別矛盾存在激化的趨勢，這是新時期的一個需要我們認真研究和正確解決的重大課題。由于受市場機制的驅使，經濟物質利益成為生產、生活的主要驅動力，人們更重視和追求與自己密切相關的經濟利益，功利主義價值取向逐漸凸顯，從而經濟物質利益沖突成為引發罷工的主要原因。縱觀近期罷工事件，罷工原因類型大致分為如下幾類:第一，國企改制引發罷工，典型案件有2009年吉林通鋼罷工事件與2010年重慶啤酒公司員工罷工。第二，非公有制經濟，因拖欠工資或者工資過低，造成工人罷工，如本田中國工廠罷工。第三，雇傭單位的違法行為，侵害工人權益而導致的罷工，如2010年1月15日蘇州臺資企聯建(中國)科技有限公司2000多名員工大罷工。第四，因經營模式導致的罷工，如因企業內收入差距過大引起的罷工，東航云南公司飛行員罷工事件即是代表性案例。

相當多的罷工都帶有勞動者無奈之舉的色彩，易引起社會的同情。種種跡象表明，在經濟轉型期，勞資各方與政府應當理性看待勞動者的訴求與社會發展趨勢，不應以犧牲勞動者合法權益為代價發展經濟，以珠三角為例，開放改革32年來，GDP增長超過40倍，但勞動者報酬遠遠低于此指數，因此勞資雙方矛盾不可避免，加劇、激化的案例屢見不鮮，罷工作為勞工的一項自發的表達意愿的集體活動，正在趨于自覺，而罷工立法卻凸顯滯后。

二、罷工權入憲的正當性與必要性

1982年憲法將罷工自由從公民的基本權利刪除后，學界一直存有異議，罷工權再次入憲的呼吁從未停止，面對我國勞資間矛盾日益突出的現狀，我們迫切需要將罷工權納入憲法，使勞動者的合法權益上升到憲法權利的高度給予保障。

(一)罷工權入憲有利于解決諸多尖銳的勞資危機，維護勞動者的合法權益

1982年憲法刪除罷工自由的語境狀況已經不復存在，罷工權入憲是完善社會主義市場經濟體制的需要。目前社會經濟形勢與1982年相比，已經發生了重大變化，勞資關系也打破了“姓社姓資”的藩籬，單一的公有制經濟模式已被多元化的經濟格局所取代，非公有制經濟已經成為社會主義市場經濟的重要組成部分，非公有制企業的勞動者數量超越了公有制企業的勞動者。由于市場經濟內在的利益驅動，勞動者與雇傭單位之間還存在著矛盾在某種情況下日趨尖銳。由于企業是獨立的市場主體，我國工會建設進程滯后，話語權相對薄弱，事實證明，勞動者的權益不斷被嚴重侵害，但很難通過平和的方式維護，經濟的快速發展與地方政府對“財神”企業的青睞，相反卻助長了雇傭單位對勞動者權益的漠視和侵害。有法律保障的罷工權能夠平衡這種不對等的勞資地位，維護勞動者的合法權益，從這點講，罷工權入憲法是非常必要的。

(二)罷工權是公民的基本人權，應當以憲法中的公民的基本權利與義務法律規范加以確認

所謂基本人權，乃生而為人、為求生存及為維護作為一個人所應具備之起碼尊嚴所不能不有的最根本的人權。勞動者如不能享有罷工權，則其爭取生活所需之勞動條件及報酬，便缺少了一個有效而已被普世所接納的后盾和武器，罷工是勞動者的一種自我保護行為，是當勞動者的生命健康受到威脅、合法權益受到侵害時反抗資方侵害的重要手段與利器。因此，罷工權應被視為勞動者可享有的一項基本人權［6］。有憲法保障的罷工權能使勞動者的各項合法權益得以更好實施，保障勞動者獲得自身生存所必需的條件。我國在香港與澳門《基本法》中，均將罷工權作為香港與澳門居民的基本權利，作為人之基本權利，無論是香港、澳門居民還是大陸居民，其享有的基本權利應當是一致的。罷工權作為基本人權入憲，也符合現代憲政精神。

(三)罷工權入憲，是依法治國、實現和諧社會主義、落實科學發展觀的需要

“依法治國”，構建和諧社會主義，落實樹立科學發展觀是我們當前社會主義建設的根本指導方針。罷工作為影響社會穩定與發展，關系民生的社會事件，處理得當與否意義重大。罷工作為市場經濟條件下不可避免的一種社會現象，不是因人的意志而轉移的，它同樣需要法律加以調整，沒有完善的法律調整規范，罷工就會出現混亂，甚至引發社會動蕩，同樣罷工出現后，政府處理罷工問題時也面臨無法可依。這既不符合依法治國的要求，也不利于市場經濟的健康發展。如果憲法對罷工權予以確認，并由法律對罷工主體、形式、程序等加以規制，對罷工者享有的豁免權等權利加以明確，就可以將罷工事件的危害性大大降低甚至消除，更有利于和諧社會的建設［7］。“如果說今后中國可能會發生某種不穩定局面的話，那么，釀成這種不穩定局勢的主要因素應該是勞動問題積累和社會勞動關系矛盾的激化。”［8］因此，從依法治國、保障社會和諧、落實科學發展觀的角度，有必要立法確立罷工權。

(四)罷工權入憲是與國際接軌，兌現國際公約義務的需要

正如前言，我國分別簽署加入了聯合國《經濟、社會和文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》，公約規定了公民擁有罷工權利。此兩項《公約》是依照法定程序由全國人大常委會審議通過后批準加入的，是我國法律淵源之一，只有用憲法加以確認，方可體現我國政府履行國際公約的義務。

(五)罷工權入憲與立法不會影響社會的穩定與和諧

曾有經濟學人認為，罷工權入憲，會導致勞資矛盾加劇，影響我國的社會穩定與經濟建設。其實不然，罷工主要是為了勞動者爭取更好的勞動報酬與勞動保障，罷工事件產生的最主要原因就是勞資矛盾。勞資矛盾是確實存在的市場經濟的產物，并非洪水猛獸，不姓“資”也不姓“社”，是在市場經濟條件下，在社會發展過程中，必然會出現的社會現象。如果可以正確看待，妥善規制，而不是將矛盾掩蓋或者視而不見，則對我們構建和諧社會、促進經濟穩定大有裨益。相反，如果一味回避彈壓，才會最終導致勞資矛盾激化，而影響社會穩定與經濟發展。罷工權入憲的目的，不是為了讓勞動者依法無理罷工、停止工作、糾集鬧事、擾亂社會治安，而是恰恰是為了讓人們能擁有通過平等協商而改善勞動條件、提高工作、生活質量的途徑。而且有研究表明，罷工立法越完善的國家，其罷工行動發生的數量越少［9］，對社會造成沖擊越少。美國是個罷工事件頻繁的國家，但在美國《國家勞資關系法》第一條第3款如是寫到:“經驗證明，對職工的結社和集體談判的權利予以法律保護，能消除產業爭議和騷動的某些公認的根源，鼓勵對由于工資、工時或其它工作條件上的分歧而產生的產業爭議采取友好調整的根本措施，并在雇傭單位和職工之間恢復平等的談判權力，從而維護商業，使之免受傷害、妨礙或中斷，而且促進商業的流通。”因此，可以認定罷工權入憲會危及社會穩定、破壞社會和諧的言論不具有說服力。

三、罷工權立法的建議

罷工權入憲勢在必行，只有歸入憲法規定的基本權利，才能凸顯罷工權作為基本人權之尚義。但任何權利都不是無限的，為了防止罷工權的濫用，罷工權在落實中也需諸多細則加以限制，在罷工權立法方面，筆者有如下建議:

1.罷工權作為公民的一項基本權利而存在，在憲法中理應明確規定公民享有罷工權利。《中華人民共和國憲法》是國家的根本大法，也是公民權利的保障書。罷工權作為公民的一項基本人權，首先必須由憲法加以明確，再由具體法規予以規制。

2.修改、完善現行的《勞動法》和《工會法》使其對罷工權有所規定。憲法中規定的罷工權是抽象的權利，還應當在專門法律中加以細化與完善。罷工是勞動者表達不滿，集體謀求談判的的活動，在我國罷工應當依靠工會組織完成，《中華人民共和國勞動法》第7條和《工會法》第3條均規定了勞動者有參加工會的權利，工會的職責就是“工會在維護全國人民總體利益的同時，維護職工的合法權益。”。因此，工會作為罷工的組織者，責無旁貸。當罷工權依法入憲后，應當在《工會法》第三章“工會的權利與義務”中增加工會有依法組織勞動者舉行罷工的權利之規定，在《勞動法》第3條中增加勞動者有依法罷工的權利。

3.盡快制定《罷工法》這一單行法律。憲法中規定了罷工的權利與自由，勞動法與工會法明確了勞動者有罷工自由，工會有權利與義務組織罷工，但對于罷工的主體，罷工的目的，罷工的組織程序與復工也需要一部詳實的法律加以規范。

結束語

罷工權是勞動者的一項基本人權，是勞動者為了改善經濟待遇看、反抗雇傭單位不公對待的一種自發的集體活動權利。我國各地出現的罷工事件，是建設社會主義市場經濟過程中出現的必然而又合理的現象，罷工事件在當今不斷出現，勞動者、雇傭單位與政府應該清醒的認識到:罷工不是洪水猛獸，不是西方資本主義國家的專屬，而是勞資矛盾關系在市場經濟體制中出現的對立又統一的節點。對于罷工事件，勞動者、雇傭單位與政府處置得當，會改善勞資關系，消除社會不穩定因素，更有助于建設和諧社會主義，反之會激化勞資矛盾，甚至誘發群體事件與過激事件。當前務必為之的，盡快落實罷工權入憲，制定完善相關的法律，為勞動者、工會、雇傭單位與政府依法實施罷工、組織罷工、應對罷工與處置罷工提供法律依據。

［1］李余華，束安娜.罷工權的法理透析.華東交通大學學報，2009，4.

［2］ 列寧選集(第4 卷)，585.

［3］毛澤東.在中國共產黨第八屆中央委員會第二次全體會議上的講話，1956年11月15日.

［4］張友漁.關于修改憲法的幾個問題.憲法論文集，群眾出版社，1982，14.

［5］劉小婭.罷工權入憲的正當性分析.西部法學評論，2009(5).

［6］趙守博 .罷工權的保障與規范.廈門大學法律評論，2008(6).

［7］陳雷.論我國罷工立法的若干問題.山西高等學校社會科學學報，2009(5).

［8］常凱勞動關系·勞動者·勞權［M］.北京:中國勞動出版社，1995:7.

［9］郭松民.美國工人的利益不是憑空而來的.南風窗，2006(5).

［10］ http://www.zynews.com/news/2010 － 05/28/content_720162.htm.