近年來農民工“國民待遇”研究綜述

楊偉霖，賈雪芬

(中共四川省委黨校 四川 成都 610071)

一、關于農民工“國民待遇”的基本涵義

就國民待遇而言，章淑鴦認為“國民待遇”(Nationaltreatment)又稱平等待遇，是指所在國應給予外國人與本國公民享有同等的民事權利地位，是指國家向其全體公民在社會生產和社會生活的各方面所提供的一切優惠、權利和豁免的待遇。對于重要的國際慣例“國民待遇”原則，我國政府一直采用城市居民與農民分別對待的政策，讓“農民工”在城市受到不公平、不公正的待遇，享受不到應有的公民權利，使大部分“農民工”在政治、法律與精神上始終難以得到一視同仁的對待。［1］

就農民工而言，王琳琳和馮繼康認為:農民工最初指進入鄉鎮企業的農民，主要指數以萬計的農民外出就業或進城務工的群體;農民工是職業上的稱謂，是指從農村流動到城鎮從事各種非農產業活動而獲得工資收入，其經濟活動和生活重心已從農村轉移到城市，但身份仍是農民。［2］章淑鴦認為“農民工”既是農民的一部分，也是工人階級的一部分。從職業上講，農民工是工人，從身份上講，他們是農民?！稗r民工”表面上看起來只是一種職業，實際上它更是一種制度性身份，是中國經濟社會轉型期的特殊群體，體現出中國向城市化、現代化轉變的過渡性特征。［2］衛應臣指出，當前農民工待遇應該包括農民工的政治、經濟、生活和技能培訓“四個待遇”。［3］郭金玲認為農民工是一個夾在中間的階層，處于農民中的中上層，城市中的最底層，其具有雙重特征:(1)農民工是農村中的精英群體。他們與沒有外出的農民相比較，個人素質、年齡和教育方面都占明顯的優勢。(2)農民工是城市中的最底層。他們是一個沉默的階層，沒有發言權，沒有合法的制度化的利益表達渠道，在城市社會中處于被忽視的地位，是一個沒有歸屬感和認同感的階層。他們不能參與社會事務，不享有城市社會的政治權利、受教育權利，進入城市只是謀生的手段，所以他們常常要面臨著社會的歧視，有時還要被克扣工資或拖欠工資。［4］

可見，學界從農民工國民待遇提出，到涵義的界定，都進行了詳細的研究。關于農民工“國民待遇”的基本涵義，概括地說，就是隨著我國社會各領域的改革與發展，農村的一部分勞動力逐漸得到了進一步的解放，他們為了謀求生計進入城市參與了城市化建設，為城市的發展做出了重要的貢獻，然而，由于我國歷史上實行計劃經濟以來的城鄉二元制社會經濟結構，他們受到戶籍制度等門檻的限制，使得他們在城市中仍然以農民的身份從事著工人的職業，成為我國社會轉型期的一個特有的階層，即“農民工”。農民工在城市建設的過程中，由于傳統的二元制社會經濟結合，所致的特殊身份限制，各級政府在制定政策的過程中，沒有將其納入相應的政策范圍之內，比如農民工的社會保障、社會福利、子女的受教育、就業等領域;加之自身素質等方面的原因，使自己的一些正當的權益受到損害，造成了許多方面的不平等、不均衡，沒有得到應有的待遇，因此，產生了農民工“國民待遇”。

二、近年來學界的研究現狀

關于農民工“國民待遇”，學界對這一話題的研究成果頗多，綜合分析。學界主要從以下方面對這一話題進行了相關的研究。

(一)學界關于農民工“國民待遇”的研究視角

1.社會調查實證研究。主要有:王憲閣和徐麗娜以蘇州市區為例，從勞動報酬、社會保障、社會關系、子女教育等方面的現狀及原因，對蘇州地區農民工進行了實地調查，提出了給予農民工“同城待遇”的基本對策。［5］崔燕改則利用實證資料對農民工與城市的公務員、科研教學人員、國有企業干部、工人、私營企業主、個體戶、私企外企管理技術人員、下崗失業人員等階層的待遇狀況進行比較研究。［6］趙婧和楊翠迎以寧波市為例，提出建立一整套與物價水平、工資或收入水平等指標聯動的更加透明的、更加科學有機、科學合理的社會保障體系，探索確定被征地農民養老保險待遇調整系數的合理依據和方法。［7］麥影則從廣州市農民工進行調查研宂，提出廣州市企業近年給農民工提供的低待遇，造成了“民工荒”等問題，并從政府層面、企業層面提出幾點建議。［8］

2.各類文獻理論綜述研究。從這一視角進行文獻綜述的研宄成果，主要有:李桃和王志剛則從農民工政治參與的含義，和政治參與邊緣化、非制度化、參與態度的兩極化的現狀，和戶籍制度、選舉制度、政策法律、利益表達和信息傳遞方面，對“農民工政治參與研究”領域進行綜述。［9］成志剛和羅帥則圍繞農民工的群體特征、社會保障存在的問題及原因、社會保障之路徑選擇等問題，對近十年我國農民工社會保障問題的研亢進行綜述。［10］何曉堅，池子華則圍繞“待遇”是農民工問題研究的中心環節，農民工的“待遇”應該包括物質、精神和社會等方面的內容，對近代農民工待遇問題研究進行綜述。［11］

3.經濟、市場方面的研宄。主要有:張術環認為國民待遇嚴重缺失的原因，除歷史條件及政策體制制約外，還有市場失靈與政府管理職能不到位。提出以制度創新克服管理職能缺失，利益導向促進資源的優化配置、改善公共產品供給和公共服務水平以確保農民國民待遇實現。［12］李劍榮認為制度缺陷是導致農民國民待遇缺失的深層根源，市場法則則是克服農民國民待遇缺失的內在必然，提出管理創新是解決農民國民待遇缺失的根本對策。［13］

4.制度、倫理方面的研究。許經勇和黃煥文認為農民工所具有的廉價勞動力特性，在有效推進我國工業化和城鎮化的同時，其負面效應正愈來愈尖銳地暴露出來，值得我們進一步反思。［14］周智認為還農民工國民待遇無論對社會的發展，還是對人的價值尊重及社會公正都是應當的、合情合理的，即無論從功利角度還是從道義角度來說都是具有道德合理性。［15］王慧娟孔令兵認為農民工因歧視性制度的設置而遭遇的不公平，需要國家或各級政府對農民工作出制度性補償，甚至對農民工的需要實行特別的政策傾斜。［16］5.社會、公共產品方面的研究。主要有曲延春認為在公共產品的供給上，要給予農民以真正的國民待遇，維護農民權益，最重要的就是要統籌城鄉展，健全公共財政體制。［17］鄭功成認為農民工的社會保障處于邊緣化的境地，政府必須分層分類討論保障農民工權益，最迫切的是盡快確立農民工的工傷保險制度，建立農民工的大病或疾病住院保障機制和相應的社會救援制度，應當包括農民工遭遇天災人禍時的緊急救濟，特殊情形下的貧困救助和養老保險。［18］

此外，彭禮壽對“給予農民工國民待遇”提出質疑，從國民待遇的概念上可以看出，國民待遇不是針對本國國民或組織而言，而是針對外國人或外國組織而言。廣大的農民工與城里人，不管在現實中他們之間的差距是多么大，但最根本的就是他們都是中國的公民。我們只要承認了這一點，就要堅決杜絕“給予農民工國民待遇”這種極其錯誤的提法，因為這種提法的本身就是對農民工最大的歧視!杜絕這種提法并不意味著我們可以忽視日益嚴峻地城鄉差距、工農差距的擴大，更不意味著我們可以對當今農民工的生存狀態無動于衷。廣大農民工作為中國的公民，理應享受到其它中國城市公民能夠享受到的種種權利，而不是去享受所謂的“國民待遇”。［19］

(二)農民工“國民待遇”的形成原因及表現

當前國內學界的許多學者在此方面進行了廣泛的分析和研究，其中具有代表性的研究成果有:李劍榮認為戶籍制度缺陷成為限制農民職業選擇和自由遷徙的主要根源。就業制度缺陷農民在城市就業仍然受到制度安排的種種限制，通常被排除在輸入地城鎮政府的就業服務體系之外，不被納入城市就業規劃和統一管理范疇，不被計入失業統計數據之中，不能接受種種免費就業培訓和指導。農民國民待遇缺失是存在著重大制度缺陷的城鄉二元財稅制度直接作用的結果。［20］高淮成認為農民工民主權利的實現不僅受制于經濟運行機制，而且受制于農民工自身條件及制度供給。農民工民主權利的實現面臨著三重困難:市場經濟方面的困難，社會身份的制約;我國農民工受教育程度、民主制度的缺失;沒有法律作保障，制度需求與供給存在錯位。［21］王琳琳和馮繼康認為農民工在日常生活與社會交往中受到歧視，一類是公共歧視，即在公共場所遭受歧視;另一類是個體歧視，即農民工在其就業的單位或家庭里面引發了相互的感情對立:三是勞動權益屢遭侵犯:四是社會負擔不斷加重。［2］總得來說，從上述學者的研究來看，我國長期以來實行的城鄉二元制經濟社會結構是農民工國民待遇問題形成的最主要原因，由于受到戶籍制度、政府管理缺位、政策制定缺失，還有自身法律意識淺薄等因素的限制，形成了今天農民工在經濟、子女教育、社保、就業、公共產品供給、各種政治權利等方面的不平等、不公正待遇，引起了社會各界的重視。

(三)落實農民工“國民待遇”的基本路徑

落實農民工“國民待遇”的路徑問題，是一個非常重要的問題，當前主要研究成果有:劉小年認為應從農民工認識問題的意義、農民工對象的界定、農民工的特征三方面對農民工進行重新認識，徹底扭轉當前在對農民工的名稱的使用上是多種詞語混用的局面，使人們清楚地將農民工與其他社會群體區別開來:從社會資源、權力或地位、行為能力三方面端正農民工特征的認識。［22］張新輝和張曉蔚認為落實農民工“國民待遇”:一是徹底打破不合理的戶籍制度，使農民工真正成為城市的產業工人。二是充分發揮教育公平的基石作用，給農民工一個公平的起點。三是讓公共財政政策的陽光照耀農村，建立農村社會保障的基本框架。四是繼續推進工業化進程增加農民工就業。［23］郭金玲認為應實現城鄉戶籍、勞動力市場、社會保障制度的一體化。城鄉共享教育資源，改變教育方面的不平等現象。加強思想政治教育，消除對農民工的歧視心理和歧視行為。社會要尊重農民工的社會身份和合法勞動地位，對農民工要有接納和寬容的心，增加對農民工的認同感和親切感，消除對農民工的種種歧視和不平等待遇，形成全社會相互尊重的和諧氛圍，促進農民工向中等收入者階層的轉化。［4］肖方仁和胥道全認為一是從體制和政策上善待民工，為農民工創造平等的制度環境。二是轉變城市主位的管理理念，推動農民工本地化。三是提高農民工的組織化程度，建立完善為農民工服務的體制。四是注重全民、全社會的共同發展，提高全民素質。五是探索農民工權益保護的有效機制，形成防止拖欠農民工工資的行政、法律和社會的保障機制。［24］

從上述學者的研究狀況來看，多數學者都認為，落實農民工“國民待遇”的基本路徑，首先應該從制度上入手對我國計劃經濟以來長期實行的城鄉社會經濟結構二元制度以及近年來的戶籍制度等相關領域的改革進行深刻的反思;其次是在公共政策的制定上應該考慮到農民工的利益，努力使教育、衛生、醫療、社會保險、社會福利、社會救濟、就業、等公共產品分配領域，真正做到公平和正義;再次發揮各級基層黨組織和工會的力量，培育農民工的新型組織;拓寬農民工利益表達渠道，使他們能夠真正參與到政策等相關領域的決策中來:第四就是制定和完善相關領域的法律法規，嚴厲打擊拖欠農民TT資、傷害農民工利益的違法行為;最后就是用社會主義核心價值體系引領和諧文化的發展，在社會各領域加強思想政治教育，特別是在農民工活動的領域，應該進行深入實際的社會調查研究，充分考慮到農民工的現實處境，關心農民工的物質、精神及政治訴求;同時應積極引導社會各界，重新認識農民工，善待農民工，尊重農民工，使農民工心理得到理性回歸的良好社會氛圍。

三、近年來學界研究成果的評析

近年來，學界關于農民工“國民待遇”研究，無論是在研究成果的數量和質量上，還是在分析的深度和廣度上，都有了極大的進展。主要體現在:一是學界關于農民工“國民待遇”的研究，不只是一些簡單的研究和梳理，更不是一些粗淺的論述和分析，而是進行了比較深入的社會調查實證研究，比如王憲閣，徐麗娜的《蘇南地區農民工同城待遇問題研究——以蘇州市區為例》，麥影的《CSR視角看農民工待遇——基于廣州市農民工的調查》等，為我們今后的社會實證研究提供了史料。二是從近年來學界關于農民工“國民待遇”的研宂成果來看，呈現出多視角、寬領域、多層次的局面，比如周智的《農民工國民待遇的倫理辯護》，張術環的《論經濟學視角下我國農民的國民待遇問題》，李桃、王志剛的《農民工政治參與研究綜述》等，從不同視角、不同角度對農民工“國民待遇”進行研究和綜述，特別是彭禮壽就是否應當“給予農民工國民待遇”這一提法，提出了質疑，這些都使我們逐漸對農民工“國民待遇”有了較為深刻的認識和理解。三是就農民工“國民待遇”的形成原因及表現來看，學界更是從不同領域加以研宂，比如李劍榮的《制度缺陷是導致農民國民待遇缺失的深層根源》，高淮成的《農民工國民待遇掣肘因素分析》，王琳琳、馮繼康的《社會轉型期農民工“國民待遇”問題研究》等。四是就落實農民工“國民待遇”的基本路徑方面的研究狀況來看，許多學者給出了多種建議和對策，比如劉小年的《重新認識農民工——兼論農民工認識上的4大誤區》，郭金玲《改善農民工待遇的途徑和方法》等，為落實農民工“國民待遇”提供了許多有價值的方法和見解。

然而，近年來學界的研究也存在著一些有待改進的方面。主要體現在:一是，研究成果形式單一，大多是論文，在這方面的專著還不是很多，特別是一些與農民工國民待遇相關的學術會議、學術論壇、年會等則更少:二是，針對區域性的研究成果明顯不足，目前學界關于農民工“國民待遇”的研究大多是一些普遍性的研究，使得我們對這一問題有了大概的認識，但是由于我國不同的區域在文化、經濟發展水平、城市化水平、現代文明程度諸多方面都有著各自的特點，農民工“國民待遇”的表現也有很大的差異，因此，我們進行學術研究也應該更加的注重區域研究，對不同區域的農民工“國民待遇”進行單獨研究以及比較研究，可以使我們對認識及解決這一問題有很大的促進作用;三是社會調查研究還有待于進一步深入，雖然有些學者進行了社會調查實證研究，但是這些研究還應該更加豐富，與之相關的社會調查報告則顯得少之又少，因此，專家、學者在研究這一問題時務必親自深入實際進行社會調查研究，了解農民工的現實訴求，應該更多的站在農民工的角度和立場上分析問題，尤其是在針對實際調查提出方案的同時，應更多地為農民工提供一些最貼近現實、最貼近農民工的方式方法。

綜上所述，農民工“國民待遇”，已成為我們學術研宂的一個重要課題，還有很大空間需要我們去挖掘，去做深入的社會調查研究，深入研究農民工“國民待遇”，有助于我們了解這一時期的農民工，了解其在當前存在的一些問題，進而找到落實農民工“國民待遇”的基本路徑，以期推進社會主義和諧社會的偉大進程。

［1］章淑鴦.農民工“國民待遇”之我見［J］.科技信息，2007(12).

［2］王琳琳，馮繼康.社會轉型期農民工“國民待遇”問題研究［J］.行政與法，2005，(01).

［3］衛應臣.項目工地農民工待遇亟待提高［J］.工友，2007(05).

［4］郭金玲.改善農民工待遇的途徑和方法X［J］.新鄉教育學院學報，2005(04).

［5］王憲閣，徐麗娜.蘇南地區農民工同城待遇問題研究——以蘇州市區為例［J］.蘇州科技學院學報(社會科學版，2007(03).

［6］崔燕改.階層之間待遇的差異性及不公平性——農民工與幾個階層的實證性比較分析［J］.全國商情(經濟理論研究)，2008(10).

［7］趙婧，楊翠迎，米紅.被征地農民養老保險待遇調整方法的探索——以寧波市為例［J］.社會保障研究，2009(03).

［8］麥影.CSR視角看農民工待遇——基于廣州市農民工的調查［J］.中國市場，2009(36).

［9］李桃，王志剛.農民工政治參與研究綜述［J］.宜賓學院學報，2006(10).

［10］成志剛，羅帥.近十年我國農民工社會保障問題研究綜述［J］.湘潭大學學報(哲學社會科學版)，2007(03).

［11］何曉堅，池子華.近代農民工待遇問題研究綜述［J］.蘇州大學學報(哲學社會科學版)，2010(02).

［12］張術環.論經濟學視角下我國農民的國民待遇問題［J］.學術論壇，2006(04).

［13］李劍榮.論市場經濟新時期農民國民待遇缺失問題［J］.經濟師，2008(09).

［14］許經勇，黃煥文.剖析制度性農民工工資福利待遇的正負效應［J］.稅務與經泥，2005(01).

［15］周智.農民工國民待遇的倫理辯護［J］.山東省農業管理干部學院學報，2005(04).

［16］王慧娟，孔令兵.農民工國民待遇問題——以制度供給為視角［J］.農業經濟，2009(09).

［17］曲延春.國民待遇:農村公共產品供給與農民權益保護［J］.菏澤學院學報，2009(03).

［18］鄭功成.農民工的權益與社會保障［J］.中國黨政干部論壇，2002(08).

［19］彭禮壽.質疑“給予農民國民待遇”論［J］.甘肅農業，2005(02).

［20］李劍榮.制度缺陷是導致農民國民待遇缺失的深層根源［J］.經濟研究參考，2008(06).

［21］高淮成.農民工國民待遇掣肘因素分析［J］.開放導報，2006(01).

［22］劉小年.重新認識農民工——兼論農民工認識上的4大誤區［J］.安徽農業科學，2006(15).

［23］張新輝，張曉蔚.統籌城鄉發展提高農民待遇［J］.理論探索，2006(02).

［24］肖方仁，胥道全.城市農民工待遇問題［J］.合作經濟與科技，2006(03).