冷戰后英國社會保障制度變革對我國的啟示

秦 秋

(青島農業大學人文社科學院，山東 青島 266109)

英國的社會保障制度在福利國家宣告建成之后的20至30年里，曾經聞名于世，但隨著70年代石油危機的爆發，世界經濟在整體上處于蕭條狀態，英國的福利國家制度也因面臨諸多問題而危機重重，特別是在冷戰之后，英國的國內環境和所處的國際大氣候都發生了變化，為適應新變化，對傳統福利國家的改革勢在必行。它的改革政策和改革措施有些已經顯現出明顯的效果，有些還有待時間和實踐的檢驗，但是不論其改革成敗與否，對我國社會主義市場經濟體制條件下建立和完善現代社會保障制度都將有可資借鑒之處。

一、冷戰后英國社會保障制度的變革

英國的社會保障制度經過漫長的發展演變，特別是冷戰后執政黨進行改革之后，已呈現出諸多新變化:

1.福利國家制度由制度模式向剩余模式轉變

所謂制度性福利模式又稱為機制性福利模式，它是將社會保障制度化，并使之成為整個社會經濟運行機器中不可分割的一部分，它強調優先解決普遍性的社會問題，從而顯示了對政府的高度重視。這一福利模式將維護社會公平作為其實施的主要目的，社會保險是這一模式的核心。剩余模式的社會保障制度又稱為補救模式，它是指社會保障只有在正常的社會供給渠道(即家庭、市場、自愿慈善機構)遭到破壞時才發揮作用，它是一種把目標集中在處于不利地位的社會群體身上的社會保障模式，它優先解決的是社會失常現象，顯示了對市場作用的重視。英國的社會保障制度自福利國家宣布建成以來，一直以一種“全面福利”、“全民福利”模式而享譽世界。但自90年代以來，傳統的福利國家制度不但沒有實現福利國家的初衷，反而引起了一系列的社會問題，英國社會保障政策的船舵開始轉向，由原來的普遍型向有選擇型轉變，社會保障模式則由以制度型為主轉變為以補救型為主。

2.社會保障制度由權利型向責任型轉變

所謂的權利型社會保障，是指福利國家所推崇的把福利當作人民應得的不附帶任何條件的權利。這種權利型的福利制度在擴大其覆蓋面的同時，也無限的加重了政府的財政負擔，并且滋長了公民對福利的依賴，助長了其惰性，消蝕了公民的社會責任感和勞動積極性。英政府用于社會保障的財政支出迅速增長，而對各種社會問題的解決卻收效甚微。面對此種福利危機，英國首相布萊爾的高級顧問安東尼·吉登斯明確提出，必須對英國的福利國家進行改革，用一種“積極的”或“主動的”福利政策代替目前這種傳統的福利模式，使福利國家也實現現代化。［1］英國的社會保障應改變過去那種大包大攬的做法，福利責任不應完全由國家來承擔，要建立一種“雙重支柱”的福利模式，實現國家與社會共擔責任。提倡“無責任即無權利”，逐步實現在獲取福利的同時，必須承擔相應的責任，履行一定的義務，主張在福利不斷增加的同時，個人的責任和義務也要不斷的延伸。這種附帶條件的福利政策，一方面是為了走出福利國家所陷入的福利困境，減輕政府的財政負擔;另一方面則是為了鼓勵人們對自己的行為負責，培養個人的社會責任感，從而最終形成一個相互協調、彼此負責的互動模式。

3.社會保障制度由提供保障向提供技能轉變

英國社會保障制度改革追求社會的公正，但對公正討論的重點，由物質現金的分配轉向“對能力的”再分配、對人的潛能的開發。隨著社會的發展，人們對社會公正的要求不僅僅是在情況不妙時，得到其最基本的需要，得到保護;而是更希望能夠獲得幫其順利渡過一生中重大轉折時期的物質和精神能力，即社會公正應包含有促進個人發展的動力因素，并為人們提供使之適應社會發展變化的生存技能。改革后的社會保障制度不再僅僅是授之以魚，而更為重要的是授之以漁，使公民適應知識經濟時代和全球化時代對他們職業技能的需求，把消極的事后補助變為積極的事前預防。

4.福利改革更加注重社會保障的多元化發展

信息時代的到來，使知識經濟和全球化發展迅猛，也使人們對社會保障的內涵產生了多元化的理解。福利的指向超越了物質財富增加這一經濟目標，而將健康、社會關系和自然環境等非經濟因素包含其中，使社會保障的概念變得更加豐富且深刻。冷戰后，英國社會保障制度改革的目標，不僅要完善和發展保障制度本身，而且要使社會保障制度能夠與社會經濟協調發展;不僅要更好的發揮國家在社會保障中的作用，而且還要發揮國家之外的個人、集團和社會組織的作用;不僅注重在分配領域的收入再分配，而且更加注重對初次分配產生重大影響作用的個人能力的培養和工作機會的創造等因素的再分配。在福利投入和責任承當方面，社會保障不再是國家的一攬子工程，對社會保障的投入主體和責任承擔者不再應是國家一方，而是逐漸的向多方演變，更多的份額由個人、雇主和企業、社會組織來承擔。

5.對待風險的態度由原來的消極應付變為積極預防，充分利用風險

傳統的福利國家只是被動承受經濟社會發展的消極后果，解決工業化過程中出現的不和諧現象，并將風險視為社會經濟發展的不利因素;而現在的積極福利國家在解決社會發展過程中出現的社會問題時，還將有效預防風險和管理利用風險作為社會保障制度的重要內容，加大對人力資源的投資，加強對公民的技能培訓。風險不僅有消極的一面，風險中還孕育著機遇，福利國家應積極主動的面對風險，在提供保障的同時加強對風險的管理。

6.社會保障改革中更多的引入或接受了市場機制，發揮市場作用

在社會保障改革過程中引入市場機制成為一種普遍的趨勢。面對英國社會保障制度的困境和全球化的挑戰，改革傳統福利國家，加強國家及企業的競爭力，成為英國執政黨進行社會保障改革所要實現的一個重要目標。而實現這一目標的具體做法便是更多的承認市場的作用，更多地向供方政策妥協，如緊縮財政，削減稅收等。促進平等的福利分配方式由原來的以政府稅收形式的再分配，轉向積極的投資，特別是對人力資源的投資，提高工人的素質，為人們提供更多的就業機會。

二、我國社會保障制度的基本現狀

我國的社會保障制度創建于新中國成立之初，經過幾十年的曲折發展，特別是十四大建立社會主義市場經濟體制提出后，在深化改革和不斷創新基礎上，一個有中國特色的社會保障制度雛形已經基本形成，這對建立社會主義市場經濟體制，調節社會不同群體的收入分配，促進國民經濟又好又快地發展有著極為重要的作用。但是，我國的社會保障制度處于初創階段，社會保障制度還很不健全:

1.立法滯后，法制化程度低

我國的社會保障法是在2010年10月由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議審議通過，可以說是剛剛制定實行，在此之前的相關立法，大多是以“暫行辦法”形式出現的政府行政法規，而其存在著立法權限不統一，缺乏系統系和明確的原則，立法層次低，法律效力不高等問題，其權威性和強制性的嚴重不足給社會保障的執法行為帶來很大難度。

2.機構設置不合理

社會保障體系是依據社會保障項目設立的，而保障項目又是基于保障對象和保障范圍分別由相關的政府部門提出政策并予以執行的。由此，既造成了我國社會保障體系各部門之間的分割，彼此缺乏協調與合作，各自為政;又造成了機構的重復建設，政府人員過多，人力、財力浪費嚴重。

3.資金嚴重缺乏

我國的社會保障制度經歷了計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，歷史包袱比較重，而且轉型期出現的問題也相對增多，這在很大程度上加重了社會保障制度的負擔，使財政支出出現赤字。以養老金為例，中國人民大學的一項研究表明，在新舊養老制度的轉軌過程中，產生了約8萬億元人民幣的養老金債務總額。雖然，2000年我國已建立了社會保障基金，并且2010年9月這個基金的數額已高達1818億元，但與我國的養老缺口相比，差距還是十分巨大。并且我國已進入“老齡社會”，因此，所承擔的養老責任會越來越繁重。

4.公民的社會保障意識落后

這一方面受中國傳統文化的影響，注重家庭的保障功能，沒有形成社會保障的自覺意識;另一方面，由于長期以來中國的經濟發展不如西方或北歐國家那樣發達，對社會保障投入的資金也相對貧乏，而社會保障的受益者也往往是那些貧困和老弱病殘者。因此，人們常常把社會保障與貧困相連，形成了一種錯誤的觀念。

5.中國的城鄉二元分化嚴重

近幾年來，隨著市場經濟的建立，社會保障制度在城市發展迅速，各種保障項目也都相繼建立，而占人口絕大多數的農民卻長期游離于社會保障制度的邊緣。雖然國家衛生部倡導實施了新型農村合作醫療制度，但這只不過是眾多社會保障類型中的一種，并且尚有將近30%農民未參加這一制度。因此，要全面解決社會保障的城鄉分化依然任重道遠。

三、幾點啟示

我國的社會保障現狀與英國改革前的狀況有諸多的不同，但也有很多相似的地方，如資金短缺，原有制度給人們帶來的消極影響等，因此，英國在社會保障領域的改革會對中國社會保障制度的建立、改革和完善產生諸多有益的啟示。

1.認清社會保障制度的性質和作用

社會保障制度作為社會再分配的形式并不是社會目標，是達到經濟和社會平衡發展的有效手段，在社會再生產過程中和經濟體系的運行中占有重要地位，它是社會發展的穩定器，是保證人民基本生活的安全網。社會保障制度一經建立便發揮其不可替代的作用，縱使發展過程中危機重重，也應將其不斷向前推進，而不是將其廢除。例如，英國在70年代末期特別是冷戰之后，社會保障制度出現眾多未曾預料的問題，但英國并沒有選擇逃避，經過兩黨的共同努力已經初見成效。智利在發生兵變這樣具有轉折性的事件之后，社會保障制度依然被堅持了下來。因此，在弄清社會保障制度的性質和功能之后，要使社會保障制度與中國的經濟體制和社會政策相結合，貢獻于中國特色的社會主義市場經濟體制。

2.建立適合中國國情的社會保障制度，走特色之路

社會保障制度是與本國國民的切身利益休戚相關的一項制度。建立什么樣的社會保障制度，保障水平的高低，取決于這個國家的國情，取決于這個國家的生產力發展水平和國民的需要以及政府的政策，而不能輕易的與國際水平接軌。因為社會保障制度與經濟體制不同，它具有獨特的政治性和社會性特征，并且社會保障制度本身在其發展歷史上就呈現出多樣化的規律。例如，英美兩國雖然有著類似的經濟體制乃至政治和社會制度，但其社會保障制度卻迥然不同。美國是以有選擇的就業社會保障為主體，而英國建立的卻是“全民性”“全面性”和“普遍性”福利國家制度。新加坡又與英美不同，它的公積金制度“著眼于勞動者自食其力，自力更生的自我保障，強調個人在生命周期中進行收入和消費的自我縱向調劑，實行完全積累，強制雇主和雇員儲蓄養老。”［2］由此而得，中國的社會保障制度改革，也只能是在本國國情的基礎上，通過借鑒其他國家的成功經驗，走出一條有中國特色的社會保障之路。

3.堅持與經濟發展相適應，走適度化的發展道路

社會保障采用的主要方式是經濟援助，因此，它必須有一定的經濟基礎。英國的社會保障制度在70年代之后陷入進退維谷境地的主要原因，是社會保障支出過快增長，而且其增速大大超過了經濟增長，影響了國家積累基金的增長，造成政府財政的沉重負擔，導致經濟增長緩慢和通貨膨脹等惡果。我國正處于社會主義的初級階段，生產力水平比較低，是一個低收入的發展中國家。雖然在改革開放之后，國民經濟有較快的發展，但我國人口多，特別是擁有8億多農民，城鄉差距也比較大。在這樣的國情之下，社會保障不能一味的強調擴大保障范圍和提高保障水平。在選擇社會保障模式時，一定要從中國“二元結構社會”的狀況出發，選擇城鄉有別的“多元協調”模式。在設立新的社會保障項目的時候，其保障水平一定要適度，注意起點要低，因為社會保障制度具有剛性增長的法則，往往是只能升不能降的單向發展，社會保障待遇水平的降低很容易引起社會的動蕩。因此，從社會保障改革之初就要嚴格控制社會保障支出的增長，一定要從既有的生產力水平和人口狀況等因素出發，做到量入為出，適度發展。

4.加快法制化進程，堅持立法先行

英國的社會保障是先有社會保障立法，后有社會保障項目的具體實踐。市場經濟條件下，一方面，經營者為了實現利潤的最大化，降低勞動力成本，不會主動為社會保障基金增加投入;另一方面，社會成員則要求分享社會進步的成果，最大限度的實現公平。面對此種矛盾，國家應主動出面，利用對社會保障制度的干預手段，通過立法來協調利益沖突。倘若沒有各國政府運用法律手段的強制推行，社會保障是不會從“家庭自我保障”和“慈善救濟”發展到現代意義的社會保障的，作為現代社會保障制度發源地的德國是如此，英國也是，如它已頒布了《國民保險法》、《社會保險法》、《國民衛生保險法》、《家庭補助法》、《國民保險(工傷)法》、《國民救濟法》等多部法律。如今，社會保障立法已成為一個獨立的法律部門，而且在國家法律體系中占有十分重要的地位。我國的社會保障制度也應該堅持“立法先行”原則，使各項社會保障事業有法可依，依法保險，各項社會保障措施也會因基于法律而增強其權威性和強制性。加快社會保障立法，健全社會保障的法律體系，使社會保障制度走向法制化、規范化的道路是我國要實現的一項迫切的現實任務。

5.循序漸進，堅持社會保障制度的多樣化發展

社會保障制度是逐步建立起來的，不可能一蹴而就。社會保障制度的改革和完善要循序漸進，堅持多樣化的發展原則。英國的社會保障制度從1908年的養老金法算起，已走過它的百年華誕，盡管有如此漫長的歷史，它的發展仍在繼續。英國社會保障制度一百多年歷史也是不斷改革完善的歷史，但它的發展，不論是立法的修訂，還是籌資的環節和實施的手段都堅持循序漸進。而且，在發展中日益突出了社會保障發展的多樣化原則，表現在立法內容和責任承擔者等多個方面。多樣化已成為英國社會保障制度發展的重要特征和有益經驗。我國的社會保障制尚處于初創階段，還有一個漫長的發展過程要經歷，這個過程也是循序漸進的發展并日益多元化的過程。根據我國存在的地區差異和“城鄉二元結構”設立不同水平和輕重有別的社會保障項目;在保障基金的來源上，一方面，應實現社會保障責任多方共擔;另一方面，使社會保障基金的經營渠道多樣化，達到保值增值的目的;此外，還應大力弘揚我國優秀的保障傳統，充分發揮家庭保障的作用，從而有效緩解社會保障支出過高給我國財政帶來的巨大壓力。

此外，我們還應該吸取英國社會保障制度機構龐大、浪費嚴重的教訓，堅持制度的簡單化和干部隊伍的精干高效;在保障基金的運用上，借鑒英國加大對人力資源的投資策略，提高勞動者素質。

［1］安東尼·吉登斯.第三條道路:社會民主主義的復興［M］.北京:北京大學出版社，2000.

［2］宋士云，張廷新.中外社會保障制度理論與制度比較研究［M］.北京:中國商業出版社，2004.