突破食品安全管理行政問責制困境的對策思考

何延昆，張曉玉

(1.天津科技大學，天津 300222;2.天津農(nóng)學院，天津 300384)

一、食品安全管理與食品安全管理行政問責制

進入2011年，“染色饅頭”“瘦肉精”“牛肉膏”“毒豆芽”等食品安全事件再次成為社會輿論關(guān)注的焦點。面對自2008年三聚氰胺事件后我國日益嚴峻的食品安全形勢，黨和政府高度重視，2011年4月14日，溫家寶總理在同國務(wù)院參事和中央文史研究館館員座談時說，近年來相繼發(fā)生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“染色饅頭”等事件，這些惡性的食品安全事件足以表明，誠信的缺失、道德的滑坡已經(jīng)到了何等嚴重的地步［1］。2011年5月3日，胡錦濤總書記在天津考察時也指出“民以食為天，食以安為先。食品安全是關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的一件大事……要堅決執(zhí)行食品安全法，以對人民群眾高度負責的精神，加大管理和監(jiān)督力度，嚴把食品安全關(guān)，確保廣大群眾都能吃上放心的食品”［2］。導(dǎo)致食品不安全有諸多原因，其中一個很重要的原因在于對食品安全負有管理和監(jiān)督職責的行政主體的行政執(zhí)法責任制的模糊與缺失。由于部門職責界定模糊、責任追究制度的不完善導(dǎo)致政府的公共管理職能履行不善，缺位問題比較嚴重。因此，建立食品安全管理行政問責制度，旨在使行政問責制在食品安全的管理方面做到程序化、規(guī)范化和系統(tǒng)化。所謂食品安全管理行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府以及食品安全監(jiān)督管理職能部門由于故意或者過失，不履行或不正確履行法定責任以致造成食品安全事故的情況，要求其承擔否定性后果的一種規(guī)范。食品安全管理行政問責作為行政問責在食品安全領(lǐng)域的具體運用，對于行政問責的理論基礎(chǔ)和分析方法是基本適用的。

二、當前我國食品安全管理行政問責制的困境與原因

行政問責制的主要目的就是加強對行政權(quán)力的監(jiān)督，對行政權(quán)力行使進程中出現(xiàn)的濫用、不用等行政行為進行有效監(jiān)督和約束。根據(jù)中國食品安全事故的實踐教訓(xùn)，筆者認為當前我國食品安全管理行政問責制的問題主要有以下幾點:

(一)食品安全管理行政問責制法律體系尚不完善

一個健全完善的法律體系應(yīng)包括法律條文及配套制度。當前我國食品安全管理行政問責制還缺乏專門立法，相關(guān)法律條文也不健全;此外，食品安全管理行政問責體系配套保障措施仍不完善。原因具體表現(xiàn)在:

1.食品安全管理行政問責制立法不健全。從全國整體來看，中共中央已出臺一些有關(guān)行政問責的規(guī)定，其中具有代表性的有2009年7月12日中共中央辦公廳、國務(wù)院通過的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》，其中列出了對縣級以上領(lǐng)導(dǎo)干部使用的問責情形、方式以及問責的程序等，問責客體范圍過于狹窄。全國人大制定通過的有關(guān)問責的法律有《行政許可法》、《公務(wù)員法》。這兩部法律并不是專門對行政問責作出的規(guī)定，前者主要涉及行政許可中的政府責任，公務(wù)員法則是公務(wù)員管理的全面規(guī)范的。食品安全管理和監(jiān)督方面，《食品安全法》以法律的形式規(guī)定了食品安全管理和監(jiān)督方面的直接負責的主管人員和其他直接責任人員的責任承擔形式［3］，而并沒有細致的管理和監(jiān)督人員問責的具體制度安排。

2.食品安全管理行政問責制配套制度不完善。制度短缺有兩種類型，一是核心制度的缺失，一是配套制度的缺失。前者可以導(dǎo)致制度失靈，后者會造成制度效率的損失。一方面，績效評估制度設(shè)計不科學。政府績效評估是由政府組織的利益相關(guān)者根據(jù)所收集的政府績效信息做出的價值判斷⑥。因為績效評估制度在我國起步較晚的緣故，它有著類似于行政問責制的缺陷，主要體現(xiàn)在:缺乏國家統(tǒng)一的績效規(guī)則;已有的績效評估制度設(shè)計太過籠統(tǒng)與模糊;沒有建立科學的評估指標體系，績效評估程序的公開性較差等。另一方面，缺少食品安全管理和監(jiān)督責任人懲處后的行政救濟條例。我國食品安全管理和監(jiān)督責任人被問責后，對于正確問責的救濟途徑的規(guī)定并不明確。《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》、《質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法過錯責任追究辦法》等相關(guān)制度都沒有規(guī)定。

(二)食品安全管理行政問責制運行機制不明確

雖然現(xiàn)有的食品安全管理和監(jiān)督行政問責制的法律法規(guī)不健全，或法規(guī)條例的相互矛盾導(dǎo)致執(zhí)行難，但是，已有的可執(zhí)行法律法規(guī)也沒有很好的被執(zhí)行，原因在于當前食品安全管理行政問責制運行機制不明確，具體表現(xiàn)在:

1.問責主體矛盾。根據(jù)法律規(guī)定，問責結(jié)果的決策應(yīng)當由人大來行使，問責結(jié)果的執(zhí)行應(yīng)當由行政機關(guān)執(zhí)行;根據(jù)黨政規(guī)定，問責結(jié)果的決策與執(zhí)行都由黨政機關(guān)執(zhí)行，在效力上，法律大于黨政規(guī)定，在國家權(quán)力層次上，政黨規(guī)定等于法律，所以，這樣導(dǎo)致了黨組織與人大擁有同樣的權(quán)利決策問責結(jié)果如何，通常會出現(xiàn)的情況是黨組織責令人大選舉或任命的官員辭職，這樣看來，問責主體之間因為沒有統(tǒng)一的法律標準分配各自問責決策的權(quán)限，而致使問責主體的權(quán)限相互矛盾。

2.問責的客體太多。2009年6月實施的《食品安全法》設(shè)置了一個能起到統(tǒng)領(lǐng)作用的食品安全管理和監(jiān)督機關(guān):食品安全委員會，并且重新界定了衛(wèi)生部門、食品藥品安全管理和監(jiān)督局、工商部門、質(zhì)監(jiān)部門各自的職責，力求避免“八個部門管不了一頭豬”情況。但是，“分段管理和監(jiān)督為主，品種管理和監(jiān)督為輔”導(dǎo)致權(quán)責上交叉或空缺的弊端將很難推進食品安全管理和監(jiān)督行政部門問責制的有效進行，并且，法律法規(guī)對權(quán)力的分配不均注定資源分配的不均這一點原因也會繼續(xù)加固這一制度的有效性。。

3.問責的標準不統(tǒng)一。因為各個地方、部門、企業(yè)都有各自制定地方、部門、企業(yè)食品標準的權(quán)利，而地方、部門、企業(yè)間缺少資源共享的意識，這樣就造成通常在國內(nèi)一個表，國外一個標準;國家一個標準，地方一個標準，部門一個標準，企業(yè)一個標準;農(nóng)業(yè)部一個標準、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局一個標準、工商行政管理局一個標準;或者同類但不同質(zhì)的物體用同一個標準。比如固體茶飲料檢測的標準只有農(nóng)業(yè)部2003年茶葉行業(yè)標準一個，但是茶的形式多樣，如果茶葉、茶飲料都用這一標準顯然不合適。行政問責因為沒有統(tǒng)一的法律標準或其他規(guī)范性標準，只能夠按照法律法規(guī)、中央文件或主觀經(jīng)驗來進行實踐的處理，而這樣行政官員卻在承擔了行政責任的追究結(jié)果之外承擔了政治責任、法律責任、道德責任，使得行政問責的界限與程度變的混亂與模糊。

4.問責的程序不規(guī)范。在異體問責上，人大是主要的問責主體，但是人大的問責程序的規(guī)定比較籠統(tǒng)，已有的行政問責辦法中的程序規(guī)定也存在著一定的缺陷。問責程序主要包括三各環(huán)節(jié):提起，答復(fù)，處理。問責的啟動上，主要由行政首長提起，比如說阜陽奶粉事件中，安徽省長兩次進行批示與囑咐，溫家寶也多次進行批示。問責答復(fù)與處理的過程是行政問責的主要環(huán)節(jié)，但具體由哪個主體行使調(diào)查權(quán)、哪一主體行使決策權(quán)還缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)定。一般，對部門來說，行政調(diào)查權(quán)與行政決策權(quán)是統(tǒng)一行使的，對行政行為人來說，行政首長主要行使行政決策權(quán)，其他行政人行使調(diào)查權(quán)。

(三)社會問責文化的缺失

當人們的正當利益被剝奪與霸占的時候，人們就會群起而攻之，人們會反抗、會質(zhì)問，這是問責產(chǎn)生的基本心理原理，當前因為缺乏喚醒這種意識的文化。公民、政府缺乏問責意識，是因為缺乏問責文化。原因在于:一方面，政府與行政官員的“官本位”觀念根深蒂固。這種惟上是從，惟權(quán)至尊的觀念古已有之，上至封建社會建立王朝，下至建國初期新中國成立，一直到當前的社會主義民主與法治建設(shè)之時，依舊頑固不化。在這種觀念下，政府只聽命于上級，卻忽視了執(zhí)政的根本目的就是以人為本;公民視政府與行政官員為權(quán)力支配者，而非權(quán)益代言人，怕政府、畏懼權(quán)勢，逐漸埋沒了政府與公民的問責意識。這個問題主要存在于異體問責主體間。另一方面，自我保護意識差，索賠意識淡。中國古代人們總是以免于訴訟而萬事大吉，導(dǎo)致眾人怕訴、逃訴。“竇娥冤”這樣能抗爭到底的實例實在少之又少。現(xiàn)當代，即使以法律手段追究了政府的責任，也沒有多少公民追償政府進行賠償。隨著中國現(xiàn)代化的進程，傳統(tǒng)政治文化上的弊端已漸漸消退，但若要建立食品安全管理和監(jiān)督行政部門的問責制度，若要呼喚問責意識的成長，就應(yīng)當重新重視如上所述的弊端，培育出行政問責制度相適宜的問責文化。

三、突破當前我國食品安全管理行政問責制困境的對策

造成當前頻發(fā)的食品安全事件原因是多方面的，當前食品安全管理行政問責制度的不完善是重要原因之一。面對我國食品安全管理行政問責制度的種種問題，筆者認為，可從以下幾個方面找尋對策和出路:

(一)健全和完善食品安全管理行政問責制法律體系

食品安全管理行政問責法律體系的完善是整個問題中最重要、需要優(yōu)先解決的問題，可從兩個方面著手:

1.健全食品安全管理行政問責制立法。從廣義上說，對食品安全管理行政問責制立法應(yīng)是我國《行政問責法》中的一部分，而由于立法進程困難重重，我國全國范圍內(nèi)還沒有一部統(tǒng)一的《行政問責法》，這也就造成在食品安全管理行政問責領(lǐng)域，尚沒有統(tǒng)一的法律條文作為處理相關(guān)責任案件的直接法律依據(jù)。因此，今后我國要加快《行政問責法》的立法進度，并在該法中明確列出食品安全管理行政問責的相關(guān)法律規(guī)定，厘清食品安全管理行政問責的主體、客體、標準、方式、程序、救濟等。如果今后時機成熟、確有需要，還應(yīng)制定我國《食品安全管理行政問責條例》，以條例的形式深入細致的規(guī)定食品安全管理行政問責的具體內(nèi)容，作為我國《行政問責法》和《食品安全法》的法規(guī)補充，進一步健全和完善我國食品安全管理行政問責法規(guī)體系。

2.完善食品安全管理行政問責制配套制度。任何一套優(yōu)質(zhì)健全的法律體系，都是建立在健全的法律條文和完善的配套制度基礎(chǔ)之上的。因此，完善我國食品安全管理行政問責制相關(guān)配套制度也是解決問題的重要手段，為此:第一，要建立和完善政府和公共組織績效評估制度，特別是通過評估公共政策的執(zhí)行標準、執(zhí)行程序、執(zhí)行時效，為食品安全管理行政問責提供可依據(jù)的科學標準。合理適用的績效評估制度應(yīng)包括統(tǒng)一的國家績效規(guī)則、具體且具有可操作性的績效評估制度、科學的評估指標體系以及透明公開的評估程序。第二，要建立食品安全管理責任人懲處后的行政救濟條例。建立“問責干部”復(fù)出任用的科學機制，應(yīng)該重點圍繞復(fù)出職位、復(fù)出條件和復(fù)出程序這三個重點進行設(shè)計，并與現(xiàn)有的制度規(guī)定相銜接，充分尊重人民群眾在官員復(fù)出任用中的民主權(quán)利。具體來講:一是要明確復(fù)出職位。被問責的干部復(fù)出的職位安排，包括職務(wù)和級別，不得高于問責時的原任職務(wù)，更不能提拔使用。二是要明確復(fù)出條件。要細化問責官員復(fù)出的條件，其主要考核指標就是實績突出。不具備這個條件，就不能重新?lián)卧温殑?wù)，更不能提拔擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。三是要明確復(fù)出程序。“問責干部”的復(fù)出，也必須進行相應(yīng)的程序設(shè)計，包括復(fù)出的提名程序、考察程序、討論決定程序、公示程序等等。通過程序的規(guī)范，保障人民群眾的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)在整個復(fù)出任用中的實現(xiàn)。

(二)明確食品安全管理行政問責運行機制

有了健全的法律制度體系，還需要責任明確、程序合理的運行機制，去保障法律體系的健康運行，為此可從以下幾方面著手:

1.明確問責主體權(quán)限，強化異體問責作用。對于我國食品安全管理行政問責來說，除了繼續(xù)穩(wěn)定行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責體系，強化人大、司法、媒體、社會公眾等異體問責也顯得尤為重要。筆者認為應(yīng)給予媒體和社會公眾的問責主體更多的權(quán)限，使其在監(jiān)督過程中起到更大作用。隨著民主政治進程的逐漸推進，我國的新聞輿論監(jiān)督問責，已越來越顯示出它的不可替代的重要力量。尤其在披露和報道食品安全事故方面及時性、客觀性有著獨特的優(yōu)勢。加強媒體問責力度可以從以下途徑著手:一是必須保障新聞自由;二是保障媒體的知情權(quán);三是讓媒體享有一定程度的“特權(quán)”，深入了解事故的真相。公眾作為權(quán)力的根本所有者和食品安全的直接承受者，對于食品安全管理和監(jiān)督部門有著天然問責權(quán)利。要促使公民參與問責，就必須構(gòu)建公民參與監(jiān)督問責的制度平臺。在當前我國，這一制度平臺主要應(yīng)該建設(shè)以下內(nèi)容:配套制定公眾問責程序;發(fā)展電子政務(wù)，實施陽光政務(wù);建立公益訴訟制度，保障公益訴訟權(quán);健全人民舉報制度，實現(xiàn)舉報制度的法制化;注重網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督對食品安全管理行政問責重要作用。

2.明確問責客體責任層次。根據(jù)突發(fā)食品安全事件中對食品安全事故的分級，食品安全管理行政問責也應(yīng)當分級。對食品安全行政問責進行分級應(yīng)當依據(jù)食品安全事件危害大小、影響程序、責任機關(guān)及責任人的級別對各級別問責進行相應(yīng)的規(guī)范，建立食品安全行政問責層級體系。強調(diào)“行政首長問責”并不意味著放棄對一般執(zhí)法人員的問責，對于一些由執(zhí)法人員因失職造成食品安全事故的必須要進行處分，造成惡劣影響的更應(yīng)該追究法律責任;對于涉及問責部門的一般公務(wù)人員也要進行宣傳教育，牢固樹立服務(wù)、責任意識，盡量避免食品安全事故的發(fā)生。

3.擴大問責事由范圍外延。食品安全管理行政問責的事由表面上針對的是食品安全事故，其問責的實質(zhì)意義遠不止于此。正是基于這一點，對于食品安全事故中所暴露出來管理和監(jiān)督部門的“不作為”、“消極作為”也應(yīng)當納入問責的事由。在食品安全領(lǐng)域，食品安全標準體系的完善顯得尤為重要。作為理想的食品安全標準體系，應(yīng)該是國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準相互統(tǒng)一的，另外，其他管理和監(jiān)督部門也應(yīng)該按照《食品安全法》的要求，認真履行職責，發(fā)展保障食品安全檢驗監(jiān)測技術(shù)，加強食品安全信息交流，規(guī)范市場準入制度，完善食品溯源管理，建立分工明確、協(xié)調(diào)一致的食品安全管理體系。

4.規(guī)范問責程序制度體系。行政問責的具體程序可能會因問責主體和對象的不同而有所差異，但總體上需要經(jīng)過下列幾個相互銜接的階段:(1)確立問責。食品安全事故問責小組根據(jù)收集和掌握的情況，辦理行政問責審批手續(xù)，向各級政府和管理和監(jiān)督職能部門提出，依職權(quán)或依申請啟動問責程序。(2)調(diào)查。首先制定行政問責工作方案;調(diào)查前，應(yīng)書面通知問責對象，要求其根據(jù)問責內(nèi)容進行說明，準備匯報材料;確定參與問責調(diào)查人員;問責調(diào)查處理實行回避制度;“收集與責任行為的有無、責任結(jié)果的大小以及因果關(guān)系存在與否相關(guān)的證據(jù)，并聽取當事人的陳述和申辯。(3)決定。根據(jù)認定的事實和相關(guān)的法律規(guī)定，選擇與責任相適應(yīng)的責任形式。(4)通知。送達問責決定，告知救濟途徑。(5)執(zhí)行。

(三)構(gòu)建全社會性的行政問責文化

營造行政問責文化的核心是破除“官本位”思想，建立以“民為本”思想為核心的新政治道德。公共行政無論在總體上還是在行政人員個體那里，都應(yīng)當把維護公共利益作為不可移易的目標，任何脫離這一目標的行為都是對其責任的背離，而且應(yīng)當承擔其后果和責任，即使得不到法律的懲罰也應(yīng)當受到道德的譴責。因此，在保障全體國民食品安全這一偉大事業(yè)中，各級政府及其管理和監(jiān)督部門應(yīng)樹立“有權(quán)必有責”的行政責任意識，真正履行以人為本，全心全意為人民服務(wù)的宗旨，真正為廣大民眾提供透明、公開、民主的行政問責文化氛圍，提高各級政府的公信力，為建設(shè)和諧社會提供助力。

總之，食品安全問題是關(guān)系國計民生的大事，食品安全管理行政問責制的完善有利于提高政府的執(zhí)行力和公信力，也有利于我國建設(shè)和諧社會目標的實現(xiàn)。

［1］周亞越.行政問責制研究［M〗.北京:中國檢查出版社.2006.

［2］田麗娜.淺談食品安全保障事業(yè)中的行政問責制［J〗.法制與社會.2009(1).

［3］涂玲.食品安全監(jiān)管行政問責研究［D〗.武漢:武漢科技大學.2010.