公眾利益訴求的理性表達與和諧社會構建問題研究——以民間組織的有效介入為視角

陳發桂

(中共廣西區委黨校，廣西 南寧 530022)

在和諧社會構建過程中中國社會面臨著諸多社會矛盾和沖突，因公眾非理性利益訴求表達行為所導致的各種群體性、突發性事件明顯增多，特別是在一些地方進行的征地拆遷過程中出現了公眾利益訴求表達行為暴戾化的傾向。2010年江西宜黃發生的被拆遷戶自焚事件余波未了，接著2011年4月22湖南株洲再次發生被拆遷戶自焚事件。這些民眾非理性利益訴求的表達舉動，表明當前遭遇基層政府公信力缺失與公眾利益訴求表達渠道阻塞的雙重困境交織下，引發的公眾非理性利益訴求表達行為對社會和諧構成了巨大的挑戰。要解決日益增加的公眾利益訴求非理性表達的現狀，僅僅強調基層政府維穩的政治責任而忽視民間組織這一社會力量的有效介入是有重大缺陷的。因為基層政府出于將公眾非理性利益訴求表達所引發的社會沖突和矛盾消滅在萌芽狀態的剛性維穩模式，在缺乏應有的中間緩沖地帶的情況下，必將自己直接推向沖突的最前端，成為與公眾發生沖突的一方。民間組織的介入，會成為公眾與基層政府良性互動關系的真正推動力，使得過去以政府行政權力為主導的社會治理模式，不得不在與民眾自我管理的互動中更好地實現。同時，民間組織在引導公眾利益訴求表達中具有行動的組織理性及良好的溝通與協調功能，在解決因公眾非理性利益訴求所引發的沖突中可以扮演非常重要的角色。

一、公眾利益訴求的理性表達與和諧社會構建的內在勾連

理性化的利益訴求是構建和諧社會的基本前提，也是社會有序的重要心理支撐。從是否理性化，理性化的程度如何的角度，可以把利益訴求方式分為理智型的利益訴求方式和情緒型的利益訴求方式。［1］理智型的利益訴求方式，就是能夠自覺地把利益表達視為公民的權利與義務，并且在制度規定的范圍內按照程序進行表達。情緒型的利益訴求方式，往往以宣泄情緒為表征進行利益表達。在當前公眾與基層政府在征地、拆遷、社會保障、公民意外死亡等事件方面進行利益博弈的過程中，由于缺乏良性互動與溝通，雙方都不同程度地存在著非理性的行為。構建和諧社會是整個社會的美好愿景，然而，和諧社會并不是沒有矛盾和沖突的社會。從一定意義上任何社會都會存在矛盾和沖突，但理性對待并妥善化解各種矛盾和沖突的社會才是一個真正的和諧社會。

(一)公眾利益訴求的理性表達意味著和諧構建過程中社會公眾與基層政府間進行了有效的溝通

主體間有效溝通的過程是公眾利益訴求理性表達的過程，更是磨合觀點、尋求問題解決之道的過程。公眾利益訴求的理性表達意味著和諧構建過程中社會公眾與基層政府間進行了有效的溝通。因為只有利益相關方都自由發表意見，充分闡述主張，彼此才能相互理解，找準癥結所在，最終通過相互博弈達成妥協。哈貝馬斯提出的溝通行動理論，有助于和諧社會構建過程中認識社會公眾與基層政府間有效溝通的重要性。公眾與基層政府進行了有效的溝通，表明雙方在理想溝通情境下就利益訴求所關涉的問題達成了相對的共識，溝通使各自的利益訴求和愿景得到充分的闡述，各自的利益得到最大限度的顧及，即便不能達致合意，也能緩釋雙方間的沖突對社會穩定造成的震蕩。同時，在和諧社會構建過程中，公眾利益訴求的理性表達也表明在利益博弈過程中建立了完善的公眾參與機制。通過完善的公眾參與機制，為公眾與基層政府間設定理想的溝通情境，主體間可以因此進行良好的商談與辯論，從而有效增進基層政府決策或決定的合理性和可接受性。公眾對基層政府決策行為正當性的認同，不取決于決策本來被賦予何意，而取決于決策作出時的社會公眾“共同的看法”。如果公眾與基層政府經過充分溝通能夠獲得共識，這個共識將有助于公眾在利益博弈中理性化地表達自己的訴求，這是和諧社會構建的社會基礎。

(二)公眾利益訴求的理性表達意味著和諧構建過程中公眾對政治主體、規范和程序的廣泛、高度認同

建設社會主義的和諧社會，是中國社會未來發展的理性取向，也是對當前中國社會狀況的積極應對。和諧社會意味著政治、經濟、文化和社會各個領域之間及領域內公眾對政治的有效認同。一個政治社會能否在政治主體、規范及程序上獲得公眾的廣泛認同，決定著這個政治體系的合法性與穩定。［2］公眾對政治的有效認同是社會是否和諧的“平衡器”和“協調器”。政治認同既是和諧社會的核心，也是社會有效運轉的基礎;既是和諧社會重要的價值目標，也是社會公眾利益訴求的價值和行為選擇。政治認同的實質是社會公眾現實的利益表達實踐活動，是政治系統和社會公眾之間的政治共識和聚焦。和諧社會必然是政治認同的社會，是以社會公眾普遍、高度的政治認同為基礎和保障的。被廣泛、高度認同的政治主體、規范及程序，應該是理性、平等、公正的社會制度、機制及其運行，主導和創設經濟、文化和社會各個領域中的和諧。政治認同是社會和諧的核心，是構建社會主義和諧社會的政治基礎，因此，公眾利益訴求的理性表達凸顯了和諧社會構建過程中公眾對政治的廣泛、高度的認同。

二、當前我國公眾利益訴求非理性表達的基本動向

改革開放30年以來，隨著社會階層的不斷分化，中國已經進入一個利益博弈的時代。在體制變革、社會轉型的時期，社會中的利益關系和利益格局處于非均衡狀態，利益主體日益多元化，并通過博弈進行利益調整。不久前故去的美國學者亨廷頓就認為，發達國家與不發達國家在政治上最大的區別不在于政府形式，甚至也不在于政治參與的程度，而在于是否達到了足夠的制度化水平，建立了有效的社會控制。［3］而在中國社會公眾利益訴求的表達過程中，基層政府出于剛性維穩的考量往往對公眾正常的利益表達行為進行嚴格控制，這種控制依靠的是體制化的矛盾解決模式，而不是制度化的矛盾解決模式，這必將導致公眾的利益訴求表達方式走向非理性。

(一)公眾利益訴求非理性表達的主體日益多元化

面對公眾的利益訴求表達，當前基層政府依然依靠的是體制化的應對措施，成立“維穩辦”、“綜治辦”等專門機構，以及設立專項“維穩基金”，從組織結構和資源安排上強化基層政府剛性化的應對模式，其導致的結果必然是多元化主體利益訴求表達的非理性。更嚴重的是，基層政府這種體制化的應對模式，不僅使一般的社會公眾習慣于以非理性的方式進行利益表達，而且迫使體制內的一些擁有一定政治、經濟資源的公務人員也以非理性的方式表達自己的訴求。從廣西桂平前信訪辦主任為了政府拆遷補償的事而進京上訪，到湖北孝感市中級人民法院法官馮繽在發現難以用法律訴訟為妻子維權后，遂走入了上訪之路。他的上訪，由諸多搏出位的非理性行為組成(穿著法袍溜進最高人民法院去遞狀子，穿著法袍到省高院門口喊冤、攔車……)，再到山東省臨沂市郯城縣公安局的警察陳卓、梁振民進京上訪反映所在單位領導在集資建房中存在經濟問題。這些體制內人員非理性的利益訴求行為，與一般普通社會公眾以非理性的方式進行利益訴求表達并無實質性差異，只反映了身處體制內的人員并不是抵御公權力侵犯的天然“保護傘”。在巨大的征地拆遷利益面前，基層政府也無法顧及體制內人員的利益訴求。因此，在利益訴求表達渠道不通暢的情況下，當前利益訴求非理性表達的主體正日益走向多元化的趨向。

(二)公眾利益訴求非理性表達方式日益暴戾化

公眾利益訴求表達方式的暴戾化，是對和諧社會的重大威脅，如不能有效遏制，其必然結局，就是一個很小的偶然事件，都可能引爆整個社會的激憤，引爆大規模的社會動蕩。而歷史已經反復證明，這種暴戾化的利益訴求表達方式如果不加有效節制，將嚴重動搖社會穩定的根基。近年來，公眾在拆遷、征地、醫療、勞資等糾紛中頻繁通過暴戾化的方式尋求利益訴求的實現，這種維權暴戾化現象日趨普遍，嚴重影響了正常的社會秩序，加劇了公眾與基層政府之間的不信任。當前，公眾利益訴求得以實現的方式一般有三種:一種是“私了”，公眾借助“造勢”和基層政府達成糾紛解決協議;一種是“官了”，即在上級行政部門的主導下，按照正常程序達成解決協議;一種是“司了”。“私了”本身是一種司法和解，能夠降低司法成本，在目前干群關系比較緊張的前提下，“私了”往往是公眾借助暴戾化的舉動對基層政府施加壓力以尋求其重視自己的利益訴求，否則不會輕易“私了”。［4］借助暴戾化的“私了”，是一種變異的“私了”，是一種與國家法律法規背道而馳的行為，這種方式的泛濫助長了公眾利益訴求表達的暴戾化。公眾利益訴求表達暴戾化的成因眾多，關鍵因素在于公眾對基層政府的不信任，以及公眾對現有解紛機制的不信任。這種不信任導致公眾既不會輕易相信基層政府的任何解釋和承諾，也傾向于不選擇理性的方式表達訴求。公眾在認定自己的權利遭受侵害的情況下，在沒有中立第三方介入糾紛解決的情形下，通常不通過國家機關和法定程序，而依靠暴戾化的利益表達方式以解決糾紛，實現權利。

(三)公眾利益訴求非理性表達指向日益針對化

公眾利益訴求表達方式不僅以暴戾化的方式展顯，往往還將矛頭指向基層政府，選擇基層政府作為暴戾化行為指向的目標，表現出公眾利益訴求非理性表達的指向日益針對化。眾所周知，公眾非理性的利益訴求行為之所以將矛頭直接指向基層政府，基層政府往往成為社會矛盾和沖突的關鍵當事方，這正是當下暴戾化利益表達行為指向日益針對化的基本動因，也是當下公眾利益訴求非理性的最大風險之所在。從體制機制層面而言，導致這種非理性訴求表達日益針對化所蘊積的高危局面的一個根本原因，則在于傳統的全能型政府體制。全能體制在高度集中權力的同時，也導致了各種社會矛盾向政府高度集中，社會沖突向政府高度集中，政府便往往成了社會矛盾和沖突的焦點，這是政府不能承受之重。在穩頂壓倒一切的政治話語中，基層政府必須采取一切有效的控制方式來應對公眾的利益訴求。本來對于處于轉型時期的中國基層社會公眾表達自己的利益訴求是很正常的，這是常態社會的一個標志，因為價值多元的社會中各種矛盾和利益沖突是社會常規化的組成部分，不清醒地認識到這一點，在剛性維穩的情況下基層政府就很難避免自己成為公眾非理性訴求針對的對象。［5］當前，由于缺乏可容納社會沖突的渠道及解決沖突的制度化手段，基層政府難以有效地采取措施終止矛盾和糾紛。在行政權力被視為社會中樞的情況下，對于普通民眾而言，政府的權威仍遠遠大于司法的權威。一旦利益受損或受到不公正對待，人們總是習慣于通過非理性的訴求表達方式向政府求助。基層政府迫于對上負責的維穩壓力，通常采取不恰當方式予以應對，這樣的舉動反過來又產生更多與公眾間的新矛盾。如果基層政府不適時從中抽身轉變職能，公眾利益訴求非理性表達指向的日益針對化趨勢將產生影響社會整體穩定的嚴重后果。

三、民間組織有效介入對實現公眾利益訴求理性表達的價值分析

民間組織作為一種除國家和社會之外的第三種力量，從改革開放以來已經在全國各地得到很大發展，已經成為對我國政治、經濟、社會等領域有重要影響的力量。在當前社會流動和社會分層加劇的情況下，基層社會面臨著利益關系的分化和重組，特別在城市化進程中，基層政府主要依靠土地財政維持機構正常運作的態勢沒有得到根本改變，在征地、拆遷過程中，由于補償和安置等核心問題的糾結，民眾利益訴求往往以非理性化的方式予以表達，從去年江西宜黃被拆遷戶自焚到今年湖南株洲被拆遷戶自焚事件，即使從行政強拆轉變為司法強拆，也無法避免公眾采取非理性的方式予以對抗，這無不反映出如果缺乏民間組織有效介入，基層政府與社會公眾間的利益博弈將很難避免出現不應有的非理性。在這種利益對立沖突的背后，如果基層政府既沒有建立起有效的利益協調和解決機制，又沒有充分發揮民間組織的橋梁和紐帶作用，在適用剛性維穩模式的情況下，有可能將自己推向沖突的前臺成為與社會公眾直接沖突的一方。而對于社會公眾而言，由于他們缺乏可支配的資源和組織保障，沒有組織來代表他們表達能讓政府重視的利益訴求，當其利益訴求表達渠道不暢通的情況下將最終走向極端。非理性化的利益訴求表達不僅無法有效實現公眾自身的合法權益，還有可能因此激化矛盾造成與基層政府直接對抗，嚴重影響社會秩序。與我國分散的普通民眾不同，國外的弱勢群體常常可以通過民間組織與政府進行有效的溝通和協調，從而獲得政府的有效回應，在實現自己合法權益的情況下促進社會的穩定與和諧。

(一)民間組織可以對分散的公眾利益訴求進行有效整合，代表公眾進行理性的利益訴求表達

在基層社會，如何理性化地進行利益表達不僅對普通民眾合法權益的有效實現至關重要，而且對基層社會的穩定也將產生重要影響。當分散的普通民眾的權益受損時，卻不知道如何有效表達，或者表達后沒有獲得政府的有效回應，人們往往會選擇體制外的手段來表達自己的不滿，從而導致基層社會的動亂和不穩定。民間組織作為一種公民自愿結合的有組織的群體，在利益表達方面與個體成員相比顯然具有不可比擬的理性化優勢。

其一，民間組織代表民眾進行利益表達的渠道更便捷。當前民眾向政府進行利益訴求表達時，一旦無法獲得有效回應后往往采取非理性的行為表達不滿，這不僅無助于問題的解決，更加劇了民眾與基層政府之間的對抗。造成這樣的局面主要原因在于民眾表達利益訴求渠道的梗塞，而渠道梗塞的原因又在于分散公眾利益訴求表達的無序性，使基層政府無法與公眾進行有效的溝通和磋商。而民間組織作為公民自愿加入的一種利益組合體，可以對分散的民眾利益訴求進行聚合處理，對分散的利益訴求進行過濾，祛除非理性的成分，在代表民眾向政府表達利益訴求時能夠消除表達渠道的梗塞現象，從而避免產生使基層政府面對散沙般的民眾訴求無法有效回應的后果，能夠與代表民眾利益的民間組織進行有效的磋商。民間組織代表民眾向基層政府進行利益表達的渠道可以是:第一，通過“兩會”向人大或政協提出建議。民間組織中的人大或政協代表可以代表本組織表達其組織意愿和民眾輿情，參加基層政府方針政策的制定或討論。第二，與基層政府的行政部門直接接觸。民間組織可以通過電話、媒體、網絡等方式向行政部門反映公眾的利益訴求。基層民間組織的“官民二重性”特點較為明顯，所以和行政部門的聯系較為密切，接觸的機會較多，溝通起來更便捷，能把收集到的公眾利益訴求信息及時反饋給政府部門［6］。

其二，民間組織代表民眾進行利益表達的行為更理性。民間組織作為群體利益一致并在志愿和公益的基礎上形成的群體，成員之間擁有共同的價值觀，組織成員在組織內能夠自由地溝通，發表自己的看法、主張和要求，民間組織作為一種組織中介，能夠真正了解組織成員的利益需求，來平衡協調各個體成員利益的關系，使個體成員的利益表達一體化，組織利益表達理性化，并將個體利益表達控制在理性及合法的范疇內，避免因為非理性的利益表達而危及基層社會穩定。民間組織在代表民眾進行利益表達的過程中，可以代表本群體利益進行利益對話、協調和博弈，以實現群體利益。一方面使組織的整體利益與成員的特殊利益實現縱向的對話與協調，防止個體成員采取過激的行為來表達，另外還代表著本群體利益而與其他群體進行橫向的對話與協調，進行組織化的利益表達，以相互理解與信任，從而形成一種自主協調、自我管理、自我服務、自我發展的利益表達秩序。［7］當前，在基層政府手中可支配的政治資源、社會資源及經濟資源愈來愈捉襟見肘的情況下，個體民眾采取非理性的利益訴求方式，不僅不能達到保護自己合法權益的目的，還可能使自己為此承擔較大的政治風險。因此，通過民間組織，其代表個體成員的利益表達將更加理性，與基層政府之間將形成良性互動的關系，并將逐步構成和諧社會有效運行的民間基礎。

(二)通過民間組織的介入可以實現公眾與政府間信息的雙向傳遞，避免公眾利益訴求表達行為的暴戾化

主體間信息的有效傳遞，對有效化解公眾利益訴求表達行為暴戾化傾向具有重要作用。當前，造成公眾利益訴求非理性表達的主要原因在于其與基層政府間缺乏有效的信息傳遞機制。目前，公眾向基層政府表達的利益訴求方式的是一種缺乏中介的單向的信息傳遞機制，這很容易造成信息在傳遞及回應過程中被異化或扭曲。民間組織作為連接民眾與基層政府之間的橋梁和紐帶，可以在公眾與基層政府間實現信息的雙向傳遞。作為一個組織體系，作為公眾與基層政府間信息傳遞的中轉介質，具有更強的利益訴求信息歸納、過濾和反饋功能，能夠在充分整合分散的公眾利益訴求的基礎上，將公眾所要表達的整體性訴求準確地傳遞給基層政府，同時將基層政府的回應意見反饋給公眾，通過民間組織進行雙向的訴求傳遞和意見反饋，更好地實現公眾與基層政府之間的良性互動，在雙方在良性互動中實現社會的和諧。

其一，通過民間組織傳遞可以使基層政府回應公眾利益訴求的意見不至于被公眾誤解。當前，基層政府的公信力缺失已是不爭的事實，造成的直接后果就是政府回應或表達的意見容易被公眾誤解。如果不通過民間組織，而由基層政府直接向民眾回應自己的意見，民眾往往寧信其假毋信其真。公眾利益訴求最終以非理性的方式表達，很大程度上就在于基層政府回應機制的失效，導致基層政府對公眾的意愿和利益訴求缺乏有效的回應，民眾只能依靠非理性表達行為的方式進行情緒化的信息傳遞，從而影響了社會的穩定。美國著名學者亨廷頓認為:“社會挫折感與政治不安定之間關系產生的原因，并不像表面上看起來那樣簡單。在很大程度上，這種關系的產生，乃是由于缺少下面兩個中介變量:社會和經濟流動的機會，以及具有適應性的政治制度。”［8］亨廷頓的闡述，說明在信息傳遞過程中只有通過民間組織這類中介進行有效勾連，政府信息才可以有效向社會公眾傳導;社會公眾設置的議程與基層政府的制度議程之間，也才能實現最大程度協調和一致，從而在社會挫折感釋放與政治秩序穩定之間建立有序的均衡狀態。

其二，通過民間組織可以使公眾表達的利益訴求容易被基層政府接受。由于民眾個體表達的利益訴求的無序性及分散性，盡管一些利益訴求反映的問題很緊迫很重要，但無法被被基層政府部門有效知悉。面對公眾表達的各種各樣的利益訴求，如果通過民間組織對無序和分散的利益訴求進行搜集、甄別、編碼和傳遞，就可以避免出現公眾重要而緊迫的利益訴求被基層政府忽略的情況，從而使公眾表達利益訴求的矛盾蘊涵得到正確描述，有利于基層政府及時作出回應。

(三)民間組織的有效介入可以為基層政府分擔部分職能，避免基層政府成為公眾所有利益訴求的承接者

長期以來，基層政府一直扮演全能型的公共管理者角色，這種全能型的政府管理者角色已經無法有效適應公眾多樣化利益訴求的社會現實，無法滿足現代社會發展的需要。因此，建立民間組織參與的多維度的社會管理機制，能為社會公眾的利益訴求提供多元化的承接主體。具體說來，就是通過改變目前基層政府對所有社會事務進行直管的模式，建立小政府的管理模式，以減少基層政府對公眾利益訴求承接量過多的狀態，避免無謂地陷入因無法有效應對而成為非理性表達行為的指向者。因此，民間組織的有效介入，可以分擔基層政府的部分職能(當然，這些職能是依法可以由社會組織承當的)，通過民間組織增強與公眾間溝通，并依法、及時、合理地處理社會公眾反映的問題，形成規范的對話、協商和處理問題的反應機制。

現代治理的特色，在于它首先是一種公共治理，即它是以全部公共的力量來參與社會治理，這就要求社會不能只有一個權力中心，必須以民間的多元的力量與政府分權制衡，來共同完成社會治理的重任。分權制衡不僅是為了監督政府，也是為政府減負，為政府分憂。只有當分權機制成熟起來，社會力量大體均衡，相對獨立，各盡其責，這時才談得上社會矛盾的均衡分布，社會沖突的分散處置，才不會大到企業倒閉，小到肉價漲跌，事無巨細都歸咎于政府，不滿和憤怒都齊齊向政府傾瀉。［9］因此，政府應當放寬對民間組織參與社會事務的限制，創造條件，開辟渠道，讓民間組織以合法身份參與社會管理。在這方面，深圳的經驗值得推廣。2009年7月，國家民政部與深圳市簽定了推進民政事業綜合配套改革協議，準予深圳市探索大力發展社區社會組織，讓社會組織承接部分政府職能。這項制度使深圳一些領域的社會組織從掛靠政府到民間自辦，從上級單位主管到無主管單位，從注冊登記到備案管理，民間組織參與社會管理的門檻越來越低，其成長的空間也越來越大。［10］培育民間組織參與社會管理的力量，就要求政府以“放權”之心對待民間組織，找到政府職能與民間組織力量的黃金分割點，清晰地界定政府的職能。所幸，這正逐漸形成為共識，并開始了試點。媒體報道，珠海就將借鑒香港經驗，把應由民間組織承擔的職能有序轉移出去，構建政府和民間組織共同管理公共事務的新格局。政府主動向民間組織分權，主動向民間組織開放公共空間，這種制度上的大膽創新，顯然比經濟利益上的些許讓渡前進了一大步，這才是引導公眾利益訴求理性化表達的根本方向。民間組織強大與否，民間組織能否在社會危機管理中發揮關鍵作用，是衡量一個國家現代化程度的重要指標，也是衡量一個國家抗風險能力的重要指標。應該認識到，民間組織是普通民眾在志愿和公益的基礎上自發組成的，具有相對共性的理念、價值和利益需求，具有較強的利益疑聚力，能夠統一和協調分散成員的利益訴求和主張，每個組織成員的利益主張都能在組織內得到有效的表達和重視，因此民間組織能夠協調一致地反映群體的利益訴求，從而實現集體行動和交往的理性化。

［1］王春福.構建和諧社會需完善利益表達機制(N)，工人日報，2006－10－31.

［2］丁志剛、董洪樂.政治認同的層次分析(J)，學習與探索.2010(5).

［3］［8］［美］塞繆爾.P.亨廷頓，《難以抉擇 － －發展中國家的政治參與［M］》，北京:華夏出版社，1989.

［4］王君平.醫療維權緣何暴力化(N)，人民日報，2010－8－5，第19版。

［5］李瓊.民間組織的利益協調功能及其實踐機制(J)，深圳大學學報.2009(5).

［6］王小平、高兵斌.民間組織與村寨治理(J).學會，2009，(1).

［7］陳發桂.我國基層維穩運行機制的理性化建構探析(J).長白學刊，2010，(5).

［9］笑蜀.群體性事件矛頭為何總指向政府(N)，南方周末，2008－11－27.

［10］周兼明.社會力量是政府、市場的必要補充(J).鳳凰周刊，2011，(7).