涉法信訪熱點、難點問題的成因分析及對策建議
——關于樂山市涉法信訪案件的剖析研究

《涉法信訪問題研究》課題組

涉法信訪熱點、難點問題的成因分析及對策建議
——關于樂山市涉法信訪案件的剖析研究

《涉法信訪問題研究》課題組

近年來，大量社會矛盾糾紛以案件形式匯聚到政法機關，涉法信訪問題尤顯突出。本文通過對樂山市涉法信訪問題的調研，歸納總結了涉法信訪案件的主要特點及成因，在此基礎上，提出了減少和解決涉法信訪熱點、難點問題的對策措施，以期進一步完善我國涉法信訪制度，達到維護群眾利益、化解社會矛盾、促進社會和諧之目的。

涉法信訪 主要問題 成因分析 對策建議

信訪，即來信來訪的簡稱。從法律關系的角度講，信訪包括兩大類：涉法信訪（包括涉訴信訪）和非涉法信訪。涉法信訪有廣義和狹義之分：廣義的涉法信訪，指那些已經或應當被執行機關和司法機關受理，或者是已經進入訴訟程序的案件中，有利害關系的當事人對于執法機關和司法機關的作為與不作為所提出的申訴和控告未能如愿，轉而向上級機關投訴，或者尋求法律程序之外的請愿活動。狹義的涉法信訪，指當事人對法院的判決或裁定不滿意，不是依據法定的訴訟程序進行救濟，而是通過信訪的方式向人民代表大會（以下簡稱人大）、黨委、政府、政法委等部門施加壓力，通過訴訟外的方式達到訴訟目的。

一、樂山市涉法信訪的總體情況、主要特點及所涉的主要問題

2010年5月——9月，課題組通過對樂山市委政法委、市紀檢委、市中級人民法院和市委群工局（信訪局）等相關部門以走訪、座談、收集資料的形式進行調查研究，掌握了較為充分詳細的第一手資料。

(一）樂山市信訪及涉法信訪的總體情況

據統計，2009年，我市市委群工局（信訪局）共受理群眾來信來訪5788件（人）次，其中，群眾來信1963件次，群眾到市來訪996批3825人次；我市群眾到省委省政府上訪89批151人次，我市群眾進京非正常上訪為3批5人次；省轉信955件次。在涉法信訪方面，信訪量為4580件（人）次，占信訪總量79%，其中，來訪1060批次，來信3520件次。

(二）樂山市涉法信訪的主要特點

縱觀樂山市近幾年的涉法信訪案件，主要表現為以下五個方面的特點：

1.涉法信訪總量呈上升趨勢。市場經濟最重要的特點就是主體的多元性和競爭的激烈性，而在市場經濟的建立過程中不可避免地會引發各種社會矛盾，而人們尋求各種矛盾解決的終極手段毫無疑問就是法制手段。尋求保護的過程中，部分當事人由于訴求未得到滿足，就會尋求其他途徑而形成上訪，涉法數量的上升就成為必然。上訪的原因也越來越多，有因自身利益受到侵害上訪，有因冤假錯案上訪，有因問題久拖不決上訪，上訪的人群不斷增長，上訪的規模越來越大。

2.涉法信訪重復訪較多。按照國家有關信訪分工處理原則，涉法信訪案件一般應及時有效地解決在初訪環節和基層，但事實上，由于各種主客觀因素的影響，一些本該在基層解決的問題卻沒有得到有效解決，致使重復訪不斷增多。據統計，2009年處理的5788件信訪案件中，群眾來信1963件次，重復信883件次，重復信占44.9%件次；群眾到市來訪996批3825人次，重復訪153批1117人次，重復訪占15.4%批和29.2%。

3.涉法信訪主體廣泛。從上訪的主體來看，涉及面越來越廣，涉及到社會的各個層面，有因民事案件未得到及時處理和民事案件未執行到位的當事人，也有不服刑事判決的被告人、被告人家屬及受害人、受害人家屬等等，內容涉及征地拆遷、土地承包、環境保護、企業改制等方方面面。

4.涉法信訪行為趨于激烈。涉法信訪上訪人員對抗性越來越強，矛盾愈來愈突出，化解愈來愈難。部分涉法信訪人員上訪的態度越來越激烈，要求越來越高，甚至大大超出了訴求的范圍，化解難度越來越大。接待人員稍有不慎，上訪者就會在政府機關、法院大院大吵大鬧，甚至尋死覓活。。

5.涉法無理信訪、鬧訪現象嚴重。涉法信訪人大多是有問題需要解決的，但借機鬧訪故意危害社會秩序的也不在少數。近年來全國各地各種非法集體上訪、妨礙工作秩序，沖擊國家機關的事件時有發生，但因此而受到制裁的卻微乎其微。因而，涉法信訪形勢更加嚴峻。

(三）樂山市涉法信訪主要的熱點、難點問題

2009年，我市涉法信訪問題主要集中在城鄉建設、農村土地征用、企業改制、勞動社保、涉訴、交通運輸等六大類，占信訪總量的67.5%，其中，占集體訪總量的82.7%，占重復訪的64.1%。

1.城鄉建設方面。信訪量為1566件（人）次，占信訪總量的27.1%。其中，來訪247批1255人次，來信311件次。群眾主要反映三個方面問題：一是反映補償標準過低問題，希望通過上訪方式達到提高補償標準的要求；二是反映安置還房問題。由于個別開發商為節約成本、追求利潤最大化，在修建還房中更改設計、與原簽訂的拆遷還房協議不符或者修建還房存在質量問題等，引發相關群體上訪；三是反映單位宿舍未進行或完全進行房改，又未與住戶就可能發生的拆遷情況作約定，使得在拆遷單位宿舍過程中，原居住者因要求享受全產權房的安置補償而不斷上訪。

2.農村土地征用方面。信訪量為366件（人）次，占信訪總量的6.3%。其中，來訪95批304人次，來信62件次。群眾主要反映問題：一是反映征地安置補償低，信訪人要求根據各自情況提高安置補償標準；二是反映中心城區征地拆遷劃地自建房辦理雙證、小區配套基礎設施不完善和發放過渡費等問題；三是反映因征地過程中村組之間補償標準不同和內部分配補償不相同問題。

3.勞動社保方面。信訪量1095件（人）次，占信訪總量的18.9%。其中，來訪144批921人次，來信174件次。群眾反映勞動社保方面的問題主要集中在：一是華樂絲綢廠、川康二廠、美亞絲綢廠等原國有企業一次性了斷身份職工上訪要求按照特殊工種提前退休，解決醫療保險；二是受金融危機影響，部分企業解聘職工引發的勞動糾紛問題以及職工因工受傷與企業之間的糾紛增多；三是在外地打工回鄉民工被檢查出患職業病后，維權艱難引發新的信訪問題；四是通過中介公司到國外務工的民工，因工資未發放等問題引發的信訪問題。

4.企業改制方面。信訪量為176件（人）次，占信訪總量的3.0%。其中，來訪31批147人次，來信29件次。群眾反映企業改制方面的問題主要集中在：一是企業改制過程中，部分職工認為企業對職工安置補償不到位，要求重新安置或解決養老、醫療保險、發放經濟補償金等問題；二是原部分轉制國有企業受金融危機以及企業經營管理影響，企業停產后，引發職工反映原國有企業轉制不合理及其他遺留問題；三是部分集體企業在轉制過程中，職工反映轉制破產不合理以及原企業資產變現解決職工保險問題。

5.交通運輸方面。信訪量為248件（人）次，占信訪總量的4.3%。其中，來訪39批215人次，來信33件次。群眾主要反映：一是實行燃油稅后，部分專線客運業主要求公司降低相應規費，并反映黑車影響經營收益等問題；二是2008年底，我市規范中心城區客運人力三輪車后，部分取得運營資格的業主要求更換經營業主，原在樂山購買人力客運三輪車從事出租的外地業主要求為三輪車上戶辦證或者政府回購原核發的人力客運三輪車。

6.涉訴方面。信訪量為458件（人）次，占信訪總量7.9%。其中，來訪106批208人次，來信250件次。主要反映四方面的問題：一是信訪人認為法院判決不公，要求重判；二是交通事故受害人家屬要求公安機關協調解決醫藥費或撫恤金等；三是反映一些群眾之間的打架糾紛等社會治安問題；四是其他未通過訴訟解決的民事糾紛。

二、涉法信訪的法理分析

近年來，涉法信訪案件居高不下，其原因是多方面的，它是社會政治、經濟、文化等諸多因素矛盾沖突的綜合反映，既包括個體和社會層面；也包括意識和制度層面。歸納起來主要有以下幾個方面：

(一）缺乏位階層次高的、統一的《信訪法》，現有信訪法規零散，可操作性不強

當前的信訪法律體系中，法律位階最高的是《信訪條例》。《信訪條例》作為行政法規約束力不夠，僅適用于行政機關，對黨委、人大、法院、檢察院等機關并不具有同等的約束力，涉法信訪只能是參照執行。因此，現有信訪法律、法規比較零散，沒有構成完整體系，可操作性不強，隨意性較大。

1.涉法信訪主體的法律權利和義務不明確。現行《信訪條例》中僅就信訪人和各級行政機關應當和禁止的行為進行規定，沒有對信訪人、被信訪人和受理機關的權利義務作相關的規定，這不利于對信訪人和被信訪人的權利保障，不利于及時有效化解矛盾。

2.涉法信訪活動缺乏法律程序性。《信訪條例》在對信訪活動程序上，無具體規定，只有“分級負責、歸日管理”的基本原則，立案和答復均具有十分的隨意性。即根據來信來訪提出問題的性質，按照各級各部門的職責、業務范圍進行處理。可是對于如何確定各級各部門的職責卻沒有一個嚴格的標準，各部門均可以以各種理由相互推諉。

3.涉法信訪矛盾化解沒有法律終結機制。終結機制雖有三級復(查)核的有關規定，但無具體程序規定，實踐中上級復(查)核習慣于書面審，在實踐中存在處理信訪問題的程序和形式不合法問題，有法不依，執法不嚴的情況時常可見。由于信訪終結機制“缺位”，導致許多信訪問題多次交辦，重復處理，卻不能及時終結，重訪老戶逐年增多，甚至有些上訪人生命不息，上訪不止。

(二）中國傳統法律文化與心理的長期積淀導致涉法信訪產生的原動力

一方面，眾所周知，中國傳統上是一個人治的國家，中國司法歷來與行政不分。從秦漢以來，中國政治傳統中法律始終被認為是“帝王之具”，“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”，法律只是行政教化的表現。幾千年來的禮法結合的法律傳統，注定了在現今中國普通百姓包括部分行政機關及某些領導心中的法律觀：法律既是“道德之器械”，也是“行政上的一個環節”。這種法律意識即使隨著法治進程的加深有所改善，但從未在人們的內心深處消失。特別是對那些處偏遠之地、文化層次不高的普通老百姓而言，行政的權威永遠高于法律。

另一方面，從社會心理層面看，在民眾的心理中，法律就是懲罰和約束自己自由的工具，這與西方成熟的市民社會觀念中法律是限制國家權力和保障個人權利的法律觀存在根本的差異。在漫長的封建統治下，一方面是老百姓不信法，極力規避法律的調整；另一方面百姓又形成了官就是法、法就是官的人治色彩極濃的觀念。上訪鳴冤，仰仗青天大老爺為民做主，靠更大的官去壓制下一級官做出的決定是這種心理的必然產物。

(三）司法功能不足、權威不高是涉法信訪產生的重要原因

司法的權威源自于人民對司法公正性的信仰。這些年來，我們的司法機關為了樹立司法權威采取了一系列改革措施，在司法任務日益加重、辦案形勢日益復雜的背景下較好地完成了法律賦予的使命。但不容否認的是，一方面，長期以來我國司法機關被作為黨政機關的職能部門之一，行政權和司法權處于不平衡狀態，司法部門采取行政管理的方式來運作。這種行政主導型的管理模式并不利于訴訟這種正式的糾紛解決機制完全發揮獨立審判的功能。由于法院的審判不得不考慮諸多外界因素，致使司法判決的權威難以樹立。當在司法之內找不到這個權威時，人們只有到司法之外尋找，人大、黨委、政府、有關領導，都曾經或正在扮演著這種司法之外的權威。而這些司法外的權威的確立卻進一步侵蝕了司法的權威；另一方面，部分法官法律業務素質低和職業道德低下，大搞司法腐敗，徇私枉法、辦人情案、關系案等行為和現象在現實生活中依然存在。因此，當事人敗訴時他不會從自身訴求是否符合法律規定來考慮，而是試圖尋找法律外的力量來改變生效裁判，涉法信訪就在這樣的背景和心理作用下愈演愈烈。

(四）涉法上訪人自身素質不高，是導致涉法信訪居高不下的內在原因

1.多數涉法上訪人文化程度較低。大多數當事人文化水平的差異，訴訟意識和法律意識參差不齊，法院審理的案件不可能都能滿足當事人的要求，一些涉訴信訪老戶對法院的判決不服，不依法上訴申訴，不按照法定程序辦理，而是一味地到黨政信訪部門上訪。

2.多數涉法上訪人缺乏法律知識，尤其缺乏現代訴訟制度所要求的程序意識。對在經濟交往過程中自身應當承擔的風險責任，以及參與訴訟所需承擔的風險缺乏清醒的認識，一旦敗訴，心理失去平衡，往往不理解或片面理解法律規定，僅憑自己的一知半解，提出不切實際的過分要求，引發涉法信訪。

3.個別涉法信訪人動機不良，引發涉訴信訪。個別信訪者思想道德素質低，為了獲取不當利益，針對同一案件，同一問題多次反復上訪、申訴或控告。有的上訪人在利己思想驅使下，不顧案件的實際情況，向對方當事人或者法院提出許多不切實際的要求，故意借訴訟之機提出案外問題要求解決，不予解決就以訴訟為幌子進而上訪。

三、推進涉法信訪熱點、難點問題解決的對策措施

涉法信訪工作是一項復雜的系統工程，是社會、經濟、政治、文化、歷史等諸多因素在司法領域的綜合反映。解決涉法信訪問題要堅持標本兼治的原則，通過涉法信訪的社會綜合治理機制、信訪終結機制、責任追究機制等建立、完善司法功能，建立健全基層涉法信訪組織，科學規范信訪秩序，預防和減少涉法信訪。

(一）完善中國特色社會主義法律體系，加快制定《信訪法》

改革開放30多年來，我國立法工作更是取得了舉世矚目的巨大成就。形成了以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。但與此同時，我國立法工作還不能完全適合我國經濟和社會發展的需要，立法工作還不夠完備，仍存在許多法律空白、法律模糊和法律沖突的問題，特別是涉及國家的權力的配置與行使、公民權利的尊重與保障，公民義務的設定與分配、國家權力的制約與規范的法律制度，亟待修改、制定和完善。

信訪權利是憲法規定的公民的一項基本權利。《信訪條例》作為行政法規的國家信訪條例和有關信訪工作的地方性法規，在規范信訪工作中起到了積極作用，但對于一些原則問題，特別是涉法信訪問題，信訪關系涉及保障公民基本權利的內容，無法解決。要解決這些問題，必需制訂一部統一、效力層次高的，規范人民群眾信訪行為、國家行政司法職能部門職權行使的《信訪法》，以促進信訪工作的規范化、法律化，統一信訪工作的標準。亟待出臺的《信訪法》，其內容至少應包括：國家機關信訪機構的設置、職責職權、對待公民來信來訪的行為規范以及限制；信訪人的權利義務；國家機關受理公民來信來訪的范圍，處理的時限、程序；國家機關受理公民信訪所負的法律責任等。

(二）整合接訪資源，構建完善的接訪制度

目前，處理涉法信訪案件，被訪單位投入了大量人力物力，特別是各級人民政府和司法機關，自上而下都成立了信訪督察工作組和涉法信訪督察工作組。這種各自為政的做法，是接訪資源的極大浪費。因此，必須進行接訪資源整合，完善接訪制度。

1.樹立大信訪理念，打造大信訪格局，建立政法委領導涉法信訪統一領導協調處理制度。大信訪格局仍然遵循“分級負責、歸口辦理”的原則盡快成立涉法信訪領導機構，以市委政法委為“龍頭”，以各主要職能信訪部門為成員，要指派、確定有一定經驗、業務素質較高的信訪骨干，定時定點聯合辦公，作為“第一接待人”統一接待群眾上訪，按“誰管轄誰受理”的原則分類處理，落實案件的辦理和督辦回訪，直到問題徹底解決。建立操作規程、制度和實施辦法，并規定相應的權利和義務，使涉法信訪聯動工作開展更加有章可循。

2.完善涉法信訪的替代性糾紛解決機制。在現實的社會環境下，妥善解決涉法信訪矛盾，司法只能是最后的手段，而不能將它視為唯一的和最優的選擇。替代性糾紛解決機制又稱非訴訟糾紛解決機制，起源于美國，原來是指21世紀逐步發展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現已引申為對世界各國普遍存在的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機制的總稱。應大力倡導和推進糾紛的多元化解決機制的成熟與完善，強化訴訟外糾紛解決機制對糾紛解決的公信力，通過調解、仲裁、和解等民間性、非強制糾紛解決機制分流法院的糾紛解決壓力，減少由于國家權力介入私權利所導致的當事人雙方矛盾向當事人之間以及其與國家權力之間的三方矛盾的演化，盡量化解社會矛盾。

3.對重大疑難涉法信訪案件，實行聽證會制度。對于重大、疑難或在本地區有較大社會影響的信訪案件以及重訪、群訪案件，可采用聽證程序來處理。廣泛邀請新聞媒體、法學專家、人大代表、政協委員等社會民主人士參與聽證過程，點評是非曲直。由涉法信訪人陳述信訪理由，由承辦人對判案所依據的事實證據及法律依據作出說明，表明自己行為的正當性。經過聽證，涉法信訪人申訴理由成立的，啟動涉法信訪問題的解決程序；涉法信訪人申訴理由不成立的，作出涉法信訪終結決定書。由于聽證過程的公開性和透明性，其本身就大大增強了司法活動的公信力，即使最后的結果是涉法信訪理由不成立被駁回，涉法信訪人對司法公正的疑慮已經被打消，進而達到息訴息訪的最終目的。

4.實行并完善涉法信訪終結制度。應盡快修改民事、行政和刑事三大訴訟法，變無限再審為有限再審，使法院的判決文書盡早進入終局確定狀態，斷絕信訪人通過無限申訴改變法院判決的念頭，從而減少信訪。同時，對于涉法信訪案件，經過聽證核實等手段或者法院審判委員會研究，確定為無理上訪的，或者已有處理結果進入再審程序的，應當制作相關材料報經上級法院備案，并在適當時候研究決定終結案件。通過法院司法程序已經終結的無理涉法信訪、上訪老戶，就不能再定位于法院的審判工作，而應當納入社會綜合統籌管理,通過地方黨委、人大、政府、當事人單位等社會各界力量形成的合力，進行綜合治理。

5.建立和完善涉法信訪責任追究制度。涉法信訪責任追究制不是單方面追究責任，應當實行雙向追究。目前，公、檢、法及行政執法機關，都已經實行了錯案追究制。但是沒有統一執行標準，在責任大小的劃分上也不一致。因此，應制定統一的、切實可行的標準。對于那些錯案率高的辦案人員，要堅決予以嚴懲，不能姑息縱容。如今年3月13日，峨眉山市對進京集訪未遂事件和5名信訪工作責任不落實、穩控措施不力的相關單位和責任人進行通報批評，就起到很好的社會反響。

(三）完善司法功能，切實尊重司法權威

諸多地方發生的涉法上訪案件雖然不一定都是因為司法不公造成的，但卻間接表明司法機關的裁決并沒有和法律賦予其最后和最高裁判的權威相符。社會各方面最大限度地信仰法律，切實尊重司法權威，這是法治社會最為基本和內在的要求。

1.實現司法公正。只有司法公正，才能真正維護憲法和法律至高無上的權威，才能維持正常的社會秩序、工作秩序和生活秩序；才能規范、有效地解決各種矛盾糾紛，從源頭上遏制涉法信訪上訪事件的發生。涉法信訪案件的原因是多方面的，但執法部門或執法人員在執法過程中執法不公、違法行政、枉法裁判的行為引發涉法信訪是主要原因。因此，執法部門要減少當事人上訪，必須從案件的源頭抓起，高度重視辦案質量，注重辦案效率和效果的統一，實現司法公正。

2.嚴格執行審判公開制度。原則上所有案件一律公開審理，允許與案件有關和無關的民眾都可以持有效證件到法庭旁聽。美國聯邦最高法院，普通民眾只要早晨早一點起來，去排隊，就能進去旁聽庭審。我國的法庭恐怕得費些周折，越是群眾關心的案子越是戒備森嚴。陽光下的審判是實現司法公正的基本保證，充分體現了現代司法制度的民主價值，而且公開性可以有效地遏制司法腐敗現象，這一點也讓包括當事人在內的民眾更易于相信和接受裁判結果。

3.完善再審制度，維護裁判的既判力。司法權威是通過司法終審權制度來得到保障的。但訴訟對權利的保護是有限的，不可能實現絕對的公平和正義。正如美國聯邦法院杰克遜大法官所說的:“我作的判決之所以是終極性的不可推翻的,并不是因為我作的判決正確，恰恰相反，我之所以判決是正確的，是因為我的判決是不可推翻的。”終審判決生效后還可以再審在國外是罕見的，各國一般只有最高法院才能再審，而且再審立案的條件非常嚴格。因此對現行的再審制度要重新限制，不可無限制地審下去，必須有個終結。

(四）堅持法制教育與依法處理相結合，全面提升公民的法律意識

針對涉法信訪人文化和法律意識欠缺，司法機關及工作人員應積極向其灌輸正確的司法程序意識、證據意識和訴訟風險意識，培養涉法信訪群眾的法律理性，增強當事人正確接受法律裁決的承受力，消除對人民法院裁判活動的認識誤區，提高遵紀守法、服判息訴的自覺性、避免涉法上訪的發生。同時，法院判決書應當進一步規范化，判決書的說理要清晰，論證要有力，事實的認定和證據的取舍都要十分清楚，對由于涉法信訪當事人文化水平偏低和法律意識欠缺而可能發生理解偏差和信訪的，法院可以開展判后答疑，幫助涉法信訪當事人理解裁判的理由，認同和接受生效裁判。

對極個別涉法信訪人不聽勸阻、屢教不改、故意借申訴信訪行違法犯罪之實的，司法職能部門不能為了求得一時的清靜，做出無原則的讓步，使無理纏訪纏訴人得到一些好處，而是要堅決依法懲處，切實做到保護合法上訪、控制無理上訪、打擊非法上訪。

(五）完善司法救助制度

在法律框架內積極幫助涉法信訪當事人解決實際困難。在處理涉法信訪案件的時候，有些涉法信訪老戶確實有一些道理，或者在訴訟過程中我們的審判工作確有瑕疵，保護權利不充分，此時給予涉法上訪當事人一定的經濟補助。但前提是依照法律的規定，只有在事實充分、有法律規定的前提下用“花錢”的方式解決涉法信訪問題，才能避免涉法上訪的無限延伸。去年，我市11個縣（市、區）全部建立了司法救助專項資金，納入了財政預算，全市共建立司法救助專項資金221萬元，救助涉法信訪案件98件，救助181涉法信訪人，發放求助金額170.84萬元，各地通過司法救助，保障和維護了弱勢群體的利益，及時解決了救助對象的實際生活困難，化解了一批涉法信訪案件，消除了大量的社會矛盾，在維護社會和諧穩定方面發揮了極其重要的作用。

責任編輯：劉國春

C913

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2011.01.01

1009-6922（2011）01-05-05

2011-03-15

課題組組長：邱家勝，樂山市委黨校法學副教授。課題組成員：沈建軍，樂山市委黨校法學副教授；王京星，樂山市委黨校法學講師；李代彬，樂山市委黨校講師。本文獲2010年度四川省委黨校優秀調研課題獎。