警務共同體建設初探
——以湖州市公安局南潯區分局為例

曹偉龍，黃洪禹

（湖州市公安局南潯區分局，浙江湖州 313000）

警務共同體建設初探
——以湖州市公安局南潯區分局為例

曹偉龍，黃洪禹

（湖州市公安局南潯區分局，浙江湖州 313000）

警務共同體建設是“警務廣場”戰略規劃的重要內容之一，是公安工作的力量源泉。警務共同體是共同體化與社會化的融合，要立足落實民意，解決具體的問題，要致力于喚醒社會各界群防群治、群策群力的意識，要致力于實現責任的歸位，要致力于推動公安工作轉型升級?？梢赃\用“連橫合縱”策略，從維穩、防控、管理等多領域入手，分層面進一步推進警務共同體建設，鞏固社會穩定、治安平穩的良好局面。

“警務廣場”；警務共同體；湖州市公安局南潯區分局

2009年10月以來，浙江省湖州市公安局黨委將“警務廣場”行動計劃作為警務戰略在全市公安機關強勢部署推行。短短一年多的時間，這一全新的警務運行模式經過不斷探索、實踐、提升，已經成為了湖州公安的新品牌，在警營內外得到了廣泛認同。警務共同體建設是“警務廣場”戰略規劃的重要內容之一，是公安工作的力量源泉。本文試從分析“警務共同體是什么、為什么要建設警務共同體、建設警務共同體需要我們怎么做”等基本問題入手，結合湖州市公安局南潯區分局（以下簡稱南潯分局）推進警務共同體建設主要做法、進一步推進警務共同體建設設想，對警務共同體建設這一課題作一些探討和思考。

一、警務共同體建設的幾個基本問題

（一）警務共同體的概念理解。共同體的核心內容包括了這樣三方面的含義：首先，共同體是一個由不同個體組成的團體，單一的個體不能被稱為共同體；其次，共同體中的每一個成員通常都具有共同的利益，包括經濟、政治、社會、文化、心理等方面的利益，并享受共同的權利，因此，具有共同特征、共同抱負和彼此認同的人更容易組成共同體；再次，同處于共同體中的不同個體之間一般具有互動關系，而不是孤立的存在。結合共同體的基本含義，筆者認為，警務共同體應當是在警務工作及其延伸領域，基于深切的思想和價值認同，圍繞共同的利益與權利義務而相互聯系和互動著的各個層次的群體或組織。警務共同體中個體的共同利益所在或者說共同愿望是“平安”，圍繞這樣高度一致的利益，這個共同體中的個體之間即公安機關、政府其它職能部門、社會組織協會、社區群眾等要實現良性互動。它不是將各種資源要素簡單聚合的結果，而是通過一定的平臺、機制將傳統資源與現代元素有機結合在一起的新的創新形態，是有中國特色的新型社會善治共同體，是共同體化與社會化的融合。因此，從責任主體來說，它強調的是黨委政府、社會團體、群眾性自治組織、企事業單位、居民群眾等各種力量共同參與，而不是公安機關包辦；從工作對象來說，它強調各責任主體和組織力量不應該僅僅“自掃門前雪”，而要面向所有社會成員；從保障渠道來說，它強調的是多渠道籌集資金，形成一種參與各方有人出人、有錢出錢，齊抓共管、共同受益的機制。通過營造一個警民合作協商、攜手共建、共享平安的共同體，來推進社會的大和諧。

（二）建設警務共同體的現實意義。

一是建設警務共同體是深化發展社區警務戰略的需要。社區是社會組織的細胞和基本構成單元，也是構建和諧社會的原點和基石，是警務共同體建設重要的也是主要的平臺之一?；谏鐓^、面向大眾的警務共同體以構筑和諧社區為己任，注重社區成員的廣泛參與和有序互動，倡導共建共享，它和立足于社區、建立合作伙伴關系、整合一切社會資源開展警務工作，共同解決社區治安問題的社區警務是相一致的，它既是社區警務戰略的落實和深化，也是黨的群眾路線在新的歷史階段的創新運用，是從根本上解決社會治安問題的重要途徑。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出，要“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，警務共同體即是其題中應有之義。

二是適應當代警察職能泛化的需要。新時期公安機關職能發生了明顯的重心偏移，警務工作的內容已從以往比較單純的預防打擊違法犯罪轉變為當下法律、政治、道德等多重標準下的維穩綜治、管理服務與防范打擊違法犯罪，凸顯出警務資源有限性與社會需求無限性之間的矛盾。廣大群眾所關注的治安問題，非公安一家所能解決，加之公安職能的強化而相關部門職能的弱化與當前面臨的管理形勢形成強烈的反差，因此，營造警務共同體，完善社會支持系統，一定程度上可以使公安機關達到“無增長改善”的效果。

三是構建和諧警民關系的需要。當前，中國正處于從農業社會向工業社會、從傳統社會向現代社會漸進的社會轉型期，面臨結構轉換、機制轉軌、利益調整和觀念轉變等一系列問題及其所產生的結果變化。相對于一個結構靜態、物質匱乏的社會，一個動態的、物質相對充裕的轉型期社會各種社會矛盾更頻繁，更易激化。公安機關的地位特殊，代表了黨和政府的形象，構建和諧的警民關系，是我們黨的根本宗旨對公安工作的本質要求，是做好新形勢下社會穩定工作的根本保證。警務共同體的建設能促進誠摯互信、友愛互助、平等互動的和諧融洽警民關系的建立，進而改善黨群關系、干群關系，鞏固黨的執政根基。

四是構建社會治理善治模式的需要。治理和善治理論表明，政府對公共生活的合理管理，是政治國家與公民社會的良性互動，提倡的是法治、合理性和公正包容性等價值?；诠矙C關的特殊地位，警務共同體是建立在社會主義民主政治、社會公平與和諧社會基礎上的警務模式，是真正與百姓良性互動的警務模式，其構建的過程實質上就是社會治理的善治過程，即它完善的是參與型及自治型的治理結構，強調的是社會多元主體的協調作業。顯然，這正契合了治理理論揉合國家與社會力量增進公共利益的精神旨趣，契合了當前公共管理由“統治”向“治理”演化的趨勢。

（三）警務共同體的實現步驟及公安機關作用的發揮。如果將“警務廣場”戰略置于警務改革的角度去考量，它需要一個漸進的、長期的過程，相應地，作為“警務廣場”戰略規劃的重要組成部分，構建警務共同體也將是一個長遠目標，它或許將經歷這樣的過程：一由小到大、由點到面。所謂小、點是指基礎的、規模小的、形式簡單的、局部的、某個領域的等等；所謂大、面是指具有一定規模的、跨行業跨領域的、全面的、系統的等等。警務共同體建設需要我們從大處著眼，從小處著手，扎扎實實地去營造，從一個一個小的、形式簡單的、只局限于某個領域、解決一個一個具體“小問題”的共同體開始做起，逐步發展壯大，達到積跬步致千里、匯小河成大流的效果，最終積小勝為大勝，使警務共同體成為普遍性的存在并產生重要的影響。二從有形到無形、從有界到無界。所謂有形、有界是指肉眼看得見的、外部的、形象的、表層的、直接的、眼前的、物質的等等；所謂無形、無界是指肉眼看不見的、內部的、抽象的、深層的、間接的、長遠的、精神的等等。警務共同體建設不僅形式上要有所突破，其內容也要有所深化，要更多地注重其質量，其終極目標或最高目標應在于打造精神的共同體，共同體中的個體共同擁有美好的理想，在日常行為中自覺地會為此理想而努力，并使之成為一種最基本的思維方式和行為習慣，逐步達成“天下安危，匹夫有責”的公民意識。

這其中，需要公安機關發揮好管理協調、行為引導與社會動員相結合的角色功能，即公安機關在開展專業化的警務活動的同時，要動員協調社會組織和公眾共同參與其中，并最大限度地取得實效，切實解決社會治安問題。早在2004年，黨的十六屆四中全會就已明確提出要構建“黨委領導、政府負責、公眾參與、社會協同”的社會管理新格局。這其中，公安機關可以從兩個方面去整合社會認同和積聚和諧力量。一是在解決社會治安問題的過程中引導社會各方面樹立公共合作精神。要致力于培育社會正確的觀點與良好的心理，減少意見分歧和不良社會心理的滋長，切實做到以共識推動共建，以共建促成共享。體現在維護社會穩定上就是要突出“黨政主導、部門聯動”，體現在預防打擊違法犯罪上就是要強調“綜合治理、多管齊下”，體現在社會管理服務上就是要注重“協作配合、互動雙贏”。二是決策過程中“少一些替民作主，多一些讓民作主”，切實激發社會創造活力和自治能力。一方面，堅持民意主導警務，將科學決策、民主決策置于解決問題的前端，尊重群眾主體地位，發揮群眾首創精神，充分調動群眾的參與熱情，讓民意來領跑警務，讓警務來保障民生；另一方面，積極引導和培育群眾治安自治組織，指導完善單位內保、基層治保、綜治協會、調解組織等組織網絡、制度體系及運作模式，最大限度地發揮其作用，將群眾的自治力量和公安機關的強制力量緊密結合起來。同時，對于不涉及公共安全的事項，可以更多地依托市場的力量，利用市場的手段，挖掘和開拓社會治安防范方面的資源，推進一些微觀領域的警務社會化、市場化。

二、警務共同體建設的實踐探索

南潯分局在深刻認識“警務廣場”科學內涵及其戰略定位的基礎上，以落實主體責任，積極構建警務共同體為工作目標，分層面與相關責任主體建立合作伙伴關系，努力把廣大群眾的需求和對社會穩定的愿望轉化為維護社會平安和諧的共同行動。特別是2010年以來，南潯分局緊密結合形勢任務，講究工作方法，按照“借勢借力借資源”的思路，充分利用黨委政府高度重視世博安保、校園安保等工作的有利契機，在充分履行公安職責的同時，出好主意、當好參謀，切實將工作提升至黨委政府層面，同時最大限度地發動民力參與其中，有效促進了警務共同體建設。

（一）維穩工作推動責任共擔。深入落實“維穩工作八大機制”，依托聯席會議等制度，切實推動區級職能部門、各鎮（開發區）的責任落實，進一步鞏固“黨政主導、部門聯動、公安主抓、社會參與”的維穩工作格局。2010年以來，全區未發生重點人員進京赴滬上訪滋事事件，群體性治安事件同比下降61.1%。期間，練市鎮“2.21”特大火災事故以及“雙林二中女學生尤某非正常死亡事件”得到了成功處置。

（二）治安防控突出條線結合。在2009年推進防控體系建設的基礎上，推動黨委政府牽頭組織實施了《南潯區2010年社會治安防控體系建設實施意見》，各鎮、開發區及區級各部門按條線落實人防、物防、技防措施。截至2010年11月22日，全區已落實社會化視頻監控接入互聯網管理519套，家庭、企業、電力、電信行業防盜報警裝置4529套，推廣智能防盜報警鎖8416把，登記備案電動車44634輛，完善“三車”看護點79個，建成電子圍欄系統10套、高清卡口6個、標清卡口1個。從發案情況看，2010年1至11月份，全區“七類”案件同比下降37.5%，其中命案同比下降50%；“三車”案件同比下降4.1%（2008年、2009年、2010年1至11月與2007年同比分別下降26.2%、19.3%、27.6%，呈連年下降趨勢）；入室盜竊案件同比下降5.69%，群眾安全感、滿意度穩步提升。

（三）治安治理注重協作聯動。結合上級工作部署要求和本地實際，與區級職能部門開展了多次較大規模的聯合行動，其中聯合區教育、文化、工商、衛生監督等部門開展校園及周邊治安秩序整治，影響學校安全的各類不穩定因素得到有力整治；聯合區城管執法、旅游、南潯古鎮景區綜治辦等部門，整治古鎮景區治安突出問題，進一步優化了旅游環境；聯合區建設交通、城管執法等部門開展了中心城區交通環境專項整治，有效確保了中心城區道路交通的安全、暢通、有序；推動區政法委、區綜治辦、區府辦分別牽頭組織實施了全區“三打兩禁”百日行動、電動車信息備案牌證管理、社會化視頻監控整合工作，進一步提升了全區社會治安掌控力。

（四）社會管理實現互動雙贏。致力于推進行業協會建設，發動、組織業主自覺管理、規范管理。組建了南潯區電動車管理協會，研究制定了《南潯區旅館業互動雙贏管理辦法》，召開了行業協會座談會，進一步更新了理念，業主責任的落實得到強化。2010年以來，通過行業管控、陣地控制共抓獲各類違法犯罪嫌疑人35人，抓獲部網逃犯16人。致力于推動區政府深化“新居民服務卡”工作。服務項目拓展至醫療、就業、維權、法律援助、購物、通信等六大類20余項，累計發卡10萬余張，區內流動人口持卡率達80%，辦證數穩中有升，服務參與方各項效益明顯。2010年10月20日，省委常委、副省長葛慧君專門作出批示，肯定南潯區推行“新居民服務卡”，是外來流動人口服務和管理的一種積極探索和創新。

（五）城鄉社區著力和諧共創。研究制定了《分局關于深化城鄉社區警務建設的意見》，圍繞“配齊配強社區警務警力、規范社區警務工作運作、積極構建警務共同體、加強社區民警教育培訓、強化社區警務管理考核”等五方面要求開展工作，并舉辦了社區民警“上網本”以及做群眾工作能力的專題培訓，廣泛發動組織群眾參與社會治安，切實提高社會面群眾、各責任主體的參與度。2010年以來，全區共建立城鄉社區群防群治巡防隊伍185支（每支隊伍不少于6人）、“平安議事會”等組織3家30余人，“禁毒”等志愿者隊伍3支40余人，定期組織開展巡防、議警、宣教等工作。

三、進一步推進警務共同體建設的基本設想

警務共同體建設不能就建設而建設，要立足落實民意，解決具體的問題，為國家和社會長治久安多做些打基礎、管長遠、利全局的事情，要致力于喚醒群防群治、群策群力的意識，要致力于實現責任的歸位，致力于加快轉變警務發展方式、推動公安工作轉型升級。當前，從宏觀大局來看，我們正處于社會主義現代化建設的關鍵階段，正處于新一輪發展、可以大有作為的重要戰略機遇期。從經濟發展的周期性角度來看，金融危機后，我們正處于新一輪經濟復蘇期的開始階段，經濟社會向上發展的勢頭將愈加迅猛。特別是2010年11月29日，湖州市委第90次常委會專題研究了當前和今后一個時期南潯的工作。會議對南潯的湖州東部中心城區的定位，將使南潯在全市發展中的戰略地位更加凸顯，對南潯今后的規劃布局、產業集聚、城市建設等各個方面產生重大影響并推動南潯進入一個加快發展、跨越發展的機遇期，但同時也將使南潯面臨諸多可以預見和難以預見的風險挑戰。從本地實際來看，社會穩定領域，不穩定因素多涉及征地拆遷、經濟糾紛、勞資糾紛等，均與群眾切身利益相關，調處化解任務日趨繁重。隨著南太湖產業集聚區南潯區塊臨滬、臨港工業主平臺和練市、雙林、菱湖、和孚四大工業功能區平臺建設以及“百個項目”推進力度的進一步加大，不可測、不確定因素也將增多；社會治安領域，相對于周邊經濟發達地區而言，南潯區刑事發案的特征、規律有一定的滯后性，加之南潯邊界區特殊的區域位置，相對薄弱的防控力量，周邊擠壓效應的影響，治安防控壓力進一步增大，刑事案件高位運行的狀況短期內難以改變，黨政牽頭、職能部門支持、全社會共同參與的社會治安防控體系建設有待推進；安全生產領域，除了傳統與非傳統的交通、消防安全因素外，區內化工、涉爆等危險物品的單位眾多，?；锲妨魇У奈ｋU、可資襲擊的漏洞仍未完全消除；聯托運、快遞等流通領域監督管理還存在盲區，特種設備、供水安全等也還存在隱患。從工作現狀來看，社區組織對違法人員的矯正，對歸正人員、閑散人員的幫教體系不健全，各鎮綜治中心、基層調解組織如農村、社區的“兩會”（治保會、調解會）功能呈現弱化趨勢，治安防控社會參與程度不高，區內公共安全防范體系不健全，應急指揮與日常管理工作薄弱，覆蓋各方面的聯動機制尚未建立。鑒于當前形勢和轄區實際，我們可以運用“連橫合縱”策略，從維穩、防控、管理等多領域入手，進一步推進警務共同體建設，鞏固社會穩定、治安平穩良好局面。

（一）在政府部門和社會組織層面上“連橫”，以加強協作配合、形成工作合力。一是推進維穩工作齊抓共管。區層面，加強對穩定工作的綜合協調，依托維穩工作八大機制，突出對項目推進社會穩定風險評估的及時跟進，建立健全經常性聯席會議制度，定期分析、研究對策。切實完善逐級負責、歸口調處制度，切實把責任落實到部門、落實到單位，有效預防化解不穩定因素。鄉鎮層面，充分發揮各鎮（開發區）綜治工作中心、村級治保會等基層維穩組織作用，建立快速聯動機制和符合實戰要求的勤務模式，開展“三聯”（維穩綜治聯防、矛盾糾紛聯調、社區矯正聯動）等工作，努力把矛盾化解在基層、把問題解決在當地、把隱患消除在萌芽狀態。二是推進治安防控齊抓共管。在加強區域協作的同時，著眼提升整體防控水平，進一步擠壓犯罪空間，按照“突出人防、推廣技防、強化物防、落實心防”與“邊建設、邊運行、邊應用、邊完善”的工作思路，繼續深化“黨政主導、公安主抓、社會參與”的治安防控體系建設。針對治安突出問題以及治安復雜區域、治安亂點整治，由政法委牽頭組織協調各部門，建立每月會商制度和管理評估機制，加大集中整治和日常管理力度，實現有效整治、長效管理。三是推進安全管理齊抓共管。推動區政法委牽頭區級職能部門，圍繞流通領域、特種設備、?；锲?、供水等安全管理，明確管理責任和分類管理標準，建立聯動機制，推進日常管理。針對全區場所行業，打造“互動雙贏”管理平臺，調動各主管部門、協會組織、經營業主參與管理，確保管理到位、發展有序。

（二）在城鄉社區和百姓群眾層面上“合縱”，搭建以社區為依托的共建共享、居民自治參與平臺。進一步深入實施社區警務戰略，充分整合現有城鄉社區警務室資源，確保人員到位、職責明確、運行規范，種好“責任田”，切實發揮警務室的前沿陣地作用。深化“平安議事會”、“六老六員”等制度，創新“平安志愿者”等模式，有效整合與利用社會資源，充分調動群眾的參與熱情，組織開展多種形式的群防群治工作。同時，建立以“四率一感”（見警率、熟悉率、發案率、滿意率、安全感）為主要內容的群眾議警和評價機制，定期由轄區群眾對社區民警的工作進行評議。要更加注重機制上的保障，切實加強與區政法委的溝通協調，把上述項目和內容最大限度地列入“綜合治理”和“平安創建”考核，落實獎懲，塊線結合，督導推進，力爭形成治安聯防、問題聯治、事件聯處、平安聯創的工作格局。

誠然，建立一個和諧、有序、安寧的社會，是普天下百姓的共同期望，是各階層、各群體認同的“最大公約數”，也是公安工作和警務共同體建設的目標追求和價值所在，但它是一個循序漸進的長期過程，需要我們作出長時間、不間斷的艱苦努力。

［1］胡必亮.關系共同體［M］.北京：人民出版社，2005.

［2］金伯中.推動公安工作科學發展的路徑探求—“警務廣場”的實踐與思考［J］.公安學刊，2010，（1）.

［3］楊建華.湖州警務共同體建設的探索與啟示［J］.公安學刊，2010，（3）.

D631

A

1674-3040（2011）02-0079-04

2011-03-08

曹偉龍，中共浙江省湖州市南潯區委常委、湖州市公安局南潯區分局局長，本刊湖州市公安局南潯區理論研究基地首席研究員；黃洪禹，該分局辦公室主任。

（責任編輯田禾）