試論警察違法違紀預防工作機制的構建
——以寧波市公安局北侖分局為例

徐林

（浙江警察學院，浙江杭州 310053）

試論警察違法違紀預防工作機制的構建
——以寧波市公安局北侖分局為例

徐林

（浙江警察學院，浙江杭州 310053）

警察違法違紀問題是當前影響公安機關執法工作和隊伍建設的一個十分重要而迫切需要解決的問題。我國警察違法違紀行為主要表現為貪污賄賂、侵權、瀆職失職以及違反警務紀律等形式。對此，應通過深化反腐倡廉教育，筑牢思想基礎；探索涉警輿情工作機制，強化預警作用；加強執法規范化建設，完善制度約束系統；健全聯動監督系統，強化責任追究等舉措來構建警察違法違紀預防工作機制。

警察；違法違紀；反腐倡廉；寧波北侖

警察違法違紀問題是當前影響公安機關執法工作和隊伍建設的一個十分重要而迫切需要解決的問題。通過對近年來警察違法違紀問題的研究，可以看到發生在個別警察身上的違法違紀問題，直接損害了公安機關的執法權威，影響了黨和政府的形象，危害極大。因而，加強警察違法違紀預防工作機制研究，是確保公安機關切實擔負起三大政治和社會責任的必然要求，也是解決當前公安隊伍中突出問題的現實需要。

一、警察違法違紀的概念和內涵

2009年全國紀檢監察機關共立案134504件，結案132808件，給予黨紀政紀處分138708人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理5366人。2010年，全國紀檢監察機關共立案139621件，結案139482件，給予黨紀政紀處分146517人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理5373人。立案、結案件數和黨紀政紀處分人數同比分別增長3.8%、5.02%、5.62%。①我省公安紀檢監察部門2009年立案查處的警察違法違紀案件比2008年增加了27.42%。可見，雖然經過全黨全社會的共同努力，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了明顯成效，總體呈現出良好發展態勢，但由于當前我國正處于體制轉軌時期，各方面政策法規、體制機制還不完善，滋生腐敗的土壤仍然存在，無論是國家層面還是公安層面，在一些權力集中的重點領域和關鍵崗位，干部違法違紀問題依然突出，腐敗現象仍然易發多發，黨風廉政建設仍面臨不少新情況新問題，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，任務依然艱巨。

要深入研究警察違法違紀問題，首先要科學、合理地界定它的概念和內涵。警察違法違紀是指警察違反職責，故意或過失地實施危害黨、國家和人民的利益，應受到法律或黨紀政紀處罰的行為。包括貪污賄賂行為，失職、瀆職類犯罪，利用職權實施的侵犯黨員和公民人身權利、民主權利的犯罪，以及其他違法違紀行為。在“違法違紀”這個概念中，“違法”是一個法律術語，它是指違反國家憲法、法律法令、法規條例等的行為。就公安民警而言，它有兩層含義：一是指作為我國法律的一般主體——公民所實施的違法行為；二是指作為我國法律的特殊主體——執法者而實施的，違反各種法律法規以及國家針對這類特殊主體特別指定的對應于其特殊的權利和義務的諸如《人民警察法》等專門性法規、規定和紀律制度的行為。所以，“違法違紀”行為和職務違法行為還是有區別的，它不一定是利用職務之便實施的職務違法犯罪行為，但它又與職務職責息息相關。“違法違紀”本身不是嚴格意義上的法律術語，它帶有濃厚的行政色彩。“違法”后面綴上“違紀”這個行政管理詞匯，本身就顯示出它與一定的行政職務、行政權力的緊密關系。②

國外學者一般沒有警察違法違紀的提法，此類行為多數情況下被歸納為警察腐敗。但對警察腐敗的定義，西方學者可以說是眾說紛紜，大體可分為五類，見下表。③

研究理論代表學者主要觀點巴克爾和呂布克對于警察腐敗最好的理解，不單單是個別警員的違法違紀行為，而是該警員所屬的組織中一系列相互矛盾的行為標準所制約的集團行為。警察組織腐化說倫德曼警察以權謀私說警察的違紀行為經常與組織的活動所共存，而且往往是為了推行重大的組織目標而進行的。當一個組織的領導成員中的大部分人使該組織的主要宗旨變為其他非正當目的時，該組織就腐化了。梅寧所謂警察腐敗的定義就是一種“非法交換”的概念，是指警察利用公家的損失謀取個人的私利。奧·布萊恩任何公然濫用警官地位獲取或企圖獲取物質回報或私利，均屬于警察的腐敗行為。赫爾曼·戈爾茨腐敗是警察為了牟取個人或別人的私利而濫用職權的行為。麥格拉斯腐敗發生在警察界，可以被視為為了個人私利而濫用警察權力或警察的權威。警察貪污、受賄說朱利安·羅巴克和托馬斯·巴克爾一個執法人員通過其公職接受或希望接受實際或潛在的未經批準的物質報酬和得益，而進行的任何被禁止的行為。奧·布萊恩警察部門內部的腐敗現象乃是一種形式的職業越軌行為。警察方法行為說克勞斯·霍爾茲對腐敗和警察腐敗的概念界定，要得出一個使各方面都滿意的答案極為困難，但眾多的解釋都圍繞著一個核心：以個人利益損害公共利益。朱利安·羅巴克和托馬斯·巴克爾為某種法規所禁止的腐敗行為，濫用職權，個人所回報或收益，包括實際取得的和期望取得的。塞繆爾·沃克警察腐化包括兩個關鍵因素：濫用職權和牟取私利，它是指警員利用其身份所干的非法活動。

可以看出，我們所講的警察違法違紀和西方學者表述的警察腐敗有著緊密的聯系，大體上是一致的。但應該指出和強調的是，違法違紀行為雖然是警察腐敗的本質性特征之一，但并不能把違法違紀行為等同于警察腐敗。雖然有學者認為“所有警察違法違規行為都是腐敗行為”④，但筆者認為這樣的觀點值得商榷。一方面職責和職務還是有區別的，職責是職務和責任的集合體，范圍是大于職務的。以違反職責為客體的違法違紀行為和主要以違反職務為客體的腐敗行為還是有區別的。另一方面，從西方學者對警察腐敗行為的定義可以看出，雖然警察腐敗有多種定義，但強調牟取私利是警察腐敗行為的特征還是有共識的。所以，警察違法違紀行為是警察腐敗行為的上位概念，它包含的范圍更廣，不能將兩者劃等號。2011年3月2日，公安部黨委下發《2011年公安機關黨風廉政建設和反腐敗工作意見》指出：“對公安隊伍違法違紀問題堅持‘零容忍’，深入推進公安特色懲治和預防腐敗體系建設。”這樣的表達無非進一步明確了腐敗行為的違法違紀的特征和屬性，并沒有將兩者對應和等同起來。

二、當前警察違法違紀行為的主要表現

從當前紀檢監察部門查處的案件和新聞媒體所披露的情況來看，我國警察違法違紀行為主要有以下幾種表現。

（一）以權錢交易為特征的貪污賄賂等經濟類案件呈上升趨勢。少數領導干部和民警對自身要求不高，放松自我紀律約束，責任意識淡薄。有的民警在執行涉案財物管理時不規范，亂收費，亂罰款，亂攤派，不給好處不辦事，給了好處亂辦事；有的甚至侵吞暫扣財物，損害群眾的利益。少數民警私欲惡性膨脹，蛻變為個人主義者，以權謀私，貪贓枉法。有的接受影響公正執行公務的宴請；有的利用職務上的便利，為他人謀取利益；有的倚仗手中的權力，白吃白喝，強拿硬要；有的受利益驅動，包庇違法犯罪人員，甚至與黑勢力沆瀣一氣，從而墮入違法犯罪的深淵。去年查處的文強、彭長健案件就是典型的代表。從我省公安機關的情況來看，2009年立案查處的貪污賄賂和違反財經紀律等經濟類案件比2008年上升112.5%，其中因貪污賄賂被刑事立案查處的人數占被刑事立案查處總數的62.5%。所以，在民營經濟快速發展的形勢下如何加強經濟類違法違紀案件的防范工作，是擺在公安機關面前的一項艱巨任務。

（二）以耍特權、抖威風，隨意非法拘禁、刑訊逼供、體罰虐待等為主要表現的侵權類違法違紀案件影響惡劣。當前，個別基層執法民警憑借手中權力，插手經濟糾紛、越權辦案、非法拘禁、抓人逼債等，其中刑訊逼供、濫用強制措施、耍特權打罵群眾尤為突出。打罵、體罰、逼供、誘供等違法現象，經過多次專項整頓雖然有明顯下降，但仍屢禁不止，近年甚至出現了綁架、強奸等惡性案件。這類案件雖然數量不多，但群眾受傷害最大，被媒體關注曝光最多，影響最為惡劣，對公安隊伍的整體形象影響最大。近年來的佘祥林、趙作海等冤案就是此類違法違紀行為帶來惡果的典型案例。

（三）失職、瀆職類違法違紀行為依然突出。少數民警不履行或者不正確履行職責，濫用職權或者玩忽職守、徇私舞弊，給黨、國家和人民利益以及公共財產造成較大損失。在中央紀委委托國家統計局開展的黨風廉政建設民意調查中，公安機關已連續多年在群眾反映不正之風最突出的部門中“名列前茅”。2010年，全省公安機關被查處的玩忽職守、徇私舞弊類案件占全部案件的37.26%，2008年此類案件只占全部案件的12.6%，說明此類案件近年依然高發，且有明顯上升趨勢。主要是少數公安機關和民警對嚴重刑事犯罪和經濟犯罪，不能正確、充分地運用法律武器，依法予以嚴厲懲處；有的民警對黃、賭、毒等社會丑惡現象熟視無睹，任其泛濫，執法不嚴；個別民警利用職務之便或職務影響，對違法犯罪活動進行包庇、保護、縱容，甚至為黑惡勢力或其他非法組織、非法活動提供保護；有的民警在對涉案人員傳喚、候問、監管時，嚴重失職或胡亂作為，造成涉案人員脫逃或非正常死亡等危害后果。《2011年公安機關黨風廉政建設和反腐敗工作意見》明確要求各地公安機關以涉案人員非正常死亡問題專項治理、涉案財物管理為重點，對公安隊伍違法違紀問題堅持“零容忍”，深入推進公安特色懲治和預防腐敗體系建設，正是針對這一類問題的舉措。

（四）違反警務紀律類違法違紀行為屢禁不止。自2003年2月1日實行“五條禁令”以來，截至2010年底，全國公安機關已查處違反“五條禁令”案件3319起，計3963人。⑤近年來，公安民警違反“五條禁令”的案件和因違反“五條禁令”被辭退、開除的人數雖大幅下降，但仍屢禁不止。2009年，我省公安機關查處了12起違反“五條禁令”案件，有13名警察因為違反“五條禁令”被辭退和開除。這些民警違法違紀問題的發生，暴露出對隊伍建設面臨的嚴峻形勢估計不足，部分基層所隊在抓工作中，重業務輕隊伍的現象依然存在，“一崗雙責”在有些領導干部工作中沒有真正體現，思想政治工作和監督管理工作沒有到位，導致民警違紀違法案件的發生。

三、警察違法違紀預防工作機制的構建

警察違法違紀都有一個從小到大，從量變到質變的過程。現行警察違法違紀預防工作機制就是在“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”十六字方針指導下，有針對性地加強制度建設并抓緊完善與之相適應的監督制約機制，形成以積極防范為核心、以嚴格管理為手段的科學防控機制，其目的是要從源頭和根本上遏制和預防警察違法違紀行為的發生。近年來，寧波市公安局北侖分局樹立“抓輿情、堵源頭、強業務、促隊伍、求發展”的理念，見微知著，落實整改，主動防范，形成了一整套預防警察違法違紀的工作機制，促進了業務工作和隊伍建設的良性發展，3年來未發生民警重大違法違紀問題。

（一）深化反腐倡廉教育，筑牢思想基礎。一些民警違法違紀、蛻化變質，往往首先是從思想演變開始的。因此，必須加強思想教育，引導廣大民警不斷提高自身素質和自律意識，真正確立“不愿違紀、不想違紀”的觀念。要著力提高教育的針對性和震撼力，發揮教育機制的引導作用和內化作用，強化民警的法紀意識、自律意識。一是開展形勢教育。根據信息研判情況，開展好預防民警違法違紀的形勢教育，增強領導干部和民警的敏銳性和警惕性，時刻繃緊嚴格管理、預防違法違紀的“弦”。北侖分局組織民警開展“學條令、守條令”活動和黨紀政紀知識測試，通過這一活動增強了全局民警的法紀意識、廉政意識和廉潔自律意識。二是開展警示教育。通過印發案件通報、編發案件剖析材料、下發警示教育材料、組織播放警示教育片、開展案例剖析等形式，常敲警鐘，增強民警的紀律觀念和法制觀念，提高民警遵紀守法的自覺性。開展以“廉潔用權、依法辦事”為主題的“九個一”專題教育活動，并利用“廉政文化網”、“廉政課堂”等開展多種形式的勤政廉政教育活動，營造民警廉潔從警、“讀廉文、記廉句、頌廉詩、聽廉歌”和“學廉、思廉、崇廉、守廉”的良好氛圍，增強教育的針對性、有效性和感染力。三是開展談話教育。認真落實《公安機關談話制度》，抓好領導干部的例行談話、廉政談話和誡免談話，提高干部的法紀素質和履職能力；嚴格隊伍管理的日常談話制度，以提醒、告誡、勸勉、警示等方法開展各類談話教育活動，抓早、抓小、抓苗頭，把問題解決在萌芽狀態。通過及時“打招呼”、及時提醒，警鐘常敲，增強教育的針對性，增強民警的法紀觀念。實施聽警聲“五必談”制度，區別不同對象、不同情況，有針對性地開展談心談話，并規定談話記錄應在三日之內錄入隊伍管理信息系統。

（二）探索涉警輿情工作機制，強化預警作用。2008年以來，北侖分局在總結分析近年來涉警輿情的特點和規律的基礎上，樹立“抓輿情、堵源頭、強業務、促隊伍、求發展”的理念，主動開辟渠道，收集民情，匯集民意，順暢輿情流轉，健全分析機制，強化預警作用，未雨綢繆，主動防范，形成了一整套輿情信息采集、登記、研判、分類、辦理、回復、問責的工作機制，逐漸形成了“四一、四多”工作法。一是構建一個網絡明職能，搭建多個平臺匯民意。成立了涉警輿情預警工作領導小組，在全區49個社區警務室共聘請了監督員近300名。除了公安信訪、紀委督察投訴舉報、區長信箱三個反映渠道外，更加注重主動拓寬渠道，聽取民聲，收集民意，持續開展“公安局長接訪”、“公安民警大走訪”活動。同時，根據現代輿情傳播特點，專門在互聯網上開通警民直通車，通過召開網絡座談會、警情通報會、個案交流、“QQ群”互動等方式，加強網上引導，接受群眾舉報、投訴和信訪。二是開發一個系統提效率，堅持多樣通報精研判。開發了涉警輿情信息流轉系統，整合“一信多投、重復信訪”的情況，避免多頭辦理和重復辦理，提高了工作效率。該系統還具有統計功能，將所有流轉信息按照來源渠道、信息類別自動統計。從2009年7月6日開始啟用該系統到2010年12月31日止，已流轉辦理各類群眾反映信息2316條，編寫通報40余期。在堅持每月編寫該通報的基礎上，利用每月的治安隊伍點評、每季度的政工例會、每季度的《北侖涉警輿情分析報告》等多種渠道和形式通報分析群眾反映的情況。三是形成一個機制求整改，回應多種行動重防范。對于一般反映，要求解決在基層，盡量避免矛盾上交；對于重點反映，成立了由局領導、科所隊長、經辦民警組成的包辦小組，嚴格實行分類管理、重點處置，并逐一建立臺賬，最大限度地加以解決，嚴防形成熱點問題。四是完善一套制度強督導，強化多級責任嚴問責。從北侖的統計數字來看，以控告類為例，2008～2010年受理的控告類輿情反映共計3128件，其中反映民警執法方式、執法態度方面的為781件，占24.97%，而這781件中90%以上都是反映民警執法態度和方式方法等細節方面的問題。針對這些問題，北侖分局成立由督察、法制、辦公室組成的責任倒查小組，每個月對可能存在責任問題的輿情反映，從其形成的各個環節進行倒查。這樣既促進了業務工作和隊伍建設的良性發展，又提高了公安機關的親和力和公信力，群眾滿意度連續居于高位。三年來，北侖分局未發生民警重大違法違紀問題，呈現涉警信訪總量下降21.34%、越級上訪下降46.15%、重信重訪下降30.30%、群眾表揚件上升85.71%的“三降一升”的良好局面。

（三）加強執法規范化建設，完善制度約束系統。

制度建設是構建警察違法違紀預警機制的重要保證。實踐證明，“不受監督制約的執法權力必然會被濫用，必然導致腐敗”。要防止濫用權力和違法違紀問題的發生，必須實行權力的約束機制，越是重要的權力，越應該在法律上、制度上受到嚴格約束。所以，輿情研判是基礎，建章立制是關鍵。公安機關的基本活動是執法活動，公安民警的基本行為是執法行為，公安機關違法違紀預警機制的建立必須緊緊圍繞執法這一主題，以預防執法不嚴、執法不公、執法犯法等問題為重點和著力點。執法薄弱環節和容易滋生問題的部位，或者權力過于集中，或者監管制度缺失，因此必須規范流程，制衡權力，堵塞漏洞，形成違法違紀“不能為”的制度機制。北侖分局從完善執法體系入手，大力加強執法規范化建設，完善了執法保障體系，確立了執法建設的突出位置；完善了執法制度體系，積極貫徹理性、平和、文明、規范執法的新要求，制定了《執法質量考核辦法》、《執法辦案質量“四色”通報制度》、《執法過錯責任追究規定》、《刑事案件程序中存在的問題及規范意見》、《關于對行政案件重要事項進行跟蹤監督的通知》、《進一步細化嚴格110接處警八條規定》等20余項執法制度，不定期制定推出《執法提醒》，注重執法細節，規范執法行為。

（四）健全聯動監督系統，強化責任追究。建立健全內外結合、同步即時的聯動監督系統，把監督貫穿于執法權力的全過程。建立聯系“兩代表一委員”和特邀監督員制度，廣泛收集執法意見和建議，通過外部監督促進內部規范。每月重點對本月執法問題進行分析、點評和通報，落實督辦或查處。在所有候問室、訊問室、監管場所都安裝視頻監控系統，督察部門實行日常巡查和實時監督。落實劣質案件評定通報和執法建議書下發工作，幫助分析問題和促進整改。同時，建立健全內務管理、重大事項報告、涉案財物管理規定等一系列制度，加強民警8小時外管理。制定《五個嚴禁》并落實剛性處罰措施，民警違法違紀現象明顯減少。此外，進一步細化各種考核辦法，大力推廣“警師制”的典型做法，建立實施“警務日督察”制度，對違法違紀問題，敢動真格，堅決予以查處。按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”的原則，明確工作責任，嚴格落實辦案質量終身負責制、錯案責任倒查制，增強執法辦案單位和人員的責任心，把辦案責任落實到具體部門和個人，堅決實行“誰辦的案誰就要負責到底；誰辦的錯案就追究誰的責任”。為從源頭上減少信訪案件的發生，成立由督察、法制、信訪部門人員組成的責任倒查小組，依據《全省公安機關初信初訪責任倒查追究暫行辦法》，對可能存在責任問題的初信初訪，從接處警、受案、辦理等環節進行倒查。本著“制度管人、紀律問責”的原則，對因民警執法不公、工作不力引發的群眾大規模上訪，或因辦理信訪案件不及時引發群眾越級訪、重復訪的單位，實行“一票否決”，取消年終評先創優資格；對因工作失職激化矛盾，造成群眾越級上訪、重復上訪、集體上訪的，及時通報，嚴肅追究責任；對群眾信訪案件中反映民警工作態度差、不公正執法等問題，經調查核實無誤后，主動登門拜訪真誠道歉，并告知其糾正結果，爭取群眾諒解。

注釋：

①參見賀國強同志2010年2月9日在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議和2011年1月9日在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的工作報告。

②參見陳佳：《公安民警違法違紀預警機制研究》，復旦大學2009年碩士學位論文。

③參見趙可主編：《國外及港澳臺警察隊伍廉政建設》，中國人民大學出版社1999年版。

④參見徐鎮強、何彩英：《論警察腐敗及其防治》，載《政法論壇》2000年第1期。

⑤參見公安部：《以執法規范化建設推進依法行政》，載《人民公安報》2010年10月8日。

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1674-3040（2011）02-0025-05

2011-03-10

徐林，浙江警察學院法律系副主任、副教授。

（責任編輯王玉葉）