芻議經濟犯罪偵查中行政執法與刑事執法的銜接機制

吳偉宏

（中國人民公安大學，北京 100038）

芻議經濟犯罪偵查中行政執法與刑事執法的銜接機制

吳偉宏

（中國人民公安大學，北京 100038）

目前，我國經濟犯罪偵查中行政執法與刑事執法銜接機制還存在諸多不足，主要表現為以罰代刑現象普遍存在，移送涉嫌經濟犯罪缺乏明確的法律標準，對經濟案件移送的監督缺位等。構建完善的銜接機制可多角度探討，重點可關注經濟犯罪偵查中執法銜接的前提、關鍵和核心。

經濟犯罪偵查；行政執法；刑事執法；銜接機制

近年來，伴隨著司法改革的逐步推進和“法治行政”理念的深入，行政執法與刑事執法銜接機制問題逐步進入理論界與實務界關注與討論的視野。特別是隨著中央及地方行政、司法機關單獨或聯合下發的一系列行政規章、準司法規范的相繼出臺與執行，標志著我國行政執法與刑事執法相銜接的工作框架已基本建立。然而在實踐中，銜接機制的運行效果卻并不樂觀，呈現出明顯的“四多四少”現象，即破壞市場經濟秩序的犯罪案件實際發生多、查處少；行政處理多、移送司法機關追究刑事責任少；查處一般犯罪分子多、追究幕后操縱主犯少；判緩刑多、判實刑少。為此，筆者在探討經濟犯罪中行政執法與刑事執法銜接機制概念的同時，亦對其現狀及改革方向作初步思考。

一、經濟犯罪偵查中行政執法與刑事執法銜接機制的概念及其意義

經濟犯罪偵查中行政執法與刑事執法的銜接機制是指具有法定行政管理權限的機關或組織在行政執法過程中，將涉嫌構成犯罪的行為從行政執法過程中分離出來，轉移給公安機關經濟犯罪偵查部門，以過渡到刑事執法程序之中，進而進行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機制。就其主體而言，應是以執行對外職能的一般行政機關、公安機關為主，以其他機關和部門參與為輔。就其客體而言，應排除情節輕微的一般行政違法行為，而以情節嚴重的犯罪行為即行政犯罪為底線，行政機關必須客觀公正地理解和執行行政犯罪的入罪標準，不偏不倚地調查和分析案件材料，從而為正確處理案件做好鋪墊。

經濟犯罪偵查中行政執法與刑事執法銜接機制的提出與推進，不僅是完善執法環境、填補執法漏洞的客觀需要，也是捍衛法律尊嚴、實現法治終極價值的必要手段。具言之，其重要意義可歸納為以下幾方面。

（一）保障適用刑法面前人人平等的基本原則。

“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性。如果讓人們看到他們的犯罪可能受到寬恕，或者刑罰并不一定是犯罪的必然結果，那么就會煽惑起犯罪不受處罰的幻想”。①基于此種情況，必須確保刑罰的確定性，使刑罰成為犯罪者在劫難逃的厄運，以根絕其逃避刑罰的心理。而達到這一目的的主要途徑無疑有賴于完善并保證行政執法與刑事執法銜接機制的順暢通達，以保障社會主義市場經濟的良好運行，維護公私財產安全，促進經濟發展。

（二）提高經濟犯罪偵查的效率。偵查部門要與相關系統、部門密切聯系，搞好協同作戰。協同作戰是刑事偵查工作的重要措施，是我國刑事偵查工作的優良傳統，是克服行政區劃、職能劃分、時間與空間等制約因素的主要手段。搞好協同作戰必須依靠健全的、有效的銜接機制作基礎。銜接機制是各個部門、地區相互聯系的渠道。經濟犯罪偵查部門業務素質再強，財力再充足，裝備再好，如果沒有健全有效的銜接機制支持，工作也難以取得理想的效果。經偵部門只有通過與金融、稅務、工商、海關、審計、技術監督等部門之間的執法銜接機制，在案前加強風險分析，案中進行協同控制，案后采取聯合行動，才能有效地防范和打擊經濟犯罪活動。

（三）預防職務犯罪。行政執法人員徇私舞弊不移交刑事案件的行為，不僅破壞了行政機關乃至各級政府的公正形象，而且縱容了行政相對方恣意侵犯他人合法權益的惡劣行徑。犯罪控制可分為事前、事中和事后三個階段。其中事后主要是針對業已發生的違法犯罪行為確定處罰措施的問題，屬于“亡羊補牢”之舉，實為下策，故相對而言，只有事前控制犯罪才是最經濟、最有效的。也就是說，犯罪預防在控制行政執法人員犯罪體系中占據著至關重要的地位。毋庸諱言，將銜接機制的建立和完善作為行政執法人員開展全方位的犯罪預防工作的切入點，不僅會促使行政執法人員潔身自好、奉公守法，從而保證其在危險崗位上安然無恙；而且能夠提升行政執法機關的整體素質，防止行政執法權的尋租、私化等畸形現象。

二、我國經濟犯罪偵查中行政執法與刑事執法的銜接現狀

目前，我國經濟犯罪偵查中的行政執法與刑事執法銜接機制建設正處于起步、探索和完善階段。從這一機制的運行效果看，是值得肯定的，充分證明了建立行政執法和刑事執法銜接機制的必要性和可行性。但是，在關注良好效果的背后，也應該清醒地認識到行政執法與刑事執法銜接機制運作過程中存在的不足。

（一）以罰代刑現象普遍存在。據有關資料統計，2008年全國工商行政管理機關查處商標假冒案件56634件，移送司法機關追究刑事責任的僅137件145人。有些地方行政機關對查處的違法行為不進行審查，不論行為是否已構成犯罪都僅按有關行政法律法規對其進行行政處罰。筆者在某市公安局了解到，該市共有26個行政執法部門，只有工商局、質量技術監督局、國家稅務局、煙草專賣局4個行政機關向公安機關移送了涉嫌犯罪案件，其中質監局查處行政違法案件421件，向公安機關移送涉嫌犯罪案件2件，僅占其查處違法案件的0.5%。行政執法機關在查證時只能使用普通的、強制性較弱的收集、調取手段，這導致他們無法深入收集證據。加之違法分子集團化、組織化、跨區域化趨勢增強，反偵查能力逐步提高，行政執法機關現有的查證活動在犯罪網絡面前往往是心有余而力不足。僅僅對這些犯罪行為適用行政處罰不足以維護社會安寧，國家需要動用刑罰制裁，因為刑罰較之于其他行為規范具有最大的嚴厲性。

（二）移送涉嫌經濟犯罪缺乏明確的法律標準。

《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第3條：“行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果等，根據刑法……等規定，涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，必須依照本規定向公安機關移送。”此條規定了行政機關在查處案件時，要將涉罪案件移送公安機關。表面上看，這是合理可行的，為行政機關向公安機關移送案件提供了法律依據，但仔細分析，則可發現其中的漏洞——行政執法機關掌握著對案件性質的決定權，同時該條只是籠統地規定“涉嫌構成犯罪”的應當移送，并沒有確定具體的標準。這造成了行政執法機關、執法監督機關對案件的推諉現象，影響了行政機關執法案件的查處力度和效率，進而嚴重影響對經濟犯罪的打擊力度。

（三）對經濟案件移送的監督缺位。由于行政機關向公安機關移送案件的前提是該案可能構成犯罪，表明對案件性質的判斷權與決定權掌握在行政執法機關手中，加之檢察機關對行政執法機關處理的案件又缺乏了解，所以，檢察機關只能在行政執法機關將案件移送至公安機關后，才能行使監督權。部分行政執法機關及其工作人員受部門或個人利益影響，不移送刑事案件；有的行政執法部門受執法經費不足和罰沒款返還掛鉤等影響，為了保護部門利益，不愿意將已經涉嫌犯罪的案件移送司法機關處理。同時，在違法調解、“以罰代刑”的背后，往往伴隨著行政執法人員徇私舞弊、收受或索取行政相對人賄賂等權錢交易行為。一旦行政機關以不涉嫌犯罪為由拒絕移送，就勢必造成檢察機關無從監督。這種程序運行中的缺陷無疑會給行政執法機關太大的“自由裁量權”②，使檢察機關對行政執法機關移送案件的監督流于形式，難以真正發揮法律監督的作用。

三、完善銜接機制的層次化思考

綜上所述，我國目前經濟犯罪偵查中行政執法與刑事執法銜接機制在具體運作過程中存在諸多問題，因此，如何建立一套科學有效的銜接工作機制應當成為當前工作的重心。筆者認為，構建完備的銜接機制必須從多角度進行探討。

（一）銜接的前提：立法上的協調和銜接。行政與刑事立法上的協調是建立經濟犯罪偵查中行政執法與刑事執法銜接機制的前提條件，而目前我國行政法與刑法銜接的立法層面還存在諸多問題。首先是刑法中大量犯罪構成的量化標準不明確，造成執法中罪與非罪的認定困難。在我國刑法分則中大量存在“情節嚴重”、“數額較大”、“造成……嚴重損失”等一些模糊的、缺乏可操作性的犯罪構成的量化標準。這些標準主觀性強，缺乏切實明確的內容，使得執法者在實際辦案中難以掌握，也就談不上行政與刑事執法的合理銜接了。近年來相繼出臺的大量的刑事追訴和立案標準又導致立案標準的不統一。其次，經濟犯罪的追訴標準本身制定得不合理，存在法律規定與現實情況脫節的現象。以內幕交易、泄露內幕信息罪為例，近幾年來懲處的內幕交易案件牽扯之廣、數額之巨往往令人瞠目結舌。但另一方面，在這些案件中追究刑事責任的卻少之又少，從已經查處的案件來看，行為人非法獲利動輒高達幾十萬上百萬甚至上千萬，交易金額更是巨大，也造成了交易價格、交易量的異常波動，社會影響更是惡劣，完全符合情節嚴重的標準，但實際上這些案件幾乎都是以行政處罰來追究責任的。

（二）銜接的關鍵：強化檢查監督權。強化檢察機關的監督權，將行政執法納入規范的法律監督程序之中，是建立行政執法與刑事執法銜接機制的關鍵所在。檢察機關在訴訟中的法律監督權受制于刑事訴訟程序的啟動，具有被動性和滯后性。所以，要重視訴訟外監督權的運用，使檢察機關的監督在行政執法過程中就發揮效能。可以考慮賦予檢察機關如下權力：一是閱卷權。指賦予檢察機關調閱行政執法卷宗、查閱執法機關的辦案文書和相關材料的權力。行使此權力的目的在于查明違法事實是否涉嫌犯罪，行政執法機關處理決定是否正確，是否存在該移不移、以罰代刑的情況等。二是移送通知權。檢察機關通過檢察建議的方式往往難以促使行政執法機關移送涉嫌犯罪的案件，所以應將這種無保障的檢察建議改為移送通知權。檢察機關發現行政執法機關應移送而不移送的，應通知其移送。行政機關接到通知后，應當將有關案件的材料和證據物品一并移送公安機關，并將執行情況回復檢察機關。同時，應賦予檢察機關一定的實體處分權，以確保這種移送通知權的指令性和強制性。當然，檢察權的行使要遵循一定的程序，必須嚴格依法辦事。

（三）銜接的核心：建立信息共享機制。筆者認為，信息共享的理想模式是借助電子網絡技術建立行政執法機關與刑事執法機關之間的一體化電子信息網絡，保證執法信息傳遞的快捷、規范、透明、高效。比較現實的改革舉措是建立并完善聯席會議制度。審計署和公安部對移送查處的涉嫌經濟犯罪案件應當建立規范、有效的管理制度，定期匯總掌握總體情況，跟蹤督辦案件查處工作，注意總結經驗和發現問題，不斷改進和完善案件管理工作。筆者認為，聯席會議應當由檢察機關主導，擁有對會議討論內容的總協調權、最終決定權和對外公開權。聯席會議的主要內容在于協調和緩和行政機關與刑事部門在職能上的交叉，形成優化查處重大案件的整體合力，協商與探討銜接工作中出現的共同性問題。

總之，要在行政執法機關和公安機關、檢察機關之間建立信息通報制度，行政機關查處的案件尤其是重案、要案要定期向檢察機關通報，以此來確保各機關之間的資源共享、信息共享機制。同時，在保證各部門充分發揮各自職能的前提下，要加強行政執法部門與司法部門之間的協調，辦案人員查處案件要相互協作配合，建立案件咨詢制，對業務上的問題和辦案經驗互通有無，相互促進，行政機關在對案件性質產生疑問的時候，可以向公安機關、檢察機關咨詢，公安、檢察機關可以提供相應業務上的指導。

注釋：

①[意]貝卡里亞著，黃鳳譯：《論犯罪與刑罰》，中國大百科全書出版社1993年版，第59－60頁。

②單民、周洪波：《論刑事立案監督權的完善》，載楊振江主編：《檢察機關偵查監督問題研究》，中國檢察出版社2005年版，第4頁。

[1]程小白，高春興.經濟犯罪偵查通論[M].北京:中國人民公安大學出版社，2003.

[2]黃河.行政犯罪及行政刑罰研究[A].刑事法學要論編輯組.刑事法學要論——跨世紀的回顧與前瞻[C].北京:法律出版社，1998.

[3][意]貝卡里亞.論犯罪與刑罰[M].黃鳳譯,北京:中國大百科全書出社,1993.

[4]單民，周洪波.論刑事立案監督權的完善[A].楊振江.檢察機關偵查監督問題研究[C].北京：中國檢察出版社，2005.

[5]顧肖榮，張國炎.證券期貨犯罪比較研究[M].北京:法律出版社，2003.

[6]李曉明.行政刑法學[M].北京:法律出版社，2003.

[7]胡錦光，羅杰.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國人民大學出版社，2003.

[8]高銘暄.刑法學[M].北京:北京大學出版社，1989.

D918

A

1674-3040（2011）02-0034-03

2010-03-11

吳偉宏，中國人民公安大學偵查學研究生。

（責任編輯尤煒祥）