推進執法規范化建設的突破口選擇
——以安吉縣公安局規范現場取證工作為例

吳佩勛

（安吉縣公安局，浙江安吉 313300）

執法規范化研究

推進執法規范化建設的突破口選擇
——以安吉縣公安局規范現場取證工作為例

吳佩勛

（安吉縣公安局，浙江安吉 313300）

近年來，安吉縣公安局堅持以問題為引領，從本地實際出發，以規范刑事案件現場取證工作為突破口，調整警務模式和警務機制，規范全警現場取證工作，切實解決執法規范化建設的源頭性問題，取得了一定的成效。安吉縣公安局選擇規范現場取證工作作為推進執法規范化建設的突破口，對傳統的警務工作模式是一種改革與創新，需要在實踐中不斷加以總結和完善。

公安機關；執法規范化；現場取證工作；安吉縣

國務委員、公安部部長孟建柱指出：“加強執法規范化建設，事關社會公平正義，事關社會和諧穩定，事關經濟社會發展大局。要堅持不懈地把推進執法規范化建設作為事關公安工作全局的基礎性工作來抓。”近年來，安吉縣公安局（以下簡稱我局）始終將執法規范化建設作為公安工作的一條主線來抓，經過不斷的探索與實踐，全局民警執法能力與水平取得了長足的進步，已連續6年獲得全省執法質量優秀單位，實現爭創執法質量優秀單位“六連冠”。應該說，所有的執法活動都是圍繞收集證據展開的，而現場取證工作則是所有執法活動的源頭環節，如果這一環節出問題，則會帶來一系列后遺癥。為此，我局決心將解決現場取證問題作為推進執法規范化建設的源頭性問題來抓，從2009年下半年開始，先從規范刑事案件現場分級分類勘查入手，然后將現場取證范圍拓展到全部警情。經過一段時間的運作，現場取證工作逐步規范，在推進執法規范化建設方面邁進了扎實的一步。

一、堅持以問題為引領，以規范現場取證工作為突破口，切實解決執法規范化建設的源頭性問題

執法規范化建設是一個系統工程，涉及執法辦案的方方面面。筆者認為，抓執法規范化建設什么都重要，但不能什么都抓，沒有一個好的載體和抓手，胡子眉毛一把抓，執法規范化建設就不能取得實質性的突破，只有找準問題的癥結所在，才能對癥下藥，解決問題。因此，只有堅持以問題為引領，以規范現場取證工作為突破口，才能強力推進整個公安機關的執法規范化建設。

（一）從“警務廣場”行動收集的意見、建議看，現場取證工作不到位成為群眾反響強烈的突出問題。

2009年5月，我局推出了“平安和諧大家談”活動，現已被湖州市公安局提升為“警務廣場”行動和“警務廣場”戰略，這種以民意為導向的警務工作模式，為改進公安工作提供了強有力的依據。“警務廣場”行動開展以來，我局已先后組織廣場警務活動257場次，參與人數達5萬余人，為群眾解決實際困難420余件，收集群眾意見、建議2100余條。從反映的問題看，群眾最關注的是公安機關的執法問題，其中對現場取證工作意見很大，尤其是“一般盜竊案件不勘查現場、不進行現場取證”占了所有問題的15%以上。有一次我們在一個企業的車間開展廣場警務活動，有一名外地工人向我們提意見，說在一年前的一天，他租住的房間里被盜現金2000多元，他打110報警，民警沒有到場；他直接到派出所報案，民警草草了解了一下情況，給他做了一份筆錄，以后就沒有回音，不了了之了。他感覺我們的民警非常不負責任，接處警也很不規范，漠視他的權益。我們能夠深切地感受到他的不滿和無奈，這在一定程度上影響了和諧警民關系建設。事后經過調研，像我們這樣一個經濟欠發達的山區縣，每年的刑事案件報警量在4500起左右，而現場勘查數只有1200起，這如何能做到規范執法，又如何能讓群眾滿意呢？因此，現場取證工作不到位不僅已成為群眾反響強烈的突出問題，而且也是影響、制約公安執法質量和公信力提升的“瓶頸”問題。

（二）從執法辦案角度看，現場取證工作不到位是造成涉法信訪問題多發的主要原因。據調查，近年來發生在我局的涉法上訪問題，至少有70%是因為民警在前期辦案時證據收集不足不全，以致后期案件處理困難引起的。有的案件因一開始就喪失了執法辦案的基礎而最終導致無法查處、無法解決，甚至成為死案。不少民警在接處警過程中，對應該收集的證據不收集，應該調查的情況不調查，應該走訪的對象不走訪，最終由于證據不足或缺乏證據導致案件無法辦理，群眾不滿意。面對群眾的訴求和問題，如果民警在辦案源頭環節就采集了量足質優的證據線索材料，再通過進一步的調查或運用其他手段，多數都是可以解決的。執法程序在源頭環節上操作不規范，民警在接處警等方面工作不到位，證據收集不足不全，這已成為引起涉法信訪問題的主要原因。這不僅傷害了群眾的感情，而且損害了法律的威嚴和執法者的威信。因此，接處警和現場取證工作的質量如何，直接關系規范執法的全過程和最終結果，也直接影響著人民群眾的安全感和滿意度。

（三）從現場取證的現實情況看，規范全警現場取證工作已成為推進執法規范化建設亟待解決的問題。通過進一步調研分析，2008年，我局共接警11.1萬起，有效接警4.42萬起，其中刑事案件3633起，進行現場勘查的1317起，勘查率僅為36.3%；治安案件4138起，進行現場勘查的僅為5起；交通事故類警情13515起，進行現場勘查的12163起，占90%。2009年，我局共接警129632起，有效接警50226起，其中刑事案件4227起，進行現場勘查的1207起，占27.3%；治安案件3974起，進行現場勘查的僅為7起；交通事故類警情14575起，進行現場勘查的13118起，占90%。從這些數據看，刑事案件的現場勘查率僅30%左右，治安案件的現場勘查率幾乎為零，造成了大量案件原始資料的缺失，給下一步的執法辦案工作造成了困難，有些案件因沒有勘查現場而失去了偵破的可能性。現場取證工作作為執法辦案的源頭環節，不勘查現場或現場勘查率低，人民群眾怎么會滿意呢？公安機關的執法質量又怎么會提高呢？由此可見，無論是為了回應群眾呼聲，還是為了推進執法規范化建設，規范全警現場取證工作已經成為公安機關必須加以解決的一個重大而突出的問題。

二、堅持從本地實際出發，以刑事案件現場為切入點，規范全警現場取證工作

現場取證工作沒有統一的規范和標準。在具體操作過程中，我局立足本地實際，以規范量大面廣的刑事案件現場取證工作為切入點，堅持邊實踐、邊探索、邊完善，在刑事案件現場取證工作模式相對成熟后，再逐步推廣到規范其他警情的現場取證工作。

（一）以刑事案件現場為切入點，規范刑事案件現場勘查取證工作。刑事案件現場取證工作包括現場調查、勘驗、檢查、鑒定等內容，以往由于受人力、物力限制，如果案件性質不嚴重或者損失不大，民警大多只是簡單地進行調查走訪或做個筆錄了事，現場基本上不勘查。為此，我局立足本地刑事發案實際，于2009年12月21日開始正式實施刑事案件現場分級分類勘查工作機制。一是將人員分級。將現場勘查人員分為刑偵大隊技術中隊本部專職技術員、首位鎮派出所即遞鋪派出所專職技術員、一般派出所兼職技術員和治安案件現場勘查兼職技術員。二是將現場分類。刑偵大隊技術中隊全面統勘十類刑事案件現場和火災、非正常死亡案（事）件現場及疑難復雜案件現場，其他現場由專兼職技術員進行勘查。三是明確運行模式。首位鎮派出所：實行專職技術員分批下沉駐所勘查模式，刑偵大隊選派2名有經驗、技術上過硬的技術員下沉到遞鋪派出所，另外由遞鋪派出所選派2名技術員、2名協警共同組成技術探組，負責遞鋪轄區一般刑事案件現場和治安案件現場勘查。重點城鎮派出所：實行兼職技術員輪流勘查模式，刑偵大隊下派專職技術員分別聯系城北、梅溪、天荒坪等重點派出所進行帶班，各重點派出所在每個出警班次中確定一名兼職技術員，負責勘查本轄區一般刑事案件及治安案件現場。其他派出所：實行刑事和治安兼職技術員勘查模式，配備刑事兼職技術員和治安兼職技術員各1名，負責本轄區一般刑事案件現場和治安行政類案件現場勘查。通過規范刑事案件現場勘查取證工作，取得了較好的效果，成效主要體現在三個方面：一是現場勘查質量逐步提升，二是服務實戰效能日趨凸顯，三是執法行為更加規范。2010年，我局共勘查刑事案件現場2493起，占所有刑事案件的62%；提取痕跡物證的現場1193起，同比增加43.9%；出具檢驗鑒定文書1193份，同比增加38.7%；可勘現場的勘查率基本達到100%。通過痕跡物證認定案件數同比上升28.9%，串并各類案件同比上升43.8%。

（二）將刑事案件現場勘查取證工作規范拓展到全部警情，規范110一級處警現場取證工作。在“統分結合、分級分類、現場必勘、保質增量”刑事案件現場勘查取證工作模式取得成效的基礎上，我局從改革110接處警工作入手，將原來的二級處警模式改成一級處警模式，減少處警單位接受兩道指令的中間環節，并對警力、機制、保障等進行了調整與加強，以最大限度地保障全部警情現場取證工作的需要。

一是實行全警處警，解決接處警不及時的問題。以往群眾經常抱怨我們處警速度慢，這其中有民警主觀上的原因，但處警力量不足則是主要原因。為解決處警不及時的問題，我局將所有警用車輛和民警均納入一級處警對象，本著就近處警的原則，接警員在接到報警后通過GIS警用地理信息系統和GPS衛星定位系統查找報警點附近的處警車輛，并直接指令離報警點最近的處警力量進行處警，最先到達現場的如果不是專業的處警力量則負責保護好現場，并做好一些先期工作，等待專業處警力量前來處置。對于122報警，依托交通崗亭和交警巡邏車輛按就近原則下達處警指令，同時將該警情通過110接處警系統網上派單到交警大隊，交警大隊根據現場先期處置情況決定是否安排專業力量進行處置。這樣就能在第一時間讓群眾見到警察的身影，讓群眾安心。同時，還能有效地保護好現場，減少人為因素對現場的破壞，為下一步取證工作打下基礎。

二是建立工作機制，解決處警不取證或取證不全面的問題。以往處警民警只負責對警情的處置工作，頭腦中缺乏取證的概念，有些民警到達案（事）件現場后，簡單地做份筆錄了事，或者干脆連筆錄也不做，就直接將當事人帶回派出所，現場取證工作則交給辦案民警去辦。而一般案件材料則需要等到第二天才能移交到辦案民警手上，造成了事后大量證據材料難以彌補，錯失良機。為解決處警民警現場不取證或取證不全面的問題，我局對接處警警務機制進行了調整，將處警力量分成四個層次。第一層次為轄區派出所專業處警力量，負責警情處置和現場取證；第二層次為街面巡邏力量，主要職責為有警處警，無警巡邏；第三層次為縣局所有在編民警；第四層次為責任區民警，為必到處警力量。第二、第三層次警力為指揮中心首派警力，負責先期到達現場并迅速按處警工作要求控制現場，開展前期相關工作，等第一層次處警警力到達現場后辦理好移交手續。責任區民警每天下責任區前將自己的行蹤報告值班室，便于值班室隨時指令處警，不在責任區的事后跟進警情，負責警情的善后處置。110指揮中心在下達先期處警指令的同時，將該起警情通過110接處警系統網上派單到管轄派出所（或交警大隊），由各派出所（或交警大隊）在接到網上下達的處警信息后，及時派遣專業處警力量前往處警。這樣從四個層次來保障每一起警情發生后，現場取證工作能夠及時跟上，在第一時間采集到量足質優的證據材料。

三是規范取證工作流程，解決采集到的證據因傳輸、保管不當造成缺失的問題。以往現場證據材料由于沒有統一規范的采集、保管流程，造成相關證據材料缺失，這一方面是民警責任心不到位造成的，另一方面與我們缺少這一方面的規范是分不開的。為此，我局制定出臺了《安吉縣公安局一級處警規范》和《安吉縣公安局分級分類現場勘查工作規范》，對現場取證工作流程進行規范。一是區分不同警情現場取證要求。將所有警情分成四類，即普通警情（指非案件類的糾紛、求助、災害事故等警情）、無可勘現場的一般刑事、行政案件，有可勘現場的一般刑事、治安案件，公安部規定的十類案件及重特大非刑偵管轄案件。對于第一、二類警情，按照普通的處警程序進行處理；對于第三類警情，由處警民警負責先期處置，派出所兼職技術員負責現場勘查；對于第四類警情，由刑偵大隊負責統一勘查現場。二是規范現場取證程序。處警民警到達現場后將車載攝像機對準中心現場區域，保證現場處置過程能全程攝錄，下車后登記證人情況、開展現場訪問、詢問當事人并進行記錄，對于現場方位、相關人員、相關物品進行拍照，對談話過程進行錄音。三是明確收集的證據流程。處警結束后，處警民警將處警時收集到的先期錄音、處置錄音、現場照片、處警現場填寫的相關信息登記表通過移動硬盤轉移到單位電腦上，一并錄入110現場處警證據系統中。對現場手工繪制的方位圖，經拍照后作為圖片錄入110現場處警證據系統中。各類證據錄入110現場處警證據系統后，原始資料按要求做好相關的記載、登記工作。

四是加大裝備投入，解決取證技術保障不到位的問題。現場證據的采集及相關資料、物證的保管需要相關的技術及裝備支撐。為此，我局從證據材料的采集、加工、傳輸、保管等環節入手，加大裝備投入，確保采集到的證據材料完整充分。一是在一級處警的保障方面，從2007年開始建立了縣城城區和重要集鎮1∶500的GIS警用地理信息系統，在全部警車上安裝了GPS衛星定位系統，建立了覆蓋全縣的350M集群呼叫系統。指揮中心在接到報警后，通過GPS衛星定位系統在GIS地圖上找到離報警現場最近的警車，通過350M集群系統直接呼叫，按照就近處警的原則傳達指令，由民警立即進行先期處警。二是在證據材料的采集、傳輸方面，要求每位處警民警嚴格按照《浙江省公安機關110現場取證及處警人員著裝攜裝規定》的要求配備攜帶裝備，單警配備數碼照相機、數碼錄音筆、卷尺、110處警現場取證筆記本、現場圖、物證袋、提取物證工具（如棉紗手套、鑷子等）。在處警車上安裝車載監控設備，配備車載對講機、GPS衛星定位設備、一臺手提電腦、一只移動硬盤、一只現場勘查箱，以滿足民警錄音、錄像、拍照及勘查現場工作的需要。三是在證據材料的保管方面，在縣局主頁建立110現場處警證據系統，處警結束后，處警民警將現場收集到的相關視頻、音頻、照片及現場方位圖錄入該系統。對于一些紙質材料和物證，我局結合功能區建設，在各派出所設立了案卷材料保管室和物證保管室，案卷材料保管室做到一人一專柜，民警所做筆錄統一放在柜子里面，做到一案一檔并規定不準帶出功能區，對于相關物證則分門別類予以擺放并做好相關登記。同時，我局組織全體一線處警民警就110一級處警和現場取證工作進行分批培訓，目前一線處警民警基本上都能按照現場取證工作的標準和規范執行。

據統計，2010年，我局共接有效警情54969起，同比上升20.63%；處警58031起，同比上升21.44%；勘查現場4564起，同比上升299%。其中刑事案件現場取證3663起，同比上升260%；治安案件現場勘查891起，同比增加884起；交通事故現場勘查15370起，同比上升30.98%。通過規范全警現場取證工作，群眾投訴同比下降了30%，信訪案件同比下降了53%，特別是投訴隊伍作風問題同比下降了14%，有效促進了隊伍建設。

三、關于規范全警現場取證工作的幾點啟示

通過規范全警現場取證工作，我局執法規范化建設取得了實實在在的成效，也解決了困擾執法辦案中的老大難問題。筆者認為，規范現場取證工作不是一項單純的公安業務工作，應該從更高層次上來認識和看待這個問題。

（一）這是貫徹落實十七屆五中全會精神的具體體現。孟部長在公安部黨委中心組（擴大）學習十七屆五中全會精神時強調，公安機關要充分認識新時期群眾工作的特殊重要性，堅持黨的群眾路線，牢固樹立為基層服務、為群眾服務的理念，增強做好群眾工作的本領，從小事入手，多為基層、為群眾著想，多為基層、為群眾辦實事。對于基層公安機關來說，做好每一次現場取證工作，就是對人民群眾利益的高度負責，現場取證工作規范了，執法辦案才能做到公正，這就是為群眾著想，為群眾辦實事。只有這樣，才能真正把為民服務的宗旨落到實處。

（二）這是公安機關社會管理創新的有益嘗試。公安機關社會管理創新歸根結底就是要建立符合本地、本部門實際的警務體制機制，努力為社會和公眾提供方便快捷、優質高效的服務，把社會管理創新的成果惠及人民群眾。社會管理創新不見得都要大刀闊斧，而應具體問題具體分析，提出切實可行的辦法。當前現場取證模式不能完全適應現實工作的需要，必須進行改革創新。為此，我們提出了規范全警現場取證工作。通過實踐，這一模式不僅有效提高了現場取證的數量，而且提高了破案打擊效能，直接體現了公安機關社會管理創新服務民生、惠及百姓的目的。

（三）這是深化執法規范化建設的突破環節。當前各地公安機關正在如火如荼地開展執法規范化建設，浙江省公安廳黨委副書記、常務副廳長張景華在全省公安局長會議上的講話中指出，堅持從問題牽引破題，提高執法規范化建設的針對性、實效性。現場取證工作是一項非常重要的源頭性執法工作，也是困擾基層公安機關的一大難題，我們以規范現場取證工作為突破口，找準問題癥結所在，制定相應對策，以此來牽引提升整個執法工作水平。為推動這項工作的開展，我局制定了一系列工作規范，加大了考核力度，執法質量提升非常明顯，有力地促進了執法規范化水平再上新臺階。

（四）這是加強和諧警民關系建設的重要抓手。以前，有些案件現場民警不去勘查，直接叫報案群眾到派出所做份筆錄了事，群眾意見很大，認為報了案也是白報，警察連現場都不來看，還指望破什么案？這給群眾造成了公安機關漠視他們利益的感覺，在一定程度上直接影響了和諧警民關系建設。現在我們不管大案小案，凡是有現場的都一律進行勘查取證，雖然案件有時破不了，但我們工作做了，心也盡到了，群眾還是可以理解的。

四、對完善全警現場取證工作的幾點思考

從全警現場取證工作機制運行情況來看，效果是明顯的。但我們也應清醒地認識到，該機制在運行過程中還存在一些需要改進的方面和環節，如處警人員的整體素質有待進一步提高，現場取證工作的規范性有待進一步加強等。下一步，我們將針對工作中暴露出來的問題和不足，從以下三個方面努力，著力提高全警現場取證工作的成效。

（一）完善全警現場取證工作的相關規章制度。全警現場取證工作是一項新的警務工作機制，沒有現成的經驗和做法可以照搬照抄，工作中對于不符合實際的規定，我們將及時加以修改，并在實踐中不斷地摸索完善，以滿足現實工作的需要。

（二）加強對處警人員的教育培訓。進一步加大處警人員的培訓力度，開展全警關于110一級處警普及性知識的學習培訓活動，讓全警了解掌握一般性警情的處置原則和一些基本的處置方法。對于專業處警力量，組織開展現場勘查、科技設備的操作運用等專業知識技能培訓，提高專業理論水平和業務操作技能。

（三）加強對全警現場取證工作的考核。結合相關業務警種的考核要求，進一步細化現場取證工作考核標準，督察跟進，加大對各派出所現場取證工作考核力度，把考評結果與單位的評先創優掛鉤，強化監督，切實提高現場取證的數量與質量。

D918

A

1674-3040（2011）02-0030-05

主持人：錢江

2011-01-22

吳佩勛，中共浙江省安吉縣委常委、縣公安局局長。

（責任編輯蔣國長）