職務犯罪“三預”機制構建設想*

沈慧敏，張俊霞，胡燕飛，單敏軍

（1.浙江警察學院，浙江杭州 310053）（2.杭州市濱江區人民檢察院，浙江杭州 310053）

職務犯罪“三預”機制構建設想*

沈慧敏1，張俊霞1，胡燕飛1，單敏軍2

（1.浙江警察學院，浙江杭州 310053）（2.杭州市濱江區人民檢察院，浙江杭州 310053）

職務犯罪的特定對象、特定環境、特定行為特征，為我們掌握職務犯罪的規律性提供了極為有利條件，并為建立起職務犯罪的預測、預警、預防工作機制提供了可能。應建立統一的預測機構和信息采集系統，設立科學的預測指標體系；重視預警信息的研判、處理和發布工作，建立“三色預警”機制。同時，完善內部監督機制，變“形式監督”為“實質監督”；適當分解權力，變“一把手”為“金三角”；完善崗位工作規定，變“隱性公正”為“顯性公正”；加強預防立法，變“亡羊補牢”為“未雨綢繆”；加大對職務犯罪懲罰的嚴厲程度和科學度，變“養豬效應”為“零容忍”。

職務犯罪；犯罪預測；犯罪預警；犯罪預防

掌握世間事物的運動規律，以控制其發展方向，是我們祖先從一個藍色星球的萬類生靈中脫穎而出的重要動因。預測預警最初源于人類對自然界重大災害征兆的研究，最先出現的是氣象預警系統和地震預警系統等。在現代科技已經高度發達的今天，對自然現象預測預警的屢屢成功，啟發了我們對社會領域構建預測預警機制的思考。特別是在日益嚴重的職務犯罪現象困擾世界各國、威脅各國政治穩定和經濟發展的今天，構建科學的職務犯罪預測預警機制，遏制職務犯罪日益惡化的勢頭，將其發生率控制在最低限度，是擺在全黨全國人民面前的歷史任務。而要做到減少、控制犯罪現象，研究和探討職務犯罪的預測預警問題，尋求其產生、發展變化的規律，及時做出預警，進而制定出有效的對策和措施，“禁止于未萌”，無疑是必然的選擇。

一、職務犯罪的預測、預警、預防概念及邏輯關系分析

（一）概念界定。本文所稱職務犯罪，是指國家機關、國有公司、國有企事業單位工作人員以及其他依照法律從事公務的人員利用職務上的便利，進行非法活動或者對工作嚴重不負責任，不履行或者不正確履行職責，侵害國家機關管理活動和職務行為廉潔性，致使國家和人民利益遭受較大或重大損失，依照《刑法》應當受到刑罰處罰的行為的總稱。

目前，我國對于職務犯罪預測、預警、預防概念尚無統一定論，但在理論與實踐研究中，社會預測預警、犯罪預測預警都有較快發展。因此，我們認為，對職務犯罪預測預警必然要借鑒其他領域的研究成果。

犯罪預防領域中的犯罪預測，是指通過對過去、現在的犯罪現象的調查、統計及其他科學方法，取得的與犯罪和犯罪人有關的數字和觀察犯罪前出現的征兆，對未來或未知的犯罪發展趨勢、數量增減和種類變化等進行的展望和推斷①。也有學者認為，犯罪預測指在正確認識犯罪現象的歷史與現狀及其發展變化規律的基礎上，運用科學知識和方法，對未來一定時空范圍內犯罪現象可能產生的變化和發展趨勢進行的推估和判斷②。還有一些研究者將犯罪預測概述為一種借與犯罪有關的過去之事實及今天之數據而推測未來犯罪之整體趨勢、規模、類型、分布和個體是否陷于犯罪的實踐活動③。由此，筆者認為，職務犯罪預測是指在掌握職務犯罪規律的前提下，通過對職務犯罪發生領域相關信息的采集和分析，利用現代計算機等高科技手段，對其在將來某一時空范圍內的發展趨勢進行推斷和評估。

犯罪預警（Early-Warning）是犯罪預測的一種特殊方式，指通過對犯罪現象發展變化趨勢的動態監測，捕捉其可能引起社會治安秩序失衡、失序和失控的征兆進行預先報警④。關于職務犯罪預警，有學者將職務犯罪預警概述為檢察機關根據一定時期職務犯罪案件的發案情況，總結分析案件的特點、成因和規律，預測發案趨勢，積極向案發單位和有關部門發出宏觀性的檢察建議，通報職務犯罪動態，指導、督促有關單位和部門采取措施進行防范，適時向社會公布職務犯罪高發、易發、多發領域的預防警報⑤。顯然，以上對職務犯罪預警的定義過為狹隘，不利于充分發揮與職務犯罪相關聯機構參與職務犯罪預警工作。結合社會各界對預警的研究，我們認為，職務犯罪預警是指通過對職務犯罪動態監測，在科學預測的前提下，對惡性發展趨勢進行預先報警，從而指導、引導相關管理職能部門及時采取有效措施減少或降低職務犯罪發生的一種手段。

職務犯罪預防，是指為了杜絕、減少、降低職務犯罪而采取的一系列措施的總稱，包括職務犯罪預測、預警、防范等。

（二）職務犯罪預防、預測、預警之間的邏輯關系。

1．預防與預測預警的關系。職務犯罪預防指對職務犯罪的事前防范，有“預”有“防”，先“預”后“防”，預防是目的，預警、預測是預防的手段。缺乏預測的預防，是盲目的、無的放矢的預防，因而也就很難達到防范效果。比如，我們每天都在收看的“天氣預報”節目，其實就是在預測氣象情況的基礎上所作的預警（預報），人們據此來安排第二天的出行及更衣等生活（預防）。在科學預測的前提下，掌握職務犯罪變化趨勢的相關信息，對其發展進行預先警報，使職務犯罪的發生率降低到最小，這就是建立職務犯罪預測預警機制的初衷及價值體現。

2．預測與預警的辯證關系。職務犯罪預測強調依據嚴密的邏輯和數理推理，依靠準確的科學方法和技術手段，對現有信息進行分析，綜合考慮職務犯罪的良性和惡性因子，對發展趨勢進行推斷，是對職務犯罪這種特定犯罪現象的總體或個體趨勢的預先估計，其目的在于制定相應的對策，采取有針對性的預防措施，達到遏制職務犯罪的發生；而職務犯罪預警在實踐領域的運用，主要是針對職務犯罪惡性發展的趨勢所發出的警告，在防患于未然方面更具有積極的意義。從這個意義上講，兩者是有區別的。但職務犯罪預測與預警又是互相依賴的，共同構成了職務犯罪預防的重要組成。預測是職務犯罪預警的前提和基礎，只有科學的預測，才能為預警提供正確可靠的理論基礎，才能制定相應的措施，達到遏止犯罪的目的；而預警是職務犯罪預測實現的必要保證，只有將犯罪預測的結果以預警的方式加以表現，才能使人們及時掌握職務犯罪的信息，并應用于實際操作階段，更有力地推動犯罪預測工作。因此，在實踐工作中，我們必須把犯罪預測和犯罪預警有效地結合起來。

二、職務犯罪預測預警的可行性分析

（一）職務犯罪的規律可循性。

1．職務犯罪的動態規律性。這種規律性表現為職務犯罪在其發展、變化的過程中呈現出一定的連續性和繼承性——不僅是職務犯罪個案的規律性，而且是類案的規律性，以及總體的發展規律。職務犯罪的起伏規律、部門輻射規律和地域輻射規律是職務犯罪動態規律性的體現，為我們對職務犯罪的預測預警提供了客觀依據。實踐證明，職務犯罪與經濟發展有著內在的必然聯系。如我國改革開放以來，出現的職務犯罪現象跟某些國家出現過的職務犯罪現象有很大的相似性，我國東部沿海經濟發達地區今天出現的職務犯罪印證了西部經濟欠發達地區明天即將出現的職務犯罪。構建職務犯罪預測預警機制，正是以對職務犯罪發展規律性原理把握為基礎，參照過去職務犯罪發展過程中出現的特點、規律，用相似類推的方法、仿真建模的方法或建立指標體系的方法進行的。

2．職務犯罪的靜態相似性。相似性是客觀世界的普遍規律。沒有相似性，人類就不可能認識世界，也就無法生存下去。雖然各個地區、各個時期發生的各種職務犯罪形式、犯罪過程及危害結果各不相同，但從總體上去分析，我們必然能有效歸類出其中的共同特性。所有職務犯罪不管外部表現形式如何，其內在都有某些共同的屬性。比如，從客觀行為表現來看，所有的職務犯罪都發生在公務活動中，是公務人員利用職務之便對公權力的褻瀆和異化，具有公務性特征。在同類職務犯罪中，也表現出眾多的相似性，此地發生的職務犯罪有可能在彼地同樣產生。在實踐中，經常會遇到行業、領域職務犯罪高發多發現象。這充分說明職務犯罪區別于其他刑事犯罪，具有很強的自我對照性、可比性，為我們借鑒別人的經驗教訓，做好本地職務犯罪預測預警工作提供了可能。

3．職務犯罪固有的因果關聯性。任何一種犯罪的產生都是有因可循的。作為一個犯罪主體，之所以走上犯罪的道路，總是有一定原因可循的。即使是“天生犯罪人”，⑥也離不開一定的原因因素作用的。第一，促使職務犯罪發生的原因是多方面的，但其產生的原因因素的多寡直接決定著職務犯罪的數量大小，其產生的原因因素的性質決定著該職務犯罪的嚴重程度。第二，產生職務犯罪的原因因素的組合方式決定著職務犯罪的具體形態，多個相關因素之間的結合方式就直接決定著職務犯罪的出現與否及表現形式。第三，在職務犯罪的形成中，權力的濫用是在缺乏對權力制約機制的條件下產生的。職務犯罪這種固有的因果關聯性，為我們通過分析因果關系，更好地預測職務犯罪、做好預警預防工作提供了基礎條件。

（二）職務犯罪的實際可控性。職務犯罪的可控性原理是指職務犯罪產生的原因是可以控制的，因而它的規模和趨勢也是可以通過預防活動得以控制的。

1.職務犯罪原因的可控性。如前所述，職務犯罪是具體原因因素在一定條件下產生的，而促使職務犯罪原因因素的產生是現實中客觀存在的事實，這些事實大多是人為的，因而可以通過人們的努力，予以消除；有些雖在一段時間內無法消除，但可以通過努力來減少其消極影響；有些雖是不以人的意志為轉移的，但是人們可以通過改變她與其他因素之間的結合方式來改變其作用方向或力度。這告訴我們，通過消除、避免、改變或者改善職務犯罪的原因因素及其作用方向，控制其對職務犯罪發生的促成作用是完全可能的，從而為建立職務犯罪的預測預警機制提供了廣闊的前景和客觀的基礎。

2.職務犯罪的發展趨勢是可控的。職務犯罪的可控性決定了其趨勢的可控性。既然引起職務犯罪現象的原因因素是可控的，那么由職務犯罪原因因素的作用方式所決定的職務犯罪的趨勢也是可以通過對犯罪原因因素的控制來改變的。

在職務犯罪預測預警實踐工作中，應充分重視專家的系統經驗性。長期從事預防職務犯罪工作的專門人員，清楚地了解職務犯罪的特點，他們的經驗對確定犯罪與其各個影響因素之間的關系、分析犯罪的時間和空間分布、判定和修正預測結果都大有益處。另外，當今科學技術的發展，特別是對計算機技術的廣泛應用，也為職務犯罪預測預警提供了工具。

三、構建職務犯罪“三預”機制的設想

根據系統論的觀點,所謂機制，是指系統內各子系統、各要素之間相互作用、相互聯系、相互制約的形式及其運動原理和內在的、本質的工作方式。由此我們認為，職務犯罪預測預警預防機制，是指職能主體、客體及各要素之間相互作用、相互聯系、相互制約的形式及其職務犯罪規律運動原理和內在的、本質的工作方式，包括預測機制、預警機制和預防機制。

（一）職務犯罪預測體系構建。

1．建立統一的職務犯罪預測組織。目前，我國涉及職務犯罪管理的職能部門很多，如檢察院的反貪局、各級黨的紀律檢查機關、行政監察機關、審計機關、本單位紀律檢查部門等。但由于各職能機構各司其職，形成合力不夠，尤其是在職務犯罪預測預警預防方面沒有統一的協調機構，職務犯罪“三預”工作沒有狀態化，責任不明確，效果不理想。因此，建立統一的職務犯罪預測機構乃是當前構建職務犯罪預測機制的關鍵。由于我國地域面積大等原因，在設立統一、獨立的職務犯罪預測組織條件尚不成熟的情況下，可以在檢察院反貪局設立職務犯罪預測預警組織，專門負責收集、研判職務犯罪信息、發布職務犯罪預警。該組織可以稱為職務犯罪預測預警中心或職務犯罪預測預警處，聘請各類專家參與職務犯罪預測工作。職務犯罪預測組織與檢察院的層級系統相對應，從上而下分別為高層職務犯罪預測組織，中層職務犯罪預測組織和基層職務犯罪預測組織。高層職務犯罪預測組織主要根據國際和國內情況，依據有關政策、法律、法規進行宏觀預測，并對下層預測組織有業務指導權和要求反饋權，定期向社會公布或發布預測成果。中層職務犯罪預測組織主要是根據有關政策、法律、法規，在高層預測組織指導下對本層范圍內進行預測，對基層預測組織有業務指導權和要求反饋權，定期在本層范圍內公布或發布預測成果。基層職務犯罪預測組織主要是根據有關政策、法律、法規，在高層和中層預測組織指導下，對本層范圍內的職務犯罪情況進行微觀預測，并定期向有關方面發布預測成果。

2．設立科學的預測指標體系。職務犯罪預測指標體系，是職務犯罪評估的基礎，是評判職務犯罪現狀的客觀依據，是保障預警工作準確度的前提。在設計職務犯罪的預測預警指標體系時，可從三個方面去尋找相關要素。

（1）從職務犯罪的成因中去尋找。造成職務犯罪的因素很多，既有主觀因素，也有客觀原因，在眾多的因素中，我們要針對職務犯罪高發領域中的目標成因，綜合其社會背景、機制體制，選擇決定性要素。職務犯罪成因決定因素主要來自于四個方面：一是行使職權的工作機制。包括工作流程規范化程度、權力制約機制執行情況、工作的透明度、權力行使自由裁量權等，崗位工作流程不嚴密、不規范、制約機制不健全、工作不透明、自由裁量權大，容易造成職權被濫用。二是社會、市場對職務的需求度。隨著社會供求關系緊張，市場競爭加劇，客觀地會使一些行業成為高危行業，如當就業難現象出現時，人事管理等相關部門將成為職務犯罪的高危行業。三是行使職務給予對方獲得的利益大小。在利益驅動下，一些行業、領域將成為職務犯罪的重災區，如工程招標、政府采購等。四是其他因素。如新興技術手段的產生，客觀上給職務犯罪提供了方便，企業行業“潛規則”、不誠信行為給職務行使帶來的影響等等。將以上各項因素通過建立數據模型進行自動分析，當某一崗位影響因素指標超過警戒線時，應當列入預防重點，發出預警信息。

（2）可直接從職務犯罪案件發生中去尋找。當符合重點預防職務犯罪指標體系特征案件出現后，職務犯罪預防管理部門應當作出反應。職務犯罪統計數據直接反映職務犯罪的嚴重程度，職務犯罪研究機構應當從易發、多發的職務犯罪案例以及大案、要案、具有代表性、苗頭性案件中去發現職務犯罪規律，從而發掘預防職務犯罪的重點行業、領域、崗位。

（3）從信訪投訴、干部管理尤其是網絡舉報等多個方面去尋找。隨著干部隊伍管理的日臻規范化、制度化，以及群眾民主法制意識的日益增強，涉及公職人員的信訪投訴越來越普遍，其中網絡舉報正日益成為一種預防打擊職務犯罪的有效手段。因此，在設計職務犯罪的預測預警指標體系時，一定不能忽視從信訪投訴、干部管理尤其是網絡舉報等方面去尋找相關的因素。

3．信息采集系統的構建。職務犯罪信息的采集是職務犯罪預測的基礎工作，直接關系預測預警是否準確，以及預警信息發布是否及時有效。職務犯罪信息來源于多方面，目前由于交流不暢、“家丑不外揚”等原因，這方面的信息得不到匯總、整合，給職務犯罪的預測預警工作帶來了極大困難。因此，建立有效職務犯罪信息收集系統是職務犯罪“三預”機制建設的核心。筆者認為，應當建立三層職務犯罪信息采集系統。

第一層次是職務犯罪案件偵辦單位的信息采集系統。信息來源于各刑事司法機關的日常工作，有報案記錄、犯罪偵查記錄、起訴記錄、判決記錄和監禁記錄等。具體主要有以下幾種：一是警方的犯罪統計。即警方在日常工作中受理、偵查、處理的案件事實。二是起訴統計。能表明某一時空范圍內檢察機關及自訴人共計提起訴訟的總案件數。三是刑事處罰統計。即關于法院開庭審判情況的統計以及刑罰執行統計。

第二層次是行使職務管理監督部門的信息采集系統。包括各級紀委檢察機關受理的職務違紀違規投訴、案件查處情況，審計機關領導干部經濟責任審計情況，組織部門述職述廉情況。對于這部分信息收集，現在尚未建立相應情況定期互通制度，因此要通過立法立規，明確相關職能機關（部門）定期向職務犯罪預測中心報送信息責任。

第三層次是民間渠道的信息采集渠道。目前在我國，由于相關法律規章不健全，信息采集不全面、不完整、不科學，尤其是受本位主義、小團體利益驅動，一些信息不準確、不真實。因此，信息采集在強調以官方犯罪統計為主的同時，建立民間信息收集渠道也十分重要，特別是隨著網絡的普及，網上信息成為一個非常實用、廉價的信息渠道。

（二）職務犯罪預警系統的構建。在職務犯罪預測預警機制的構建中，建立科學、準確的報警系統是最終評價該機制成果有效性的直接依據。利用現代計算機技術，創建一個職務犯罪信息處理及反應系統是預警機制的重要內容。

1．預警信息的研判與處理。對采集到的預警信息，預警主體應當會同紀檢、審計等各相關職能部門，定期進行整理分析。在預警信息研判處理時，應注意做到“三抓”：一是要抓重點環節和重點部位。將容易發生問題的薄弱環節和苗頭性傾向性問題作為預警信息發布的重點內容（如重大工程建設、政府采購和招投標管理過程中存在的問題等。）二是要抓重點崗位和重點人員。對涉及管錢、管物、管人的高危崗位和高危人群的相關信息要重點把握。三是要抓犯罪系數和風險點。對某些發生過違法違紀或職務犯罪的部門和崗位要做重點監測，對收集到的相關信息進行重點研判，并結合行業系統誘發職務犯罪情況對其結果進行科學界定，苗頭性問題提醒在前，傾向性問題健全制度制約在前，普遍性問題教育防范在前，實現關口前移。對預警信息及其分析結果，應根據存在問題風險的大小、影響程度、輕重緩急，區別不同對象，采取不同形式，及時向有關單位發布預警信息。

2．預警信息的發布。

（1）搭建預警信息發布平臺。“凡事預則立，不預則廢”。當前，我國對職務犯罪的形勢判斷正處在各自為政、自我判斷階段。由于沒有權威部門對職務犯罪情況作出預報，一些單位總是在事情發生后，再來做一些亡羊補牢的工作。所以，很需要有一個專門部門在收集各類信息、預測職務犯罪形勢的基礎上，對各行業、各領域職務犯罪的形勢進行預報工作。筆者認為，在各級檢察院成立專門的職務犯罪預警中心，同時建立必要的聯席會議制度，建立群防群治的合作平臺，對做好職務犯罪預警工作十分必要。近幾年來，杭州市各區檢察院以建立預防職務犯罪辦公室為主要交流平臺，定期通報轄區職務犯罪情況，交流各成員單位的工作經驗，收到了較好效果，值得借鑒。

（2）建立“三色預警”機制。首先，按照“事先-事中-事后”的邏輯思路，將預警信息分為三類：一般常態性預警信息（事先預防類）、苗頭性傾向性預警信息（事中重點監控類）和違法違紀問題、職務犯罪問題預警信息（事后及時糾錯類）。其次，對上述三類預警信息，分別實行“藍、黃、紅”三色預警。一是藍色預警。屬于常態普遍預警，重在規范引導重點崗位和重點人員正確履行職責。可將易出現為政不廉、以權謀私的崗位全部設為藍色，重在實時提醒相關崗位上的人員依法正確規范地履行崗位職責（相當于事先打預防針）。二是黃色預警。比藍色預警上升了一個級別，屬于動態預警。重在對重點崗位人員的行為過程展開監督，及時發現和防范違規違紀行為。利用內外部風險信息，對崗位人員行為過程開展動態性預警，隨時發現和糾正苗頭性傾向性問題，防范違規違紀行為的發生。這是三色預警中的核心部分，從發布到解除的過程就是事中防范的過程，也是最具有實效的預警。黃色預警信息發布后，紀檢監察部門應當及時跟進，跟蹤問效，按時反饋預警結果，提出預警建議，對于事實清楚、未發生違規違紀行為的，發出警報解除信息；對未能說明情況，或事實不清、需要進一步核實的，不予解除，并組織人員重新調查核實；對明顯存在違規違紀甚至違法行為的，應轉入下一級紅色預警。三是紅色預警。屬于重度預警，重在及時糾錯，追究責任。對黃色預警中發現的問題，預警對象若整改不力，或者被查實有違規違紀事實甚至有職務犯罪嫌疑的，則向其（單位、崗位或者人員）發出紅色預警信號，由紀檢監察部門介入調查，經查實屬違規違紀的，由紀檢監察機關給予通報批評、經濟處罰、行政處理或者紀律處分。如果突破了法律底線，涉嫌職務犯罪的，則由檢察機關依法立案偵查，追究其相應的法律責任。

（三）職務犯罪預防系統的構建。預測是預警的前提和基礎，預防和控制是預測預警的目的和必然結果。在預測預警的基礎上，必須做好職務犯罪的預防和控制工作。

1．完善內部監督機制——變“形式監督”為“實質監督”。設立專職監督機構，并賦予監督機構獨立的監督職能，充分發揮內部監督作用。借鑒香港廉政公署和新加坡貪污調查局的做法，在中央設立一個專門的職務犯罪監管機構，可稱為“廉政院”，與國務院平行，專門行使監督權，只對全國人大負責，對職務犯罪的查辦方面有特權。在其下，按各地市行政區劃設立“廉政局”，直屬“廉政院”，其職責是負責本轄區公務人員廉政情況的監督工作。“廉政院”只設兩級，可以在很大程度上避免查案中的人情和關系，有利于提高效率、統一行動，但主要是有利于自身的廉潔。當然，機構設置層級過少也必然引起負荷加重，所以，可暫時保留檢察機關的部分監督權。香港廉政公署的靈魂是獨立性，包括人事、經費、管轄等。為了保證“廉政局”的獨立性，其轄區必須嚴格按照各地市的行政區劃，監督轄區內各級別的行政機構，還要擁有廣泛的偵查權力和組織人事權，經費來源必須脫離地方黨委和政府。除了向全國人大負責、確保“廉政局”獨立于各級政府和司法機關以外，行動上也必須具有充分的獨立性，實行首長負責制。

2．適當分解權力——變“一把手”為“金三角”。傳統政治體制的積弊造成了權力過于集中。近年來在一些地方、單位和企業權力運行的環境相對封閉，給權力濫用帶來了較大的機會。為了解決“一把手”集權的問題，在權力配置和結構設計時應遵循權力運作和公共管理的客觀規律，實行黨政分開、分工制約、依法控制、避免過分集權、保證權責對稱等原則，對集中的權力進行分解，尤其是使決策、執行和監督權相互分立，以防止“一把手”責任無限、權力無邊，使黨政領導干部各司其職、各負其責。決策方面除了規范決策程序、吸收公眾和專家參與、增加決策透明度之外，還應堅持實行重大問題集體決策制度；執行方面應由分管領導和具體部門執行，并保證公眾對執行過程有知情權；監督方面應建立必要的反饋機制，使信息均衡對稱，以便于有效監督。為了防范用人腐敗，必須嚴格執行干部任用條例和各項規定。加強對“一把手”選人、用人的監督，嚴禁插手和干預下級單位和部門干部的選任，防止領導借機腐敗犯罪。為防范資金使用方面的腐敗犯罪，應建立起經辦人、部門負責人、財會人員、主管領導聯簽制度，有效限制領導用錢權限和自由度，并通過及時開展審計加以監督。為了消減過分集權帶來的弊端，應當通過程序設計強化集體領導，健全民主。如中共杭州市委曾出臺規定，設計制度以限制黨政“一把手”的權力。主要內容包括：在人事權上，選拔任用干部不能“一把手”說了算，市、區、縣（市）黨委常委會任免干部實行無記名票決制；鄉鎮、街道正職推薦人選、擬任人選和黨政工作部門正職推薦人選、擬任人選實行全委會票決制。在財權上，“一把手”不能直接行使審批權，財政資金的使用、管理權由班子副職成員行使。在事權上，明確七項重大事項須集體討論，“一把手”只能“末位表態”，等等。⑦

3．完善崗位工作規定——變“隱性公正”為“顯性公正”。借鑒現代企業“精細化”管理理念和方法，實現權力行使的可視化、標準化、流程化。一是推行“陽光政務”、“陽光作業”，打造“陽光政府”。“太陽是最好的防腐劑，電燈是最好的警察”。一切公權力的行使都必須以追求公平公正為最終目標，而公平公正必須以公開的途徑和方式來實現。二是規范崗位工作流程。對行使權力較大的崗位，分解工作內容，建立必要的內部審批工作流程，實行“流水”作業。三是盡可能縮小崗位自由裁量權。四是推動工作信息化、規范化水平。

4．加強預防立法——變“亡羊補牢”為“未雨綢繆”。我國立法機關一直以來都很重視職務犯罪懲戒立法，但職務犯罪預防立法則較為鮮見，僅有一些地方性法規。為此，應盡快出臺系統的《預防職務犯罪法》。實體法方面，我們認為應注重這些內容：重大公共項目中的競爭體制，如大型項目的招投標，政府采購等；陽光措施，如建立公務員的財產申報制度，銀行賬號一號制等；回避制度，如禁止其親屬從事公務員管轄內的相關經濟活動。程序法方面，由于職務犯罪多是智能型的，從產生動機、策劃、付諸實施肯定會有一個較廣的時空范圍，因此需要建立立體預防網絡，并以法律的形式規定各防御系統、機關長期性工作和配合方式。另外，鑒于職務犯罪案件發現難度大的特點，許多國家和地區對特殊犯罪的偵查有特別法律規定。如美國1968年通過的《綜合犯罪控制與街道安全法》規定，秘密監聽適用于“賄賂政府官員罪”等12種犯罪的調查；德國刑事訴訟法有關于“監視電信通訊”的規定；意大利刑事訴訟法典專設一節，規定“談話或通訊竊聽”等。所以，我國有必要制定“預防控制職務犯罪偵查特別程序”，適用于此類案件的早期發現及對犯罪的調查取證。

5．加大對職務犯罪懲罰的嚴厲程度和科學度——變“養豬效應”為“零容忍”。我國現有刑法對職務犯罪的懲處與西方法治發達國家相比，存在著懲罰力度小，刑法梯次不科學、不合理等問題。主要表現為：第一，強調“定量”，再由定量轉化為定性。如貪污受賄5000元以下僅屬于一般違紀行為，不構成犯罪，只有當貪污受賄數額達到5000元以上的才考慮追究刑事責任。這好比是“養豬”，等把豬養大了再殺掉。而在西方國家尤其是英美法系國家的法律中，則實行“零容忍”原則，行為人哪怕貪污受賄1元錢，也照樣構成犯罪，追究刑事責任。他們強調的是定性非定量，對職務犯罪實行法律上的“零容忍”，其警示和預防控制作用無疑要遠遠大于我們國家的“養豬效應”。所以，建議立法機關盡快修訂相關立法，變“養豬效應”為“零容忍”，將貪污受賄等腐敗類犯罪消滅于萌芽狀態。第二，起刑點過高。司法解釋中盜竊罪的數額500元即是“數額較大”，可追究刑事責任，而貪污受賄一般要5000元以上才能追究刑事責任，并且萬元以下還可以轉化為行政處分。起刑點偏高，放縱了犯罪，削弱了刑法打擊力度，助長了一些人“大錯不犯，小錯不斷”的行為。所以，應明確職務犯罪的起刑點。第三，刑法設置粗疏。以《中華人民共和國刑法》第三百八十三條的貪污受賄罪為例，有五千以下、五千到五萬、五萬到十萬、十萬以上四個階次，十萬元以上再無數額劃分點。這顯然是滯后于社會發展的，并導致審判中自由裁量權過大。還有，只要不是“情節特別嚴重”，不管數額大小都只是“可以并處沒收財產”，這極易給犯罪人留下空子。再如巨額財產來源不明罪，不論其數額，最高刑只有5年。第三百九十七條的濫用職權罪和玩忽職守罪，按規定最多也只能判處7年有期徒刑。這種數額和量刑的規定，很可能使行為人產生貪污、受賄等數額愈多愈“劃算”的思想，不利于預防職務犯罪。第四，應擴大受賄罪的對象范圍。將受賄罪的對象范圍由財物擴大到任何形式的利益，并取消“為他人謀利益”作為受賄罪的構成要件。

注釋：

①梅德衡、傅躍建主編《預防犯罪對策》，中華工商聯合出版社1995年9月版，第46頁。

②俞雷主編《中國現階段犯罪問題研究（總卷）》，中國人民公安大學出版社1993年9月版，第288頁。

③張弘主編《犯罪預防學》，中國人民公安大學出版社2004年3月版，第196頁。

④秦立強主編《社會穩定的安全閥：中國犯罪預警與社會治安評價》，中國人民公安大學出版社2004年5月版，第140頁。

⑤http://www.sina.com.cn 2005年08月04日17:32溫州新聞網。

⑥由犯罪學家龍勃羅梭（Cesare Lombroso 1836-1909）提出，此理論深受達爾文進化論的影響。他通過對一系列犯罪人的研究，考察他們的生理特性，提出了天生犯罪人與正常人不同的特質。自天生犯罪人的提出以來，受到廣泛地抨擊。

⑦參見《人民日報》2005年9月8日。

D917

A

1674-3040（2011）02-0012-06

2011-03-05

沈慧敏，中共浙江警察學院黨委委員、紀委書記；張俊霞，該院法律系教授；胡燕飛，該院紀委副書記、副教授；單敏軍，浙江省杭州市濱江區人民檢察院干部。

*本文系浙江省職務犯罪預防辦2010年研究課題

“三維結構職務犯罪預測預警機制構建研究”（項目編號：SYB2010B03）的階段性成果，由張俊霞執筆。

（責任編輯莊稼）