區域經濟一體化背景下跨區域行政立法模式研究＊

陳書全 吳 靜

(中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100)

經濟全球化的發展要求“一國將不能繼續排他地制定和頒布政策,而必須日益廣泛地與他國和私人組織合作、協商和相互配合,以實現其目標。”[1]同樣,區域一體化的發展也要求地方政府不能各自為政地制定規章,而應該加強合作,相互協商和配合,建立協調統一的行政法制環境。隨著區域經濟一體化的發展,地方政府各自為政的傳統行政立法體制越來越難以適應區域經濟社會的進一步發展。加強區域行政立法協作,建設統一協調的區域法制環境,已經成為推動區域經濟發展的迫切要求。

一、地方行政立法現狀

由于生產社會化的發展,以及歷史傳統、地理環境等方面的原因,我國形成了幾大經濟區,如東部經濟區、中西部經濟區、長三角經濟區、珠三角經濟區、東北經濟區等,并且區域經濟一體化發展趨勢日益強化。為了推動區域整體的共同發展,區域內各地方政府應根據各自的優勢進行合理的分工與合作,實現資源共享、優勢互補,以適應經濟一體化的進程。區域經濟協作必須依賴于統一的法制環境,而我國地方行政立法的現狀卻難以達到這樣的要求。按照我國現行憲法和相關法律的規定,地方行政立法形式只有地方規章,其立法主體也僅限于省、自治區、直轄市人民政府和經國務院批準的較大的市人民政府。這種以行政區劃為單位的分片分塊、各自為政的地方行政立法體制導致了法治的“碎片化”、“地方化”現象,[2](P4)地方立法之間的沖突隨處可見,嚴重影響、制約著區域內經濟的統一、協調、有序發展。

現階段的這種以行政區域為單位的地方行政立法導致以下弊端：第一,各地方政府重復立法,立法成本太高。一部地方政府規章的制定,從論證、調研,到出臺草案、定稿,至少要經過一兩年時間,花費大量的人力、物力和財力。而且地方規章之間條文重復,模仿抄襲現象嚴重,這勢必會造成立法成本高昂,對執法實踐作用不大。第二,地方規章之間的沖突降低了立法效益。各行政區域為單位的地方政府為了發展自己的經濟,不惜采取地方保護主義,以行政立法的形式限制外地資本進入本地市場或限制本地資本流向外地,嚴重阻礙了生產要素的自由流動,使得行政區域立法帶有濃厚的地方保護主義色彩,立法的效益低下,影響區域經濟的共同發展。第三,地方立法數量與質量不成比例。我國每年的地方行政立法的數量在不斷增長,但是法治水平和社會秩序并沒有相應優化,一個重要就在于各政府部門往往僅從本部門、地區利益出發,對同一事項重復行政立法,規章過多過雜,且良莠不齊,加上執行不力,勢必造成了與良性法治相反的效果。

“一個法律制度,如果跟不上時代的需要或要求,而且死死抱住上個時代的只具有短暫意義的觀念不放,那么顯然是不可取的。”[3](P340)區域經濟一體化趨勢對傳統地方行政立法模式提出了嚴峻挑戰和沖擊,為了保證整體共同發展,區域內各地方政府應根據各自的優勢進行合理的分工與合作,實現資源共享、優勢互補,加強區域行政立法協作,建設統一協調的區域法制環境,以適應和推進經濟一體化發展進程。

二、跨區域行政立法存在的主要問題

跨區域行政立法屬于行政立法的組成部分,根據《立法法》的相關規定,我國的行政立法主要分為中央行政立法和地方行政立法兩個層次,此外還包括聯合行政立法形式：對涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項,除了可以提請國務院制定行政法規外,國務院有關部門也可以聯合制定規章。①參見《中華人民共和國立法法》第72條但對于地方政府的聯合立法,《立法法》卻沒有明確規定。因此從法律依據上講,我國缺失明確的地方區域行政立法體制。地方區域行政立法的法律缺失主要體現在立法主體、立法權限、立法淵源及法律監督等方面。

(一)立法主體的缺失。現行憲法分別規定了四種立法權和立法形式,即國家權力機關的法律制定權；國務院的行政法規制定權；一定層次的地方權力機關的地方性法規制定權；民族自治地方自治機關的自治條例和單行條例制定權,②參見《中華人民共和國憲法》第62、89、100、116條。沒有明確規定地方政府的行政立法權。而根據《立法法》的規定,地方行政立法形式只有地方規章,且制定主體亦明確限定為省、自治區、直轄市人民政府,省、自治區人民政府所在地的市政府和經國務院批準的較大的市人民政府,即使是授權立法,《立法法》也只規定了國務院及經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會可以作為被授權主體,其他政府部門不能成為被授權主體。③參見《中華人民共和國立法法》第9、56、65條。因此按照現行法律之規定,跨區域行政立法主體缺乏相應法律依據。

(二)立法權限的缺失。立法權限立法體制的重要內容,是指立法主體行使立法職權的權力限度和內容范圍。根據《立法法》規定,省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府,可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規,制定規章。地方政府規章可以就下列事項做出規定：為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；屬于本行政區域的具體行政管理事項。④參見《中華人民共和國立法法》第73條。跨區域行政立法雖屬于地方立法,但由于立法主體的法律缺失,其立法權限也缺乏法律上的明確規定。而且根據《立法法》的規定,我國被授權立法主體范圍過于狹窄,只限于國務院及經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會,因此,也不可能通過授權立法來明確區域行政立法的立法權限。

(三)法律淵源的缺失。法律淵源主要是指法的效力淵源,即根據法律的效力來源而劃分不同的法律形式,是以憲法為核心的各種制定法為主的表現形式。一個規范性文件若不能成為法律淵源,它就沒有法律效力及相應法律地位。我國目前的法律淵源有憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、部門規章和地方規章等。而區域行政立法和上述法律淵源各不相同,它是由政府制定的,不同于地方權力機關制定的地方性法規,但它又是地方政府的聯合立法,所以又不同于一般地方政府規章。沒有相應法律地位將使區域行政立法從制定到生效實施都會遭到質疑和阻礙。

(四)監督審查機制的缺失。跨區域行政立法仍然是行政機關的立法,對行政立法監督的一個重要目的就是防止行政機關侵犯公民的權利,防止行政權力行使中的濫用。行政立法作為一種資源配置和利益分配的手段,涉及巨大的經濟、社會利益,與人權保障密切相關,因此對行政立法進行嚴格完善的監督就尤為必要。根據《憲法》、《立法法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的有關規定,對地方行政立法的監督主要來自于國務院和地方人大,實施法律監督的方式主要有兩種：一是事前審查,即備案審查；二是事后審查,即對違法的行政立法予以改變或撤銷。由于跨區域行政立法是現行立法體制下介于中央行政立法和地方行政立法之間的一種立法形式,因此如何備案審查,由誰行使改變或撤銷權等在法律上還都存在不明確之處。[4]而法律審查監督機制如果不完善,法律的合法性就無法保障,可能導致法律執行不力,甚至出現更大的“地方保護主義”。

三、歐盟一體化法制協調和美國州際立法協作的啟示

歐盟與美國和我國的行政體制各不相同,但在法制統一和協調方面,我國的地方立法可以從其中借鑒成功且符合國情的經驗。

(一)歐盟法的啟示。歐盟是由獨立的主權國家組成的統一體,各成員國地位一律平等,都有自己的法律體系和歐盟法律體系并存,各成員國法律體系各有自己的存在基礎和運作方式。歐洲經濟一體化之后,各成員國針對各種共同事項的統一立法隨之出現,并在各成員國或者直接適用,或者優先適用。

我國的經濟區域內也存在著相對獨立的行政區劃,擁有中央授予的相當大的自主權,擁有自己的地方利益。地方政府作為一級利益主體,為了追求自身利益最大化,運用行政立法手段干預經濟,地方保護主義現象嚴重,各行政區域行政立法之間的沖突非常普遍,直接影響到跨區域內經濟的統一、協調發展。借鑒歐盟一體化的經驗做法,我國可以采取跨區域行政立法模式,協調各地方政府的行政立法行為,針對經濟、環境保護、人文等各種共同事項進行聯合立法,以消除地方行政立法間的沖突,為區域經濟一體化的發展提供良好的法制環境。

(二)美國州際立法協作的啟示。美國是一個聯邦制國家,各州都有自己的憲法和獨立的立法權,這種聯邦分權體制的一個特征就是能夠提供不同的政策和法律去適應一個國家不同地區的不同需求。但各州法律政策的多樣性帶來的不同標準也給在州際進行的司法和商業活動帶來麻煩。針對上述問題,美國各州主要通過成立協作機構和簽訂州際協定的形式來加強立法上的協作,保障法制的趨于一致。首先是建立統一州法全國委員會和建議性州立法委員會。統一州法全國委員會和建議性州立法委員會是美國推動州際立法協作的主要機構。統一州法全國委員會起源于19世紀末美國的法律統一運動。統一州法全國委員會每年召開一次大會,其主要任務和目的就是研究、起草和向各州推薦其起草的統一法和示范法。統一州法全國委員會不僅起草統一的州法草案,也為州立法機關提供指導性的法律范本。在這些范本的引領下,各州的法律差別逐步縮小。建議性州立法委員會負責收集和整理各州已經實施的法律,并將各州推薦來的有價值的法律編纂成冊,提供給各州的立法機構參考,使各州在相互模仿的過程中完善本州法律,并在一定程度上達到法律的統一。其次是簽訂州際協定。美國的州際協定可以用來協調各州提供的服務和規章政策的規定,聯合進行設施建設和經營,建立新的地區政府實體,還可以通過簽訂州際協定的方式制定同樣的法律,州際協定可以取代沖突的州法律,具有極強的實踐意義。

從美國協調州際立法的實踐可以看出,事前的立法協作極為重要,尤其是州際協定是以契約的方式進行聯合立法,這種事前立法協作的機制對構建我國跨區域行政立法制度具有極強的借鑒意義。目前,我國長三角、珠三角地區以宣言、協議、備忘錄、倡議書等稱謂出現的行政協議已經成為跨區域合作的重要方式,如《長江三角洲旅游城市合作宣言》、《泛珠三角區域知識產權合作協議》等。[5]不過行政協議在我國還只是實踐中的一個既存事實,沒有明確的法律依據。

四、我國跨區域行政立法模式的構建

當前,學界關于跨區域行政立法模式的觀點和意見大致可分為兩種：一是以經濟區域統一現行行政區劃,并以此為基礎建立統一的行政和司法機構,對各行政區域的經濟發展進行統一規劃和規制的立法模式；[6](P63)二是在不改變行政區劃的基礎上設立跨區域的行政立法主體的立法模式,如有學者提出在法制統一的前提下,經全國權力機關或國務院授權,由相關省的省級政府有關人員在協商自愿的基礎上組成跨區域行政立法委員會作為區域行政立法機構,制定能在相關省統一適用的行政立法。前一設將想涉及到我國現行行政區劃的重新調整,而后一方案的實施則會突破我國現有的立法體制。“在經濟區域之上設置的統一的立法機構,其法律地位、職權的配置等必須首先在憲法中得到明確。由此可見,在現有的法律體制下要進行上至憲法,下至地方性法規的改革,其困難性之大,可想而知”。[7]

我們認為,現階段的跨區域行政立法模式應該是在不打亂現有行政區劃制度和現行立法體制框架下的中央與地方合理分工、職能協調相結合的立法模式。具體包括：(一)立法主體。跨區域行政立法主體包括中央和地方立法主體兩類,中央立法主體主要是指國務院,地方立法主體是指依法享有行政立法權的地方人民政府。(二)立法權的分配。原則上,中央行政立法可以對全國任何跨區域調控事項進行立法,但考慮到立法效果以及中央和地方關系等因素,其立法側重點應放在應要求針對省際區域內各個省市難以協調或者無力應對的調控事項和明確各個跨區域成員的責任與權限,以及需要中央政府直接干預的特殊經濟區域如三峽庫區等。跨區域地方行政立法主要是在現有的地方規章立法權限范圍內共同事項的聯合立法,包括為執行法律、行政法規的規定需要制定地方規章事項中的共同事項,以及本區域的具體行政管理的共同事項。(三)立法機制。由于不采取設置一個介于中央和省級之間的獨立跨區域性立法主體,也不采取改變現有的行政區劃以經濟區域取代行政區域立法模式,我國現階段的跨區域行政立法可以參照《立法法》第72條規定的國務院部門聯合立法的模式,對涉及區域內兩個以上的省份、自治區和直轄市的共同性行政管理事項,建立區域聯合立法模式,聯合制定適用于整個區域的行政規章。規章草案可以由各區域內享有行政立法權的政府(主要是省級政府)共同起草與審閱,并在充分協商的基礎上形成送審稿,最后經各行政區域政府聯合組成的行政立法會議一致表決通過后頒布實施。(四)法律效力。跨區域行政立法既然是為解決傳統地方行政立法割據、分片所導致的橫向立法沖突與不協調,因而其效力范圍應統一適用于區域內所有行政區域單位,當區域內地方政府各自制定的規章與跨區域行政規章發生沖突時,應以跨區域行政規章為準。地方政府聯合制定的跨區域規章與國務院部門制定的規章不一致時,應由國務院裁決。(五)備案審查。鑒于跨區域行政立法涉及多個行政區域單位,因而不宜由各地方權力機關進行直接監督審查。跨區域行政立法應由國務院來行使監督審查權,其方式分為兩種：一是事前審查,即將擬制定的跨區域行政立法的事項、理由、論證、合作協議等事項,提前上報國務院法制部門,經審查批準后再擬定草案；二是事后備案,跨區域行政立法經表決通過后,上報國務院和各省級權力機關備案。國務院如果發現區域行政立法存在與憲法、法律、法規不一致,有權予以改變或撤銷；地方權力機關發現區域行政立法與憲法、法律、地方性法規相沖突,由該地方人大常委會與區域行政立法其他地方權力機關協商研究,協商不成,向國務院書面提出審查要求,由國務院予以審查并作出決定。

[1]Aman,Alfred C.Globalization,Democracy,and the Need for a New Administrative Law[J].Indiana Journal of Global Legal Studies.2003.Vol.10.

[2]楊解君.走向法治的缺失言說(二)——法理、憲法與行政法的診察[M].北京：北京大學出版社,2005.

[3]E.博登海默著,鄧正來譯.法理學——法律哲學與法律方法[M].北京：中國政法大學出版社,2004.

[4]王春業.論省際間區域行政立法協作[J].行政法學研究,2007, (2)：47-52.

[5]饒常林.常健.我國區域行政立法協作——現實問題與制度完善[J].行政法學研究,2009,(3)：53-59.

[6]中國科學院可持續發展戰略研究組.中國可持續發展戰略報告[R].北京：科學出版社,2004.

[7]羅志宏.論我國區域經濟發展中的法律協調機制[J].湖南商學院學報,2007,(3)：92.