新方志單立《機構設置》卷初議

劉希漢 鄭振清 牛萬政

新方志單立《機構設置》卷初議

劉希漢 鄭振清 牛萬政

歷史的經驗證明，機構編制及其行政管理工作，俗稱組織、人事工作，是國家機關、企事業單位的具體組織者、建設者、管理者。通過正常的機構管理改革活動，保證國家機關正常、協調、和諧、高效地運轉，并不斷地改進工作作風、提高工作質量、效率，從而推動生產力的發展和人類社會的文明進步。在我們建國六十周年和改革開放三十周年的今天，國家機關的機構編制行政管理工作更具有特殊的重要意義和作用。但是使人遺憾的是，在當代新方志中大多數對此內容記載不多、不詳，甚至失實、缺記，不能正確反映真正有價值的情況和資料，很不盡如人意。視為雞肋，食之無味，棄之可惜，或為被遺忘的角落。因此，筆者認為，機構編制行政管理工作不可忽視，在志書中必須詳細記述，這是中國地方志歷代志書優良傳統和當代新方志繼承創新發展等因素條件所決定的，也是我們這一代修志者的光榮使命之所在。特呼吁新方志中應單立《機構設置》卷（或篇、編），以下陳述一孔之見，求教于各位同仁。

中國歷代舊志一向非常重視機構編制管理工作的記述，以博興縣為例。明萬歷年間《博興縣志》專設《職官表》，記載“知縣一人，正七品；縣丞一人，正八品；主簿一人，正九品。其屬典史一人，編戶不及二十里無縣丞，（設）主簿、教諭各一人，訓導無定數”。“洪武十三年改各州學正為未入流。二十四年定儒學訓導位雜職上。”清康熙十三年和五十八年兩部《博興縣志》中均設有《官師志》，對知縣、縣丞、主簿、典史、把總、儒學（含教諭、訓導）、雜職（含醫學訓導、陰陽訓術、僧會司僧會、道會司道會）、戍守、封爵等縣衙吏員的機構編制、職能、職數、任職姓名、籍貫、出身及主要政績、是否有傳（人物傳）等內容均作詳細記載。清道光二十年《博興縣志》增設《爵封表》、《秩官表》，其資料更加詳盡。民國二十五年《博興縣志》專設《新政志》，記載民國初年縣衙稱縣公署，分為總務、財政、司法、民事四科。十七年改為縣政府，設“秘書一人，一、二科各設科長一人、科員二人、錄事十二人。每科設六股，股長一人。司法科設警長一人，警目四人，警士二十八人。財政科設檢查員一人，辦理本縣各項預算任務”。二十二年縣政府設財政、建設、教育為三、四、五科（原一、二科未變）。二十五年改為四科制，并增設金庫、賦稅征收處、司法處、審判官等職，另有民團大隊、聯莊總會等?？h直屬部門有：縣法院、財政局、建設局、郵政局、省縣有長途電話所、教育局、地方講習所、民生工廠、路政局、民團大隊部、農會等，另有柳貨業工會、美棉聯合社、教育會、賬務公會、監所協進委員會、新生活運動促進分會等民眾團體。縣內基層設七個區公所、進德會等組織機構。民國十二年設國民黨縣黨部機構，有常務委員若干人，秘書一人，干事若干。并對各機構內的編制、人員、文化等構成素質情況有著更為豐富的資料記述，存史、資政作用極強，更是一份珍貴的文化遺產。

中華人民共和國建立后，在黨和政府的正確領導下，國家機構編制行政管理工作取得了巨大成就。尤其黨的十一屆三中全會以后，鄧小平同志極為重視這項工作，并把體制改革作為社會主義現代化建設的四項必要保證之首來抓。而機構編制行政管理工作又是政治體制改革的重要內容之一，直接關系到堅持和改善黨的領導，整頓黨的作風，以及社會主義精神文明建設和政治文明建設的大局。所以，社會主義新方志必須旗幟鮮明地反映這個時代的最強音和主旋律。

一、集中記述優于分散記述，單立《機構設置》卷（篇、編）很有必要。鑒于目前我國政治體制改革業已全面鋪開，盡管遠沒有經濟體制改革那樣如火如荼，但是在新方志中單獨為機構編制及行政管理工作設卷立志條件已經成熟，已成勢在必行之舉。它畢竟是上層建筑，屬宏觀控制管理內容，涉及面寬，內容龐雜，所以集中設卷記述遠遠優于分散在相關各卷內記述。如果分別在各卷之首、之末、之中，或無題序中記述的話，勢必零打碎敲，支離破碎，與事業內容攪拌在一起，不倫不類，影響了志書的整體性和科學性。因此，筆者主張集中設卷記述。首先在該卷中設立《機構編制管理》章，分節記載黨政、企事業等機構編制工作的概貌和歷史演變，揭示其來龍去脈及規律。其次，分別設黨務、人大、政協、政府、政法、經濟、文化及企、事業等數個《行政管理》章（節），詳記各部門機構的定編、定員、定職并職權范圍等微觀內容，與第一章的編制宏觀內容遙相呼應，相得益彰。這樣處理的好處是，充分發揮機構編制行政管理工作對各項事業的指導和制約監督作用，進而體現上層建筑對經濟基礎的反作用，并實現宏觀與微觀資料相結合，二者融為一體，增強了整部志書資料的深度廣度和力度，提高了志書整體性、科學性、權威性及其資料實用價值。同時，此舉更是符合志體章法，順理成章，水到渠成，何樂而不為。《機構編制管理》章具體可分設為五節：“第一節綜述”、“第二節機構管理”、“第三節編制管理”、“第四節人員管理”、“第五節機構精簡和改革”。此章旨在從最高層次上去記述國家機關對所屬工作部門及企事業單位，進行權限劃分、職能確定、機構設置、人員編制、配備及其運行程序等一系列管理活動的基本情況、發展變化和具體特征等等內容，從宏觀上起到指導和制約、監督全志的作用，從資料的選用到文字表述都要始終圍繞中央和地方各級編制委員會及其辦事機構這一條主線，層層展開各個環節、各個層面的實體性內容編寫。從而把國家機關編制政策一直貫徹到基層，又把基層具體落實和執行政策的情況，通過資料記述反饋上來，充分體現機構編制行政管理工作對社會主義經濟、文化、政治建設事業所起到的組織協調、服務和制約、監督作用，并進而反映和體現各項工作和事業本身的客觀發展規律及運行軌跡。本卷內的政治、經濟、文化等企事業所設的《機構行政管理》各個章節，均將微觀的資料集零為整，起到以一當十的作用，與《機構編制管理》章上下呼應，呈對照之勢，更能體現機構編制行政管理工作與各項企事業工作的協倜、和諧的共損共榮關系，并給人們以深切的啟迪和思考?！稙I州地區志》第二十九編《組織機構》，設第一章《地區（市）》內含中共地方組織及所屬機構等黨政群團。行政企事業共十一節，分別論述各單位的具體設置時間、編制，代表年份的具體定編、定職、定崗、定員及文化、政治素質情況，最后列表記載正副職姓名、職務、任職起止時間等。第二章《縣區（市）》分別設中共縣區委、政府、人大、政協、紀委等單位的編制、設置、變化和正職人員姓名、任職起止時間等情況，一目了然，清清楚楚，賞心悅目，可讀性、資料性、權威性俱強。[1]

二、基本要素要記全、記深、記實、敘變，寫出立體動態感。機構、編制、人員構成整個行政管理工作的“三大要素”。按照法定程序和工作需要，先按照工作需要或形勢背景或上級指派等情況設置機構，包括名稱、含意等內容。然后按其機構的工作職能分工，制定合理的編制，包括正副職數、工作人員數及其明確職責范圍。最后再按照實際情況選配人員到位。對三大要素，一要記全，將其各自的歷史演變、現狀寫出來。最首要的是要弄清楚它的內涵外延，處理好機構編制管理與干部人事管理之間的關系。二者即互相依存，又互相制約、監督和配合，但又絕不能混為一談。二要寫深，即將深層次的資料挖掘出來，選取能體現實質的資料記述，不能只局限于表象層次，如蜻蜓點水般地一代而過，要使人感到資料的厚重性、科學性和價值性，以其還原歷史的真實面貌。三要記實，即是強調實體資料的收集、整理和利用，要避免以虛代實，虛實混雜，真正做到求真存實。四是敘變，就是不僅要反映其歷史和現狀，更重要的是要突出“敘變”。要避免和克服平面化的記述過程，要求立體動態化地記述資料，使人猶如欣賞和拜讀每個時期的定格電影、電視畫面鏡頭一般，得到形象、生動、活潑、厚重、純樸、真實的感受，久久不能忘懷，達到資政、教化的目的。事實上，每次機構的設置及其變動，勢必涉及到人員的去留和職位、職務的調整。所以，各級機構編制行政管理工作的實際歷史和現狀如何，在一定程度上反映著機構的性質、特征和整個國家內部機構編制及工作效率、工作作風等實際情況。因此，新方志就必須注意記載各個歷史時期機構人員的編制（包括在編、非在編）、人員基本結構（含政治、業務人員比例及各種素質）和考核、錄用辦法及人員合理流動情況等等，反映出機構編制行政管理工作的全貌。從上世紀50年代初到1957年國家進行的幾次機構精簡整編是成功的，取得了一些寶貴經驗。從1958年至“文化大革命”期間，“左”的錯誤思想路線愈演愈烈，官僚主義、形式主義迅速膨脹漫延，破壞了黨群、干群正常的血肉聯系，所以導致多次機構精簡、人員下放工作均以形“左”而實右失敗告終。直到80年代改革開放的大潮才沖開了國家政治體制改革的大門，為機構編制行政管理工作打開了新局面，鋪平了勝利前進的光明大道，從90年代初到20世紀末，無論從機構精簡的次數、質量和內部職能轉變、機構人員構成素質等各方面都比前20年均有了較大的進步和變化，極大地促進了四個現代化建設事業的開展。首輪新方志如實地記載了這些珍貴經驗、教訓，對今后建設中國特色的社會主義和小康、和諧社會必將產生巨大的資政、存史、教化和利用的歷史和現實作用及其效果。

三、“隱時顯事”。這樣做的目的，旨在即可顯示各個歷史發展的概貌，又便于區分各類不同時期、不同機構的性質、特征。從社會歷史發展上看，行政機構的設置是政府行政管理活動、權力分配、集團利益關系、政治體制等等的綜合體現，很大程度上反映了不同社會政治制度的基本屬性和特征，當然也具有著強烈的時代特點和地方特色。所以要盡量把機構的設置準確時間、地點、社會背景、隸屬關系、職能范圍、定編定員及具體實有職數、人員的性別、年齡、文化、政治、業務素質結構記述清楚，才能增強志書的資料性的權威性及其政治質量。同時，在記述中，一定要注意到機構的連續性，要縱述不斷線，看清始末，來龍去脈一目了然；也要注意各個機構之間相互聯系，每個機構絕不孤立的，編排要合理恰當，保證志書資料的整體性和科學性，記述繁簡得當，不要述簡、過略，體現不出歷史發展軌跡。建國六十年來，從中央到地方，各級機構編制行政管理工作都經歷了一個極其復雜漫長的發展演變過程，經驗教訓都是深刻、豐富的。不可否認，很多次機構精簡整編的實際效果都不甚理想，均未達到預先設計的目的，甚至沒有擺脫掉“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”這個惡性循環的怪圈，結果是越精簡，機構越多，機關人員越來越龐雜，人浮于事，官僚主義、形式主義，工作作風拖沓，效率低下，人民群眾極不滿意。改革開放以來，機構編制行政管理工作雖有很大程度的改觀，比以前的確是好了許多，有目共睹。但也有一些問題值得注意。例如有些機構不是真正從形勢和工作需要出發，而是帶有“長官意志”和“隨意性”的做法。為了突出和加強形象政績工程的建設，特別建立一些機構，為了迎合部分人和事的需求，增設一些機構，或設置“局中局”、“科中科”，什么“助理”、“調研員”、“巡視員”……滿天飛，每一個鄉鎮或科局內正副職數達到二、三十人之多，在編人員幾乎都有個頭銜，編外人員往往超過編制人數的七、八倍之多。對于這些問題，在志書中一定要本著實事求是、秉筆直書的原則處理好，盡量選擇能夠反映事物本質的資料，客觀記述產生問題的原因和解決問題的措施及效果，從總結經驗教訓的角度入手，為今后做好工作提供借鑒資料。從客觀上講，導致這些問題的根本原因是多方面的，主要是由于我國處于社會主義初級階段的政治背景所決定的，不是以某個人的意志為轉移，又加上嚴重官僚主義、個人崇拜主義，以及當今浮躁社會、物欲橫流、政治腐敗等社會因素，還有嚴重缺乏應有的法律制約機制和法治觀念等也為其創造條件。因此，我們在新方志記述中一定要按照一系列有關文件精神，盡量公允地客觀地予以記載，以不損害黨的偉大形象為度，勇于揭露一些錯誤真相的目的，是為了糾正某些錯誤，保證今后不再重犯，把黨和國家治理得更好。只要把體現真實事物的可靠資料客觀記錄在志書當中，才是我們的初衷，是我們的志德所在。

四、要科學利用背景資料。背景資料有著說明事物、事件發生的具體條件和獨特原因，有助于主體（主線）的闡述和發揮，可提高事物的可比性、對照性，加深記述力度，增強資料的厚度和真實性。尤其機構編制行政管理工作本身具有“統一領導分級管理”的特點，實行全國一盤棋，規定各級地方機構編制行政管理工作必須在中央發出指令，在全國統一的決策大背景條件下同步進行，去分級分步實施。在新方志的資料記述中，必須抓好和把握準這個大背景。當然在全國大背景的統一指導下，勢必還會受到各省、地、縣地方中小背景條件的影響和制約，也正是志書必須深入挖掘記述的重點所在，只有把握好了這些大同小異的資料，才能寫出一地的工作特色、變化來，否則就成“千人一面”，沒有什么地方特色和時代特點可言。從1951年開始，到1957年中央曾先后頒布《關于統一全國各級人民政府黨派群體員額暫行編制（草案）》等一系列文件規定，進行四次較大的精簡整編，效果顯著。博興縣1957年前縣政府僅直屬13個科局，定員不足百人，工作作風樸實、干練，干部、群眾關系良好，工作效率也較高。但從1958年“大躍進”開始，自上而下“左”的錯誤思想路線漫延成災，嚴重干擾和破壞了機構編制行政管理工作的正常、健康進行。至1965年，全國曾進行五次統一的機構精簡活動，僅博興縣1962年一次下放干部1560名，當時也的確撤并了不少機構，但時隔不久，機構又迅速增建、人員迅速派進，工作互相扯皮，思想更為混亂，工作效率更加低下?！拔幕蟾锩遍_始后，1967年博興全縣比1962年純新增建機構20多個，在職總人數卻翻了一番，超過了一千人。由于派性掌權，更加助長了官僚主義、形式主義和命令主義，工作幾乎癱瘓。如1969年全國推廣所謂“靈寶經驗”，博興縣革命委員會實際定編七、八十人，其余全部趕進“五七干?！?。結果是“形左實右”，人去屋空，工作處于停擺狀態。這些沉痛教訓是付出昂貴的代價換來的，具有較高的存史和借鑒價值。21世紀以來，分別于2002年和2005年進行兩次較大的機構改革，2002年縣政府直屬機構行政單位24個編制328人，事業編制2550人；2005年縣政府直屬機關25個，編制328人，事業編制2801人；但時隔三年以后，實際機構和人員均分別翻了一番還多。尤其鄉鎮自收自支的事業機構和人數增加更多。這些情況是十分嚴重的，到底問題出在哪里？怎么解決，值得思考。明明知道不對的事，卻反而愈演愈烈值得深思熟慮。

五、要堅持以人為本，實踐科學發展觀，調動一切積極因素，團結一切可能團結的力量，是做好機構編制行政管理工作的根本之道。偉大領袖毛主席早在抗日戰爭初期就明確指出：[1]“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。因此，有計劃地培養大批的新干部，就是我們的戰斗任務”。[2]并且強調“必須善于識別干部”、“必須善于使用干部”、“必須善于愛護干部”。[3]建國后的1956年指出“為了實現這個偉大的目標，決定一切的是要有干部，要有數量足夠的、優秀的科學技術專家；同時，要繼續鞏固和擴大人民民主統一戰線，團結一切可能團結的力量”。[4]抓好人的工作，尤其是思想工作一向是我黨的光榮優良傳統和政治優勢，革命和建設事業勝利的法寶。胡錦濤總書記指示我們：“科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧”。[5]非常重視人的因素，科學搞好機構編制行政管理工作，要十分強調人的因素第一，人才是科學發展的第一要素，人就是第一生產力。六十年建國發展的經驗證明，什么時候機構編制行政管理工作做好了，較好地調動一切積極因素，統一戰線鞏固發展，什么時候國家經濟建設就發展迅速，社會安定團結；反之，就會社會動蕩不安，人心亂，經濟滑坡，“大躍進”、“三年自然災害”、“文化大革命”等時期的教訓，我們交足了學費，吃夠了苦頭，永世不忘。

六、要堅持科學實踐觀，構建和諧社會，不斷地推動社會文明發展前進，是做好機構編制行政管理工作的出發點和歸宿。毛主席曾經說過：“人類總是不斷發展的，自然界也總是不斷發展的，永遠不會停留在一個水平上。因此，人類總得不斷地總結經驗，有所發現，有所發明，有所創造，有所前進”。否則，“都是錯誤的”，不符合“人類社會發展的歷史事實”和“我們所知道的自然界的歷史事實”。[6]胡錦濤總書記也尖銳地指出：“努力實現以人為本、全面協調可持續的科學發展，實現各方面事業有機統一、社會成員團結和睦的和諧發展，實現既通過維護世界和平發展自己、又通過自身發展維護世界和平的和平發展”。[7]在人類發展的當今世界，只有實現世界和平安定才能談到自身發展，和諧社會才有可能實現。學術大師季羨林先生主張天人合一，強調與自然的和諧，人與人的和諧，尤其心理的和諧至關重要。特別是對世界文化潮流，他提出“三十年河東，三十年河西”的變化論，認為21世紀將是東方文化取代西方文化的轉折點。這亦是中國傳統文化經千百年繼承發展到今天，勢必呈現順應科學發展世界潮流而動的一種歷史的必然結果。而當今我們做好機構編制行政管理工作也必須站在這個科學高度，為了實現科學發展，為創建和諧社會，實現中華民族的偉大復興，才是我們共同和必須做到的出發點和歸宿。而新方志如實地記載這些珍貴資料，將是歷史使命和光榮職責所在。

七、要堅持科學發展觀，就必須堅持綜合創新，既要“守正”又要“出新”，強調縱向之“通”而后“?！保瑱M向之“博”而后“深”。張岱年先生向來主張“綜合創新”，綜合辯證唯物主義、西方哲學和中國傳統哲學，而以邏輯分析為方法，把中國哲學的普遍性和特殊性結合成為一體的科學。他大力呼吁新的中國哲學的出現，不是要摒棄而是要繼承傳統哲學之優秀的活的有永恒價值的方面，特別是“人生和諧之道的宣示”。[8]先生將一生之學術“闡舊邦”以輔當今創建和諧社會之新命，也正是他的偉大人格精神之所在。新方志的編纂工作也要繼承中國傳統文化中的“守正”和“出新”原則，所謂“守正”就是以辯證唯物主義和歷史唯物主義為指導，貫徹批判的繼承精神，實事求是，具體問題具體分析。所謂“出新”就是吸取過去的成功經驗，吸收各學科新的研究成果為我所用，然后以嚴謹的求實態度，挖掘新資料，采取新角度，做出新論斷，力求有所新突破和新創新，并帶到學術的最前沿。同時，我們也要向任繼愈先生著述《中國學術思想史稿》那樣強調要縱向之“通”而后“專”，橫向之“博”而后“深”，以最為通俗易懂的語言文字，闡明大道理，深入淺出，實現最好的理想效果。這也為新方志的編修指明了道路。同樣，機構編制行政管理工作記述也必須堅持這些基本原則。

[1]《濱州地區志》981頁，方志出版社，2003年3月第一版。

[2][3]毛澤東：《中國共產黨在民族戰爭中的地位》（一九三八年十月），《毛澤東選集》第三卷第514頁。

[4]毛澤東：《社會主義革命的目的是解放生產力》（1956年1月25日），《毛澤東文集》第七卷第2頁。

[5][7]胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取建設小康社會新勝利而奮斗》（2007年10月15日），《中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編》第14頁。

[6]毛澤東：《學習馬克思主義的認識論和辯證法》（1964年12月13日），《毛澤東文集》第8卷第325頁。

[8]張岱年：《中國哲學大綱·總結：中國哲學中之活的與死的》商務印書館出版，1958年第588頁。