如何實現中國大外交

鄭永年

隨著中國崛起于國際政治舞臺，中國外交也在呼吁一個大格局的出現，即中國大外交。如何實現中國大外交？就中國目前的情勢來說，如下三個方面顯得尤其重要，也是可以努力加以改進的領域：大外交格局、大外交理性和大外交的國際責任與能力。

隨著中國崛起于國際政治舞臺，中國外交也在呼吁一個大格局的出現，即人們所說的大國大外交。不過，自2010年年初以來的很長一段時間，中國的外交似乎顯現出一種人們稱之為“大國小外交”的特色。中國外交的各個方面面臨著巨大的國際壓力。在經濟上，中國對世界經濟增長尤其是應付危機貢獻巨大，但西方國家則在大肆操作人民幣匯率問題和貿易平衡問題，拼命向中國施壓。在軍事安全問題上，中國早些時候提出“和平崛起”和“和平發展”的目標，但周邊環境的安全壓力也在增加。朝鮮半島核武器問題不但沒有解決的希望，各種危機還頻頻出現。在北朝鮮炮擊韓國島嶼之后，美、日、韓同盟趨于強化。而且，原先并不突出的南海問題因為東南亞一些國家和美國的因素而躍出紙面。在政治上，西方借諾貝爾和平獎對中國進行新一波更大的人權和民主壓力。中國很多年前就和西方開展人權對話，但還是處于防守地位，沒有有效的反擊能力。在文化上，中國做了很多的努力希望“走出去”。但看來“走出去”的道路并不平坦。形式上走出去了，但內容則沒有，中國仍然沒有自己的文化話語權。這種局面持續到國家主席胡錦濤在2011年年初的出訪美國。這次出訪美國的成功為中國的外交局面注入了新的動力。不過，要實現大外交的格局還有很多挑戰。

中國已經是世界上第二大經濟體，其他各方面的影響力也在增加，不過，人們希望出現的大外交格局并沒有出現。如何實現中國大外交的格局？這是我們應該深思的問題。這里既有內部的因素，也有外部的因素。外部的因素經常超出中國的控制，而內部因素則是中國可以努力的地方。在國際關系里，人們常說“外交是內政的延續”，表明一個國家的外交必須有一個內部的基礎。內部基礎決定了外交。也就是說，中國如果要實現大外交，就必須具備一些內部條件。內部條件包括方方面面，但就中國目前的情勢來說，如下三方面顯得尤其重要，也是可以努力加以改進的領域。

大外交格局

首先就是要進行外交戰線的建設。大外交需要一個強勢外交戰線。在國際政治中，盡管外交很重要，但很多問題往往并非是外交問題，而是政治問題和經濟問題。這些問題經常遠遠超出職業外交家的領域和能力，需要政治家并且是具有國際視野的政治家來搞外交。這方面中國還做得不夠。中國的政治家都是長期從事國內事務的，對國際事務缺少長期的觀察和思考。這一點也表現在其他國家，因為所有政治都是地方的，各國政治家都不得不把主要精力放在國內事務。不過，在其他很多國家存在著政治人物可以借重的較為獨立的智庫和智囊人物，中國的智庫盡管有了很大的發展，但還沒有發展到履行這個責任的程度。在所有國家，職業外交家充當的是執行家的角色，外交政策的調整往往需要政治人物來做。如果沒有握有實權的政治人物來從事外交，一個國家的政策調整往往會顯得混亂和滯后。

其次，中國的外交政策的調整顯然也面臨挑戰。例如，改革開放以來，中國一直強調“外交為經濟服務”。這是正確的，在早期這個政策也很成功，外交為國家的經濟建設做出了巨大的貢獻。不過，隨著中國的發展，要實現國家利益的最大化，經濟也應當經常為外交服務。西方就有“戰略性貿易”這個概念。就是說，西方從來就沒有完全的自由貿易，其貿易總是和其戰略考量聯系在一起的。而中國就缺少這個概念，更不用說與之配套的政策了。在這種情況下，經濟大國和其所擁有的經濟資源很難轉化成為外交資源，實現大外交。

最后，外交資源的整合問題。外交資源的整合對所有國家都是一個大問題。為此，美國就設立了國家安全委員會，整合外交、國防、安全等機構。總統和副總統中至少有一人精通外交，并且國務卿的職位在美國政府中是非常高的位置，僅次于副總統。從整合機制建設上看，中國還有很多的空間。改革開放之后，中國各方面的外交資源都在增加，但缺少有效的整合機制。因為全球化，中國涉外部門并非單一的外交部，越來越多的機構和組織涉及到外交事務，比如說商務部和國家安全部門。不過這些部門之間沒有很有效的協調機制。這些部門都分頭在國際舞臺上活動，但因為缺少協調，沒有對中國的大外交起到本來應當起的作用。稀土的出口就是一個很好的例子，由于沒有協調管理，導致了國家稀缺戰略資源的巨大浪費。更為嚴重的是，資源是自己的，但話語權好像在他國手中。日本和西方國家在稀土方面大做文章，向中國施加各種毫無道理的壓力。這和中國進口澳洲鐵礦石的情形形成了多么大的對比！中國是澳洲鐵礦石的最大的買家，但中國并無定價權。很顯然，要協調好各個部門的外事活動，就必須建設一個有效的協調機制。外交角色多元化，既可以是積極的，也可以是消極的。如果整合得好，就會有效營造一個大外交格局；但如果整合得不好，各個部門各自行動，就會浪費大量的外交資源，造成小外交的格局。

大外交理性

從社會層面看，大國大外交也需要一個良好的社會環境。外交是考量一個社會理性的最好的案例。很顯然，中國社會的一些社會群體仍然缺乏理性。一旦某一個事件發生，一些人就會表現出喜怒哀樂。在外交領域，需要一種理性的民族主義，即在國際舞臺上，理性地追求國家利益的最大化。不過，在一定程度上說，中國仍然缺乏這種理性民族主義。一些社會群體有太多的“義和拳主義”，動不動就要“打打殺殺”。這里就要反思愛國主義教育運動。愛國主義教育非常重要，它意在培養民眾的國家認同感和國家利益感。不過，愛國主義教育運動也有可以反思的地方。愛國主義運動不僅要激發出人們對國家的熱情和激情，更重要的是，要促使人們對國家利益和追求國家利益方法進行理性思考。民族主義崛起了，但如果缺失理性，就很難在國際政治舞臺上有效追求國家利益。民族主義的最終目標應當是把國家利益最大化。仍然處于一種情緒化層面的中國民族主義往往使得國家很難追求國家利益的最大化，在一些場合反而是國家利益的最小化。隨著社會的開放，中國社會對外交往產生著越來越大的影響。反思教育和培養理性精神越來越成為中國大外交的一個社會條件。當然，外交部門不僅要對民族主義加以誘導，而且外交政策和行為不可以隨意跟著一些民眾的意見走。

這里，要對公共外交進行理性思考。公共外交在中國正在變得越來越顯現和重要。的確，中國外交如果僅僅靠領導人或者職業外交家，很難全面“走出去”，公共外交可以成為“大外交”格局的一部分。在西方很多國家，非政府部門承擔了很大一部分非外交職能。中國實際上也有公共外交的傳統，例如有人民對人民的外交。這些年，正式提出了公共外交的概念，很不錯。不過，在實施過程中也有很多的問題出現。在一些場合，一些組織和結構，與其說是為了公共外交，倒不如說是為了分割一塊巨大的經濟利益。無論是媒體還是教育機構，公共外交的設計很差，計劃很大，但能力不足。應當意識到，公共外交并不是群眾運動，運動式的公共外交不但爭取不了人們期待中的軟力量，反而會產生很多“負”力量。外交是一門專業，公共外交也是如此。沒有專業精神和能力的公共外交不足以“增大”中國的外交，而是相反。當然，這并不是說，中國社會缺乏專業能力，而是說，在現行設計的公共外交體制下體現不出來所需要的職業精神和能力。

對中國來說，更為重要的是要實現從單一的對外關系到綜合的國際關系的轉型。對外關系每一個國家都有，但國際關系則不然。對外關系只考慮一個國家對另外一個國家的關系，大多為雙邊關系。而國際關系則必須把自身置于整個國際關系的構架內來考慮自己的利益。任何一個大國如果希望有大外交，那么就必須超越對外關系，具有國際關系觀。這里可以舉美國的例子。美國在1890年代就已經變成世界上GDP（國內生產總值）最大的國家，但在一戰之前，美國只有對外關系，沒有國際關系意識。美國在很長歷史時期里實行孤立主義，后來發展壯大，出臺了一個針對自己后院的門羅主義，對國際事務并不感興趣。只是到了一戰期間，美國決定卷入國際事務，才逐漸地具有了國際關系觀。經過兩次世界大戰，美國成為了西方世界的領袖。從對外關系轉型成為一個具有國際關系觀的大國，美國花費了數十年的時間。而國際關系觀的核心問題就是國際責任問題，清楚地認識到自己處于什么樣的國際地位、應當有什么樣的國際定位、應當承擔什么樣的國際責任。

大外交的國際責任與能力

中國要有大外交也必須培養自身的國際責任觀。今天的中國已經成為世界上第二大經濟體。盡管人均國民生產總值還是很低，但國際社會對中國的期望越來越高。的確，隨著中國的崛起，中國不僅要在國際舞臺上追求自己的國家利益，而且也要對整個世界體系負責。如果僅僅對某一個國家負責，那是對外關系。盡管中國改革開放已經三十多年，但“走出去”的時間并不長。中國也需要很長一段時間來界定和培養中國的國際關系觀，因為這種國際觀的出現會有助于大外交格局的出現。中國卷入世界事務越多，其國際觀就會發展的越快。當然，主觀意識和努力也是非常需要的。

和國際觀緊密相關的是建設自己履行國際責任的能力。這方面，中國軍事現代化需要加速。中國內部的發展需要外部的資源，而同時中國的經濟利益也在加快“走出去”。在最低程度上，中國必須具有保護海外利益進入中國和中國利益“走出去”的能力。更為重要的是，中國已經成為世界第二大經濟大國，并且是世界經濟的內在一部分。這表明，中國對維持現有世界秩序也負有不可推卸的責任。這也需要中國的軍事現代化。沒有軍事現代化，中國會繼續目前（如美國人所說的）“搭便車”的局面，不僅保護不了自己的利益，更不用說承擔國際秩序維護責任了。不過，發展軍事能力不見得就是學美國，到處使用武力來干預他國事務。這方面，中國應當比美國有優勢。美國是一個具有“使命”的國家，在全世界到處推行民主與自由是其使命的核心，至少在理論上是這樣論證的。但中國則是一個世俗國家，沒有“使命”，這個特點使得中國外交重心是經濟貿易和發展。中國不能取代美國維持世界秩序，但中國也不能光依賴美國來維持世界秩序。這里，只有當中國發展出了維持世界秩序的足夠的能力，中美合作才能更具制度化和更有效。

從精神層面來說，大國外交最為關鍵的是確立自信。大國沒有自信，就不會有大外交。目前外交的不理想的格局在很多方面是缺少自信的表現。在一些方面，一點自信也沒有；但在另外一些地方則過分自信，顯得驕傲，實際上也是沒有自信的表現。自信精神是發展過程中逐漸形成的，但如果不能在（至少）這里所討論的各方面有進步，那么自信精神的形成會是一個漫長的過程。