中部崛起背景下江西農村教育公平問題及對策研究

■戴茂華 曾璋勇

在舉國上下努力構建和諧社會、建設社會主義新農村和中部崛起的大背景下,農村教育和教育公平問題一直是人們談論的熱點和焦點問題。農村教育（主要指農村義務教育）相對于整個教育均衡發展而言，有關教育公平的問題最突出、矛盾最集中。本文力圖在對江西農村教育以及教育公平問題的研究探索過程中，提出一些對策和建議，以期能促進我省農村教育公平問題的解決和我省教育事業的穩步發展，進一步推動農村教育公平理想的實現。

教育公平是社會公平的重要基礎，農村教育的好壞直接關系到國家的興衰和長治久安，作為擁有9億人口的農村,教育關系到整個國家的未來,具有舉足輕重的作用。黨的十七大報告指出,“教育是民族振興的基石,教育公平是社會公平的重要基礎”。這就表明,促進教育公平,在我們黨領導人民全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的進程中,是一項具有全局性、戰略性的任務,也是我國教育改革和發展堅定不移追求的目標。在舉國上下努力構建和諧社會、落實科學發展觀、建設社會主義新農村和中部崛起的大背景下,教育作為一項基礎性的產業和戰略性的事業，對于實現上述目標具有關鍵性的作用。而農村教育（主要指農村義務教育）相對于整個教育均衡發展而言，有關教育公平的問題最突出、矛盾最集中。

一、江西省農村教育的現狀

農村教育涉及農村經濟和社會發展的全局，發展農村教育是推進江西經濟和社會發展的一件大事。改革開放特別是進入新世紀以來，按照黨中央、國務院的決策部署，江西省委、省政府大力實施科教興贛和人才強省戰略，我省的農村教育特別是農村義務教育，在各級黨委、政府的重視及廣大教育工作者的辛勤努力下，取得了很大的成績：教育投入大幅增加，城鄉實行免費義務教育，教育公平邁出重要步伐，教育資源有效擴充；教育事業蓬勃發展，“兩基”（基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲）目標如期實現，職業教育快速發展，高等教育穩步進入大眾化階段；加強規范管理，推動教育創新，提升教育質量，全省義務教育鞏固率、高中階段教育普及率、職業教育就業率、高等教育貢獻率和人民群眾對教育的滿意率不斷提高。“十一五”期間，全省教育經費總投入突破1600億元，預計達到1635億元，比“十五”時期的695億元增長1.4倍。2010年一年全省教育經費投入首次突破400億元，預計達到415億元，比2006年的222億元增長87%，平均每年增長17%。江西已全面完成普及九年義務教育和掃除青壯年文盲任務。特教學校達70所，基本形成了以特教學校為骨干、普通學校特教班和隨班就讀為主體的特教格局。2007年江西省“兩基”工作通過國家驗收，2010年“兩基”人口覆蓋率100%，小學適齡兒童入學率99.9%，初中適齡人口入學率98.87%。2010年在園幼兒總數123.5萬人，比2005年增長113%。高等教育毛入學率由2000年的9.13%提高到現在的25.5%，超出高等教育大眾化標志線(15%)的10個百分點。2006年，江西省農村中小學預算內公用經費撥款標準在原有基礎上翻了一番；從2007年春季開始,在全國率先實行城鄉義務教育階段公辦學校學生全部免除學雜費，此舉為經濟欠發達地區的基礎教育的公平公正發展走出了一條新路。2008年，又提前一年達到中央要求的城鄉義務教育學校生均公用經費標準，即：小學300元、初中500元。江西省預算內義務教育保障經費更是迅猛增長，2007年達到20.89億元，是新機制前3.1倍；2008年達到29.90億元，比2007年增長43%；2009年達到34.5億元，2010年超過40億元。

二、江西省農村教育公平存在的問題

當前，江西省進入科學發展、進位趕超、綠色崛起的重要時期，隨著鄱陽湖生態經濟區建設的推進和農業農村現代化進程的加快，全省農村教育也已進入一個新的歷史發展時期。由于我省仍是一個經濟欠發達省份，要在未來的競爭中搶占發展制高點，贏得發展先機，發揮后發優勢，關鍵靠人才，基礎在教育。我們要從中部崛起大背景下和江西社會主義新農村建設的高度充分認識我省發展農村教育的重要性和緊迫性，高度重視農村教育工作，清醒地認識當前江西農村教育面臨的新情況和新問題特別是教育公平問題。必須清醒認識到目前我省農村教育存在的具體問題：

1、農村教育比例大，而我省農村教育現有發展水平還難以適應農村經濟社會發展對人才的需求。農村教育與農村經濟社會發展結合不夠緊密，農村勞動力素質與中部其他各省相比還有一定差距。全省義務教育發展不夠均衡，農村職業教育基礎較弱，各類教育資源整合不夠，教育資源不能得到有效配置，效益較低。農村教育比例大,是江西省教育同其它經濟發達地區相比還處于落后地位的重要原因之一。并且,農村教育比例大實際上使得潛伏著的教育發展不均衡問題更為突出。可以預計,江西省農村教育比例大于城市的這一格局還將要維持相當長的一段時期，而農村人均收入遠遠低于城市，江西農村教育整體薄弱的狀況仍沒有得到根本扭轉。

2、農村教育投資體制不完善。《義務教育法》明確規定：“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。”其他義務教育財政文件中也都強調中央和省級政府在地方政府財力無法滿足本地區義務教育基本要求時應給予財政支持，但都沒有明確中央和省級政府具體投入責任，這使中央和省級政府實施義務教育的責任模糊，投入不到位。同時，稅費改革雖然強調了中央政府、省政府以及縣政府的責任,但這幾者的權利和責任究竟怎么來劃分,并不是很明確。這將使各級政府在義務教育投資上容易出現轉移資金分配上的缺乏操作性和透明性,人為的可操作的空間比較大，這將帶來義務教育投資可能會出現一定程度的不平等。

3、農村教育投入仍然不足，農村義務教育經費匱乏，問題突出。農村教育經費由地方政府負擔后，新的教育投資體制和籌資渠道還沒真正落實，農村義務教育經費十分匱乏，問題突出。2002年我省農村義務教育管理體制的調整工作已基本完成，農村義務教育也出現了復雜的新情況。盡管國家和省級政府采取了一些措施，大幅度增加了教育專項投入和轉移支付力度、但義務教育經費投入狀況仍急劇惡化，造成農村義務教育經費總量出現較大缺口，部分地區的學校公用經費、發展經費和教師工資無法保障，特別是許多鄉財政困難的農村學校，連維持義務教育運轉的基本經費都難以為繼，情況已經到了相當嚴重的程度。由于經費短缺,現有農村教育的辦學條件只能滿足學科教學的基本需要,與全面推進素質教育的要求相距甚遠。

4、農村教育觀念和現代化教育手段相對落后，教學內容、方法比較陳舊，中小學生課業負擔過重，農村素質教育推進困難。長期以來，農村教育除了培養了少數跳出農門的大學生外，對農村的生產發展，社會進步作用不大。雖然農村“普九”勢頭進展很快，但在辦學思想、教學方法、教學觀念方面還比較陳舊，新一輪改革提倡多，落實少。規范教學問題沒有解決，農村素質教育推進困難，實施難度大，仍未能走出應試教育模式。

5、農村教育體制機制不夠完善，農村辦學形式單一，教育結構不合理,教育脫離農村社會的實際。多年來農村教育形式單一、教育結構不合理、培訓目標錯位、辦學模式缺乏農村特色等問題一直沒得到很好的解決。農村教育的內容和學科設置脫離農村實際，畢業生缺乏實際的生產能力,人才培養與農村經濟和社會發展不相適應。

6、農村教師隊伍的職稱結構、年齡結構、學歷結構不合理，待遇偏低,教育質量難以保證。由于農村辦學條件較差，加上教師工資偏低且經常拖欠，醫療、保險養老保障制度缺乏，沒有參加繼續教育的機會等問題，嚴重挫傷了廣大農村教師工作的積極性，導致教師隊伍不穩定，農村學校優秀、年輕教師和英體美教師十分缺乏。高水平的師資不足，導致農村教育質量難以保證。

三、實現江西農村教育公平的對策和建議

根據我省農村教育的現狀和存在的問題，筆者對解決我省農村教育公平問題提出以下對策和建議：

（一）從政策入手保障農村教育公平發展，進行農村義務教育財政投資體制改革，強化政府責任，加大中央和省級政府對農村義務教育財政轉移支付能力

在我國公共財政體制改革的大背景下，縣、鄉政府承擔了基礎教育的主要責任。伴隨著農村稅費改革和分稅制的推行,貧困地區的地方財政困難加大,而縣、鄉政府則基本上喪失了預算外經費的籌措渠道。在我省基本實現“普九”的現狀下，政府應由過去的非均衡發展教育策略轉移到均衡發展策略上來，處理好教育的快速發展和教育公平之間的統籌和協調。應認真貫徹教育部下發的《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》的文件精神，針對我省存在的城鄉之間和學校之間發展的不平衡，強化政府責任，明確各級政府的責任和義務，促使各級政府采取措施加以解決。建立我省農村義務教育經費的分擔機制，進一步完善各級財政分項目、按比例分擔的義務教育經費保障機制；義務教育經費預算單列；規范義務教育的專項轉移支付；設立義務教育的專項資金；擴大教育供給,增加教育投入,各級政府應加大對農村、山區地區義務教育的政策傾斜。通過這些渠道，在我省逐步建立起比較完善的經費保障機制。

（二）完善農村教育投入體制，保障農村教育投入，縮小差距

農村地區廣大群眾受教育水平和受教育機會明顯落后于城市。要縮小這種教育差距，促進城鄉之間協調發展，必須完善農村教育投入體制。目前我國農村義務教育體制實行“分級管理，以縣為主”，農村義務教育的投入構成，只有8%由中央財政支出，另外92%則由各級地方財政支出，其中大部分由縣級以下財政支出。相當一部分縣級政府財力嚴重不足，尤其是稅費改革后，農村義務教育經費投入明顯捉襟見肘。地區間經濟發展和財政收入的不平衡，決定了以縣為主投入體制不能保證義務教育的均衡發展。由于義務教育具有全國性公共物品屬性，對農村教育的投入應該實行以中央為主的投入體制，確立農村義務教育在國家中央財政中的重要和優先地位，切實發揮中央財政資金在配置農村義務教育資源中的絕對主體作用。要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制，大幅度增加農村教育投入。各級政府要優化財政支出結構，統籌各項收入，把教育尤其是農村教育作為財政支出重點領域予以優先保障。

（三）打破城鄉二元結構，大力發展農村基礎教育，加大對《義務教育法》具體措施的貫徹和執行

城鄉二元結構的長期存在不僅造成城鄉經濟發展的巨大差距，也是造成城鄉教育不平等的制度根源。因此，必須打破城鄉之間的藩籬，加快我省城市化進程，實施城鄉戶籍制度改革。城鄉二元社會結構最為直接的表現就是“一國兩策”,對城市居民是一套政策,對農民、對農民工是另一套政策。由于我國城鄉二元體制在短時間內很難消除，農村地區普法水平不高，再加上當地政府的不作為等原因，《義務教育法》的完全貫徹和執行存在一定難度，有可能達不到預期的效果和目的。因此，我省必須加大宣傳《義務教育法》的力度，形成全民學法的新風尚，學會用法律保護自身的權利。尤其是在我省農村偏遠貧困地區，普及《義務教育法》的任務更重，困難最大，但效果最明顯，成效最顯著。同時，加大對政府執行《義務教育法》情況的監督，形成從上而下和從下而上的雙向監督機制，從而真正保證《義務教育法》落到實處，成為惠及農村義務教育的強心劑和穩定劑。

（四）促進城鄉公共教育資源配置的均衡化，加強區域內教育資源的共享，加強農村教師隊伍建設和教師資源配置

“在基礎教育尤其是義務教育的管理上，應該實現區域的資源共享，促進教育資源在區域內的流動。”這也是許多發達國家以及新興工業化國家（如日本、韓國、法國等）高質量普及義務教育的一條有益經驗。然而在我國，過去的教師管理，把教師固定在學校，成為一個單位的教師而缺乏合理流動，造成當前城鎮教師普遍超編，邊遠農村教師嚴重不足且余缺不能有效調節，導致教師資源配置不當。在此情況下，教師的合理流動是非常必要的，這有利于促進區域內基礎教育均衡發展。

（五）完善健全學生資助體系和農民工子女平等受教育權的救濟保障制度,落實農村困難群體受教育權

如建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制;增加農村義務教育經費；將農民工子女義務教育納入當地政府教育發展規劃,不得加收借讀費等不合理費用。建立和完善各級各類學校家庭經濟困難學生資助體系。逐步對農村家庭經濟困難和城鎮低保家庭子女接受學前教育予以資助。提高農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活補助標準，改善中小學生營養狀況。建立以國家助學金為主體，學校減免學費等為補充，社會力量積極參與的普通高中學校家庭經濟困難學生資助政策。完善中等職業學校國家助學金和免學費政策。保護農民工子女平等受教育權的認識，建立平等接受義務教育的觀念，完善實現農民工子女平等受教育權立法，對我省的戶籍制度進行改革，制定我省城鄉一體統一的基本辦學標準，建立教育機會均等機制,從而實現農民工子女平等受教育的權利。現行的戶籍制度是造成城鄉分割的體制障礙，建議今后的戶籍政策，不再沿用農業戶口、非農業戶口的城鄉二元戶籍體制，實行城鄉統一的戶口登記制度，將公民戶口統一登記為“居民戶口”。對各種處境不利的弱勢群體和弱勢地區，采取補償措施，建立完善的教育保障體系，從而為促進我省農村教育的發展并推動教育公平的實現提供可靠保障。

（六）進行農村教育結構調整，完善農村教育體制，建立農村教育多元辦學格局

要改變農村教育形式單一、教育結構不合理、教育脫離農村社會實際的現狀，必須進行農村教育結構調整，完善農村教育體制。扶持和發展靈活多樣、高效實用的農村中等職業教育，大力發展遠程教育，必須改變政府單一辦學的模式，合理調配和整合各種社會資源，擴大社會資源進入農村教育的途徑，多渠道增加教育投入。完善財政、稅收、金融和土地等優惠政策，鼓勵和引導民營企業家、慈善機構、企業在農村興辦教育，形成以政府辦學為主體，公辦學校和民辦學校共同發展的格局，這樣才能徹底扭轉目前農村教育的困境。

（七）加快推進農村素質教育，促進優質教育資源開發應用

應改變農村素質教育推進困難的局面，走出應試教育模式。大力開發數字化教育資源，建立教育資源共建共享機制，促進教育信息技術普及應用，推動教育內容、教育方法和教育手段現代化。繼續推進農村中小學遠程教育，促進優質教育資源共享，著力推動城市中小學優質教育資源向農村邊遠地區學校延伸，提高農村教育質量。

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