建立有中國特色違憲審查制度的理性思考

■郭淑紅

違憲審查制度是現代法治國家法律制度的重要組成部分，是憲法監督的一種手段。本文闡述了違憲審查制度的重要性及其建立的迫切性，考查了當今世界各國違憲審查制度，分析了我國現行違憲審查機制及其缺陷，提出建立以全國人民代表大會領導的，以憲法委員會為主體和司法系統相配合的違憲審查運行機制。

一、當今世界違憲審查制度的一般考查

違憲審查是由特定國家機關審查某項立法或某種行為是否違憲并做出具有法律意義的裁決的行為，監督憲法實施的一種手段。所謂違憲審查制度，就是根據憲法的規定，由特定的國家機關依法定程序進行合憲性審查并做出是否違憲的裁決的制度。

當今世界各國違憲審查制度設立的模式有三種：司法機關的審查模式、立法機關審查模式和專門機關審查模式。

（一）司法機關的審查模式

司法機關的審查模式指的就是由普通的司法機關在對民事、刑事、行政案件的審理過程中，就作為審理依據的法律，行政命令等是否違反憲法進行審查的一種違憲審查模式。實行這種模式的國家以美國為典型代表。這種由普通法院來行使為此案審查權的審查模式具有很多優點，主要表現在：公民的基本權利受到侵犯后可以在各級法院得到及時和有效的救濟，而且在英美法系國家，司法獨立是的法院在一定程度上可以保證裁決的中立性，因而容易獲得國民的接受。

（二）立法機關的審查模式

立法機關審查模式，就是由國家立法機關或權力機關行使違憲審查權保障憲法實施的違憲審查制度。我國現行的違憲審查制度屬于這種模式。以立法機關為主體的違憲審查模式以英國為代表。議會性憲法監督模式最大的優點是它的權威性。立法機關作為國家權力機關，享有立法權，在國家機關體系中具有極高的地位，可以采取各種必要的法律措施，利用影響力和制約作用來保障憲法的貫徹實施。

（三）專門機關的審查模式

專門機關的審查模式是指通過專門設立的機關來行使違憲審查權的一種審查模式。在設立了憲法法院和憲法委員會的專門行使違憲審查權的機構的國家，兼具了議會和司法型違憲審查制度的優點，且違憲審查有一個機關行使，保證了違憲審查權的統一，更有利于保護公民權利的實現。

二、我國違憲審查制度的缺陷

我國憲法確立了我國由最高國家權力機關監督憲法實施的模式，即立法機關審查模式。憲法第67條規定全國人大常委會監督憲法的實施。《全國人民代表大會組織法》第37條規定，各專門委員會在監督憲法實施的過程中發揮具體作用，主要審議全國人大常委會交付的被認為同憲法相抵觸的國務院的行政法規、決定和命令，各部委的命令、指示和規章，省級人大的地方性法規、決定，以及省級政府的規章、決定和命令并提出報告。這樣，我國的違憲審查制度就是指由最高國家權力機關行使違憲審查權的制度。

從法律監督機理上講，僅以最高國家權力機關作為我國監督憲法的機構難以實現憲法監督的目的。因為憲法監督的主要方面是對立法的合憲性審查，以防止立法的違憲。全國人大及其常委會既是我國的立法機關，同時又是我國立法合憲性的審查機關，這實際上是一種自我監督，而理論和實踐均表明，自我監督往往等于沒有監督。由此可以看出，憲法在規范違憲審查制度方面存在諸多不完善的地方，使得憲法在此方面的規定形同虛設，違憲的事件和行為越來越多，卻得不到及時、有效的審查和糾正。我國違憲審查制度主要存在以下不完善的地方：

1.缺乏專門的違憲審查組織機構。憲法規定由全國人大和人大常委會監督憲法實施。但是兩者都非常設機構，議程及立法任務相當繁重，根本無暇顧及憲法監督。同時代表的素質又難以適應憲法監督工作的專業性、技術性較高的要求。表面上看，全國人大及其常委會監督憲法實施是最具權威的監督模式。但是由于沒有專門的違憲審查機構，人大監督制度缺乏可操作性。

2.缺乏違憲審查的專門程序。在憲法法院、憲法委員會審查制下，各國相應地建立了具體的實施違憲審查的程序。在司法審查制下，普通法院在審案中也附帶地實施違憲審查，即按照司法程序進行違憲審查。立法機關審查制下，立法機關按照立法程序進行審查。但是違憲審查與立法存在很大的差異，完全依照立法程序進行違憲審查，使違憲審查的啟動、基本原則、審查及具體決定的內容等，實際上存在空白。

3.違憲審查范圍狹隘。《立法法》第90條所明確的違憲、違法審查的對象僅僅是“同憲法或法律相抵觸的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例”，而法律、規章、軍事法規、軍事規章則勿需進行違憲違法審查。實際上，作為憲法的下位法的法律和作為法律下位法的規章、軍事法規、軍事規章也是有違憲、違法可能的。

4.違憲審查主體不明確。我國憲法第62、67條規定全國人大及其常務委員會行使憲法監督權，憲法第99條規定，地方各級國家權力機關都必須在本行政區內保證憲法的實施。憲法還同時規定：國務院、地方各級人民代表大會、縣級以上的各級人民政府都有不同程度的憲法監督權。如國務院有權改變或撤銷各部委發布的不適當的命令、指示和規章，并有權改變或撤銷地方各級行政機關不適當的決定和命令；縣級以上的地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府不適當的決定。這些規定必然導致權限劃分不清和管轄沖突。

三、建立健全我國新型違憲審查制度

我國采用的立法機關監督體制，即最高國家權力機關（全國人民代表大會及其常委會）監督模式。近年來憲法學界的很多學者都對在我國如何建立有效的違憲審查制度提出了自己的設想。一些學者提出采用美國模式，由司法機關作為違憲審查的主體。但我國不是實行三權分立的國家，法院只是國家權力機關組建的審判機關，本身就要受到權力機關的監督，因此缺乏履行這一憲法監督重大職責的法律地位和權威。還有人提倡采用憲法法院制度。但由于我國現行政治體制的協調問題不好解決。例如，其法律地位給予國家權力機關的關系問題。目前還缺乏實行這種制度的基礎。筆者認為，建立以全國人民代表大會領導的，以憲法委員會為主體和司法系統相配合的，采用事前事后相結合的審查方式的違憲審查運行機制是我們較為現實的一種選擇。

第一，在全國人民代表大會之下，設置憲法委員會，以專司違憲審查職責。把違憲審查職能從現有的人大常委會中分離出去，賦予憲法委員會憲法解釋、爭議裁決和違憲審查意見報告權。憲法委員會對全國人民代表大會負責，受其監督和領導。設置憲法委員會，可以克服我國違憲審查沒有專門受理機構的缺陷，也好啟動審查程序。這樣做，不改變我國人民代表大會的根本政治制度，加強違憲審查地位、職能和作用，反而有利于維護全國人民代表大會的最高權力地位，進一步鞏固我國的國體和政體。對立法機關來講這也是建立依法行使權力的制約機制的有效辦法。

憲法委員會在組成和任期上，其成員由全國人大會議主席團提名，全國人民代表大會批準，國家主席任命，并服從于憲法。憲法委員會實行任期制，委員可連選連任，同時也可以定期部分更換。為了保持憲法委員會委員獨立行使職權，明確規定憲法委員會不得兼職的范圍，在委員任職后，即不得同時兼任其他立法、行政、司法部門的工作人員或經濟組織的領導職務。憲法委員會委員的職務只有在全國人民代表大會上以及法律規定的情形下才能撤銷。

在審查方式和程序上，包括:①憲法委員會的審查方式，可采用事先審查和事后審查相結合的方式。事先審查主要適用于全國人大及其常委會的立法，可由全國人大會議主席團和全國人大常委會委員長會議提出；事后審查則適用于所有法律和法規。②憲法委員會根據有關組織和人員的提議和申請，受理憲法爭議案件。有權提出憲法爭議案的有:全國人大會議主席團；全國人大常委會委員長會議；1/10以上全國人大代表聯合提出；國務院；最高人民法院；最高人民檢察院；地方省級人民代表大會及其常委會。在憲法委員會建立之初，個人不宜作為爭議提出的主體。③憲法委員會的決定可采取裁決和審查意見等形式，對立法草案和憲法咨詢可采取審查意見的形式；而對法律和其他規范性文件的合憲性爭議的審查結論則應采用裁決的形式。

第二，確立人民法院和人民檢察院一定范圍的憲法司法適用權和違憲爭議案件的移送權。法院是受理訴訟的機關，也是根據司法程序依據法律進行訴訟裁決的職能部門。人民法院和人民檢察院擔負的工作職能，在我國法制建設中處于舉足輕重的地位。司法體系是我國法制建設中一張有力的法網，在依法治國，建設社會主義法治國家的進程中，他們具有不可替代和不可或缺的作用。全國人大憲法委員會的違憲審查也不可能是一個憲法訴訟的裁決機關，違憲審查除了需要非訴訟的事先的審查外，還有大量的違憲侵權訴訟需要通過司法途徑裁決，若幅原遼闊和人口眾多的我國，單靠憲法委員會來解決平常的憲法訴訟問題這是不現實的。這就需要充分利用我國的法律資源和現有的司法人才隊伍，確立他們一定范圍的憲法司法適用權和違憲爭議案件的移送權。

由此，當法院、包括檢察院和行政機關在處理涉及民事、經濟、行政法律的糾紛案件時，當這些部門法律的規定，需要引用憲法的原則對其內容加以確認和說明時，可以同時引用憲法的條文作為依據。當某一類的具體的社會關系已有憲法的原則規定，尚無相應的法律、法規的具體化時，不能因為沒有具體的立法而拒絕處理，而應當適用憲法的原則做出裁決，這對于建立完善違憲審查制度，推進依法治國進程，拉近憲法與老百姓的距離，提高公民的憲法意識都具有積極的現實意義。

中國有自己的社會政治制度和歷史文化傳統，在借鑒先進國家建立違憲審查機制的成功經驗時，不能機械的照搬、照套當今世界各國的現有模式。而應該研究，如何把外國違憲審查制度及其成功的實踐經驗與中國的現實國情結合起來，走出一條具有中國特色的社會主義違憲審查道路。

[1]李步云.比較憲法學[M].北京:法律出版社，1998.

[2]張曉杰.建立我國違憲審查制度的思考[J].學術交流.2004(7).