新農村村民自治的合法性探析—以臨沂市農村為例

董懷杰

村民自治作為國家法律確認的農村基層民主政治建設的制度，已成為建設社會主義新農村基層民主的基本形式，是社會主義政治文明在農村的重要體現。如何保障村民自治實踐的合法性,使它既能遵守國家的法規和政策,又能滿足村民的自治要求和愿望,成為一個關鍵問題。本文擬從合法性的角度來審視臨沂市的村民自治。

一、臨沂市村民自治的合法性現狀

依照法律規定，村民自治的核心內容是實現“三自”、落實“四民主”制度。以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主體的村民自治,是一個環環相扣的有機整體,民主選舉是基石,民主決策、民主管理、民主監督則是貫徹自治的措施和手段,是自治的基本內容。我們用了一年多的時間就臨沂市開展村民自治的情況進行了一次全面而深入的調查，基本掌握了村民自治的運作狀況，發現我市村民自治工作總體上是很成功的。但個別地方還存在“雷聲大，雨點小”的現象，效果不很理想，隱藏著諸多危機，這都表明村民自治工作還需加強。本調查研究主要是從四個方面展開：

（一）民主選舉的合法性問題

民主選舉是村民自治的合法基礎，已經成為解決現代社會公共權力合法來源的重要路徑,因為“在當今幾乎整個立法的表達中,選舉統治者已被公認為是權力移交的唯一合法手段”。在臨沂市農村，民主選舉在“四個民主”中開展最早、投入最多，取得了很大成效，獲得了廣大村民的積極擁護。但某些村鎮其合法性狀況還存在一定問題。這突出表現在：民主選舉制度落實不夠到位，選舉程序不夠規范。

當前有些地方村干部自行簡化選舉程序，甚至操縱選舉過程。調查顯示，臨沂市99%以上的村制定了村民會議制度或村民代表會議制度，但選舉時只有不到84.8%的村在換屆選舉時召集村民會議或村民代表會議。統計數據顯示， 只有81.9%的村民認為選舉體現了真正的民主，群眾的滿意率有待提高。如果選舉結果不能充分體現人民公認原則，就不能達到民主選舉的預期目的。選誰不選誰,村民說了算，才具有實質合法性。沒有民主參與支撐的形式上的合法性只能是脆弱而難以持久的，現在的民主選舉狀況不加以改進，村民自治合法性就會受到影響。

（二）民主決策的合法性問題

村民自治中的民主決策,是以全體村民為主體,以“直接”參與的形式,依多數人的意見作出決定，體現充分的直接民主性和廣泛的群眾性。村上的事情怎么管，只有讓老百姓發表看法才管得好，才能減少和杜絕村干部盲目決策和錯誤決策。尤其要規范村級民主決策程序，完善村民“一事一議”制度。

通過調查發現，我市村民自治民主決策還存在一些問題，尤其是直接民主決策較難以落實。因自由經濟的發展，村民分流明顯，很難集中開會來決定問題。這直接導致少數人在決策中獨斷專行,重大問題也不集體討論,而是自己擅自決策,甚至一人說了算。離開了村民直接民主決策這一核心內容和關鍵，就違背村民的意志和愿望，就得不到村民的支持和擁護,也就失去了合法性。

（三）民主管理的合法性問題

村民自治制度的實行是一個政府還權于民的過程,不僅要把選舉權、決策權和監督權還給農民,更為重要的是,要把農村內部事務的管理權還給農民,從而實現自我管理、自我教育、自我服務,真正體現當家作主的主人翁地位。只有調動了廣大農民的積極性，整合了農村建設力量，才能有效推動新農村建設。30多年前韓國開展的“新農村運動”之所以取得成功，最關鍵、最有效的一條經驗就是始終讓農民自己辦事、自己管事，充分發揮農民的主動性和積極性。

通過對民主管理的現狀調查發現，當前民主管理的推行效果不理想。“大部分村民不相信村民自治…他們不相信權力會給老百姓!現在每個村都有黨支部和村委會,鄉一級有鄉鎮黨委、政府…管區有管區書記,有管區干部,有包村領導,有包村干部。這么多能管你村的,還叫村民自治嗎?”農民反映沒有“當家人”的感覺，往往難以爭取和維護自己的利益。“事關我們自己的事而不由我們作主還算什么‘村民自治’”?這種村民自治的合法性受到一定的質疑與挑戰。

（四）民主監督的合法性問題

孟德思鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”任何一種權力都有腐敗的傾向,村莊公共權力更易被濫用，因為大多數村干部素質不高,文化水平低,政治素質低,只有到位的監督,才能制約村干部的行為。

通過民主監督的現狀調查，發現“村務公開”對大多數的村民來說是起到了作用，發揮了民主監督的作用。但由于信息披露的權力掌握在村干部手中,一些村干部難免存在不愿公開、甚至不敢公開的思想。如果“民主監督流于形式、擺擺樣子”，村干部的違規管理和過錯行為即使給集體造成了損失,村民群眾也往往感到束手無策。由此而引起的村民對村干部的不滿情緒累積到一定程度,就會引發群體性的上訪、抗議事件,影響農村社會的穩定。

二、鞏固臨沂市村民自治合法性的路徑

村民自治是我國實現一切權力屬于人民的重要途徑和形式。盡管我市村民自治工作已經取得了很大成績，但還存在一些問題。要有效化解問題和矛盾，加強和鞏固村莊公共權力的合法性，促進農村社會和諧，必須做好以下幾個方面：

（一）國家的重視與保障

政府在村民自治實踐中的主要作用是指導和監督。有關村民自治的法律、法規和政策的傳達與學習及實施的指導與監督都離不開基層政府。這要求基層政府必須有專職隊伍負責村民自治工作。同時還必須制定符合實際的操作性強的運行機制和獎懲制度以保證村民自治的順利推行。其中，最關鍵的是，對村民自治工作的獎懲主要應由其服務的對象去評判，而不是由其上級去決斷。

（二）村民自治制度和運行機制的建立和健全

村民自治理念的實現離不開制度的保障。《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》明確指出：“搞好村民自治,制度建設是根本。重點是建立健全村民委員會的民主選舉制度,以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度,以村務公開、民主評議和村民委員會定期報告工作為主要內容的民主監督制度。”要有效落實村民自治制度,必須制定必要的法律法規,增加自治工作的制度供給,做到有法可依,有法必依,減少自治工作的 盲目性和不確定性。

（三）有效監督措施的制定與實施

推行全面的村務公開，村干部的所作所為是否維護村民的利益，他們都有清晰的感覺和認識。村干部在管理村務時就不得不慎重運用權力，認真對待村民的利益，使村莊公共權力受到原初性的制約。村民有質疑時，可以向上級部門檢舉和控告。如果得不到及時的回應和滿意的處理，就逐級檢舉和控告，直到問題得以解決。

（四）村民自治組織自身的建設

加強村民自治組織建設，提高村民自治能力。首先，加大民主法制教育的力度,特別是加強與農民利益相關的法律和規章的宣傳,如《中華人民共和國村民委員會組織法》、《村民委員會選舉辦法》、土地管理法、農民承擔費用和勞務管理條例等，以做到家喻戶曉，讓村民了解自身權利,增強自治意識。

其次，明確村民自治組織的領導權。當前，村民自治權的行使者是村民會議和村民委員會，并必須接受村黨支部的領導。村黨支部執掌權力，只要代表最廣大人民群眾的根本利益，執行科學合理的方針、路線和政策，“情為民所系、權為民所用、利為民所謀”，就會受到擁護和支持，就是合法的。

最后，創辦譬如《鄉村自治報》等簡報，總結、概括和宣傳實踐經驗，報道有價值的鄉村自治新聞，并規定村村必須公開張貼和宣傳，以發生在民眾身邊的倍感親切的先進事件來來有效引導村民自治實踐。

孟德思鳩．論法的精神（上冊）［M］．商務印書館，1961．