運用BOT模式促進西部基礎設施建設的探索

曹翔

（國際關系學院 北京 100091）

一、中國西部地區經濟發展落后的原因

1、東部地區與西部地區經濟社會發展的主要三個差距

自改革開放以來，全國經濟都取得了顯著而長足發展，經濟實力大大增強，人民生活水平較以往有了實質性的提高。但由于各種因素的綜合影響，西部地區經濟發展相對緩慢，與東部地區的差距逐步拉大，地區發展不平衡的矛盾明顯加劇，集中體現在以下三個方面。

（1）經濟總量與人均收入方面的差距。改革開放20年來，東西部地區之間的人口比例幾乎沒有變化，但國民生產總值的比例卻發生了較大變化。1980年，東、中、西三大地區國民生產總值的比例為52.17∶30.30∶17.53。其后，東部地區所占比重持續增高，西部地區所占比重持續降低。人均國民生產總值差距也不斷擴大。1980年，東、中、西部三大地區人均國民生產總值分別為488.3元、336.0元和274.3元，西部地區占東部地帶56.17%，到了90年代，東部地區人均國民生產總值擴大到西部地區的3倍左右。

（2）產業結構不平衡的差距。在我國經濟結構中，一、二、三產業占國內生產總值的比重大約為10%、46%和44%。其中，東部沿海地區非農業產值已占到農村社會總值的92%左右，農業產值僅占15%。而西部地區非農業產值則僅占30%，農業產值卻占了78%。這種經濟結構的差距，導致東部發達地區農民收入主要來源于效益較高、風險較小的第二、三產業，而中西部地區農民收入70%—80%則來源于效益較低、風險較大的第一產業。

（3）綜合性社會總體發展水平方面的差距。東西部地區的總體差距是多方面的，反映在綜合性社會發展水平上主要有：從綜合發展水平看，東部大多數省市的綜合發展水平的位次在前移，而西部大多數省區的位次在后移；從社會發展水平的具體指標——人口素質方面，大學程度人口指標最高的是東部地區，遠高于西部地區。可見，由于人口素質的問題，西部地區實現小康困難重重。

2、導致東西部經濟社會發展差距的主要原因

東西部地區經濟社會發展得嚴重不平衡，不僅是歷史、社會、自然條件等方面的原因，而且也有宏觀經濟政策和經濟結構本身方面的原因。從系統分析的角度看，導致差距擴大的原因是多種因素綜合作用的結果。

（1）歷史原因與文化背景。東西部地區的歷史與文化背景差異，是導致經濟差距擴大的重要原因之一。主要是由于西方入侵者的影響，導致外國資本與商品首先進入中國東南沿海地區，促進了經濟貿易的發展，基礎設施有較為牢靠的基礎保證，反之，許多中西部的城市卻相應地衰落或停滯不前。

（2）沿海開放的區位優勢和先發效應。區位條件的不同與區域經濟的發展有著直接的關系。中國東部地區處于太平洋西岸的中心位置，沿海各主要城市與世界經濟有廣泛聯系，整個地區氣候適宜、交通便利、水源豐富、城市化水平較高，更重要的是基礎設施完備，這對吸引外資提供了十分有利的條件。而中西部地區卻處于相對封閉或半封閉地帶，地形地貌復雜、交通不便、氣候條件也差、遠離亞太地區經濟發展中心，這種自然特征，一方面決定了基礎設施建設對該地區開發的重要性，另一方面也決定了該地區基礎設施建設的投資規模和難度都要高于其他地區。因此，即使西部擁有較為豐富的資源，但難以進行大規模的融資，形不成生產力。

（3）政策傾斜與投資傾斜。為了抓住機遇，加快發展速度，在“效率優先，兼顧公平”原則的指導下，國家采取了“讓一部分地區先富起來”的非均衡區域發展戰略，對東部地區給予了一系列傾斜發展的優惠政策，使得很短時間內，就建起了5個經濟特區，開放了14個沿海城市和一大批沿江、沿邊中心城市。同時還在財政、稅收、金融、貿易、融資諸多方面給予優惠政策，在改革開放春風中先期獲得較大的發展空間，客觀上對東西部地區經濟發展差距的擴大起到一定的推動作用。

（4）產業結構的差異以及因此帶來的效益差異。中國的工業區域布局具有“南輕北重、東輕西重”的基本特征。東部地區以輕型或輕重混合型產業為主，西部地區則主要以重型產業為主。產業結構的單一性加之西部地區基礎設施發展的滯后導致西部地區這種高投入低產出的被動地位，嚴重制約了經濟的發展和人民生活水平的提高，同時也是中西部地區與東部地區經濟發展差距日益拉大的重要原因。

綜上所述的原因，基礎設施仍是制約西部地區經濟發展最主要的“瓶頸”。所以，為了加快西部地區經濟發展，提升人民生活水平，就必須加大對基礎設施的投入，這是重中之重的基礎工作，如果基礎設施發達，貿易、金融等才能順利進行發展。

二、將BOT融資模式引入西部基礎設施建設的必要性與可行性分析

1、西部基礎設施建設中運用BOT模式的必要性分析

基礎設施（infrastructure）是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統。它是社會賴以生存發展的一般物質條件。而之前分析可知，西部地區最需要大力發展基礎設施建設以確保經濟發展的基底。事實證明，新中國成立以及改革開放至今，政府對西部地區的開發建設一直沒有停止過，一直在努力實施“西部大開發”戰略，即能源、原材料基地和交通、水利等重大基礎設施建設。表1即各地區基礎設施項目投資情況。

近年來，中央不斷加大對中西部地區的投入。中西部地區2003年至2006年的國家預算內資金為5573億元，占全國的62.6%，比2002年提高6.1個百分點，如今數額在不斷擴大。政府公共財政以及國家資金的注入，不僅在一定程度上緩解了中西部地區基礎設施建設資金缺乏的困難，也起到了示范作用，帶動了其他資金對中西部地區基礎產業和基礎設施投入，使這些地區投資建成了一大批基礎產業和基礎設施項目，如青藏鐵路、渝懷鐵路、陜西黃延高速公路、陜西寶雞退耕還林等工程。

表1 1997—2000年各地區基礎設施項目投資情況表

長期以來，對基礎設施的投資都主要由政府來承擔，民眾也認可應當由政府來負責，但是經濟體制改革的深人和國民經濟運行狀況的巨大變化，使得政府公共財政支出已根本無法承擔這個重任。從政府財政收入來看，我國財政收入占GDP（國內生產總值）的比重已經由1979年的28.45%降至2010年的21%不到。此后該比例持續下降。財政收入占GDP的比重是觀察分析一國政府活動能力的重要指標。在這種狀況下，政府全部承擔西部地區的基礎設施建設顯然已力不從心，是不現實的，即使政府公共財政支出全部投入到基建建設，效果并不一定能達到。而基礎設施建設所具有的投資大、周期長、環節多、見效慢等特點，又決定了傳統的投資方式例如政府支出難以滿足西部地區日漸增長的基建需求，因此有必要引入BOT這種先進的投資模式。

2、西部基礎設施建設中運用BOT模式的可行性分析

BOT（build—operate—transfer）即建設—經營—轉讓，是指政府通過契約授予私營企業（包括外國企業）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府（如圖1）。我國運用BOT投資方式吸引外資啟始1995年廣西來賓電廠B電廠項目，從此由國家正式批準的BOT項目試點工作逐漸推開。我國內資BOT項目則以1994年福建泉州的刺桐大橋為典型。BOT方式還在北京京通高速公路、上海黃浦延安東路隧道復線等許多項目上得以運用。這些BOT項目之所以運用成功是因為BOT具有其獨到的特點及優勢。

圖1

（1）BOT這種新型的特許權融資方式與傳統的投資方式相比，有幾個重要的區別。一是投資主體和投資領域不同。我國傳統投資方式是以政府或政府專業投資公司為主體，涉及的領域既包括公益性的也包括經營性的項目。然而，BOT對投資主體和投資領域的選擇注入了市場競爭機制，以邀請招標或招標的方式確定投資主體，投資領域也只限于收益性的壟斷或非壟斷項目。二是資金來源和管理方式不同。我國傳統投資方式的資金來源主要是國家預算內資金、財政專項貸款、專項建設資金、專業銀行專項貸款、政府建設債券以及少量的國外貸款和自籌資金。但是這些資金的大部分是屬于政策性的財政撥款，因此，有關項目的經營管理一般實行國有國營，屬于政府承建項目。BOT投資方式引入的是國內外商業資本，其投資的基礎設施項目政府一般以特許權協議的方式授予投資人以一定期限內的經營管理權和相關輔助項目的經營與開發權。三是財產權利和風險責任不同。在傳統投資方式中，由于國家是唯一的項目投資者，擁有絕對完整的項目財產權。同時，由于政府對項目的建設工期、預期生產能力、技術水平、市場前景、投資收益率等因素進行可行性研究，基本符合宏觀經濟規劃和當地經濟發展的需要，因此項目風險較小。政府既是唯一投資主體，也是項目風險的唯一承擔者。在BOT投資的項目中，投資人組建的項目公司對項目財產在特許權協議期限內享有所有權，但這所有權并不完整。與傳統投資方式相比，BOT投資方式風險結構復雜，利率風險、政治風險、法律風險和不可抗力因素的存在，決定了如何合理有效地分散風險成為項目成敗的關鍵。

（2）BOT項目融資模式的優勢解析。清華大學國際工程項目管理研究院王守清教授認為BOT項目融資模式有許多優點。例如對政府而言，能減輕政府財政負擔，加快發展基礎設施，滿足國民經濟發展需要；能充分發揮外商和民營企業的能動性和創造性提高建設、經營、管理效率和服務質量；能引進先進的管理和技術，促進企業水平的提高和有利于金融資本市場的發展等等。一般而言，政府的優勢在于能制定相應的政策法規，對項目的宏觀經濟和社會效益考慮較多，但資金短缺，管理水平和效率較低；而私營機構則資金足、管理經驗豐富、能動性和創新力強，但對盈利的期望較高、承擔風險能力有限。因此可以簡單地說，BOT項目融資模式正是結合兩者的優勢，組成一個雙贏組合。

具體來說，BOT融資方式的優點主要為：一是減輕國家的財政負擔。西部地區基礎設施建設的嚴重不足，不僅限制了該地區的發展，而且難以對資金形成吸引力。而西部開發是綜合性大開發，國家不可能將有限的財政資金都投入到基礎設施建設中，還必須兼顧西部地區教科文衛體和其他經濟建設的發展。政府通過BOT方式將基礎設施的建設、經營、管理權有條件地讓渡給私人投資者，可將原來必須由政府承擔的費用轉由私人企業承擔，而將節省下來的資金用于其他項目的投資與開發，從而減輕了國家的財政負擔；加快基礎設施的建設，又以彌補西部基礎設施投資的不足，減少基礎設施項目對政府財政預算的影響。這不僅緩解了基礎建設對政府支出的壓力，使其可以集中資源對那些不被投資者看好但又對國家或地區有重大戰略意義的項目進行投資。同時，BOT項目的融資也不構成政府外債，可以較好地維護政府信用，為其免除了償還外債的苦惱。二是可以及時滿足經濟和社會發展的需求。西部地區基礎設施落后，制約了西部經濟和社會的進步，而經濟不發達，又反過來影響基建效益，弱化籌資能力，如此形成一個惡性循環。采用BOT方式，可以使有財力的境外投資者參與西部基礎設施建設，使一些本來急需建設而因政府財力不足又無法動工的基礎設施建設項目能夠早日建成并投入使用，從而及時地滿足社會公眾的需求，促進西部經濟的蓬勃發展。三是BOT投資方式有利于提高項目運作效果。西部地區基礎設施項目涉及巨額的資金投入，項目周期長，不可預見的風險很大，投資人及金融機構對項目的要求會更嚴格。為了控制風險，獲得較多的收益，在客觀上就要求投資經營人加強管理，控制項目成本。由此可見，采用BOT方式后，該基礎設施就成了私人投資者的一個投資項目，為了實現利潤最大化，企業會努力加強管理，降低成本，減少不必要的開支，從而提高基礎設施項目的建設和運行效率。在基礎設施建設過程中導入市場競爭機制，不僅可以加快項目建設的進度、提高項目建設質量，而且也可以分散和轉移政府在基礎設施項目建設中可能面臨的風險。另外，對于西部來說，通過BOT投資方式引進國外先進技術和管理方法，對其長遠經濟發展也會產生積極的影響。四是BOT投資方式有利于引進市場競爭機制。采用BOT投資方式，可以在西部基礎設施經營中引入競爭機制，使資源配置更趨合理，克服由于一家或幾家當地政府部門壟斷經營所造成的效率低下、資源浪費、等問題。通過BOT投資方式吸引國際優秀企業參與西部基礎設施的建設，引入國際先進的生產技術和科學管理方法，將有利于解決我國基礎設施建設中的技術難題，并在一定程度上提高西部基礎設施項目的質量和管理服務水平。

綜上所述，BOT這種新型的融資方式憑借其特殊的性質以及可帶來的高效率、高收入的能力，尤其適用于西部地區的基礎建設發展，較傳統的投資方式有著不可比擬的優勢。

三、BOT模式用于西部基礎設施建設的機遇、挑戰及建議

既然BOT投資方式的運用既能加快基礎設施的建設，又能吸引資金，對西部基礎設施建設所具有的重要意義是毋庸置疑的。不過，我國正處于開發BOT項目的前沿陣地，而且肩負著開發這種模式的歷史重任。中國既存在著大量的開發BOT項目的潛在機遇，也面臨著嚴峻的世界性挑戰。在強調西部基礎設施建設利用BOT投資方式空間較大的同時，我們也要注意到該地區經濟發展的基礎和意識觀念還有法律法規等方面的制約因素。因此，在引進BOT投資方式前，還有許多前期工作需要完成。

1、BOT項目在西部地區的實行的挑戰

（1）BOT項目錯綜復雜，開發費用高，財務和經濟上的可行性研究需要深入、充分和可靠。這就要求項目發起人或主辦人具有技術水平高、管理能力強，擁有可靠的融資力度等主要條件。

（2）不少發展中國家在開發BOT項目上起步較早，已具備不少優于我國的開發條件。例如菲律賓，馬來西亞，泰國等亞太發展中國家。而且就國內而言，東部地區的BOT實施要遠勝于西部，基礎堅實，一旦發展起來其速度、規模、質量都將超過西部地區。

（3）BOT是20世紀80年代以來新興的投資模式，我國長期以來出于對特許協議法律性質的顧慮，并未認真研究BOT問題，相應地BOT立法也顯寥寥。并且我國現行的外資、擔保、行政、契約方面的法律與BOT投資的特點產生了沖突，構成了BOT投資方式進入中國市場的障礙。而且由于西部地區長期以來立法前瞻性不足，立法技術落后，有關BOT投資的地方立法幾乎是一片空白，嚴重制約了BOT項目在西部地區的生存與發展，因此有必要制定西部地區的BOT地方性法規。此外，能否保證依法行政，營造公開、公平、公正的投資環境也是一個巨大的挑戰。

2、對引進BOT投資方式的建議

（1）開放思想，正確理解BOT投資方式。由于以往的基礎設施建設都是由國家壟斷經營，有人誤以為將外資或國內私營資本引入基礎設施建造領域會影響到國家對這些關系國計民生領域的控制權，從而影響到BOT投資方式的引進。實際上，BOT投資方式的使用并不等于說讓外資或國內私營資本介入全部的基礎設施，對其介入的范圍仍是由政府來確定的，而且政府不僅限于投入資金這一種手段，還可以通過價格、稅收、信貸等宏觀手段來對對基礎設施的調控該領域進行調控。因此，需要加大BOT投資方式的正確宣傳，使其實質能夠被政府和社會所準確地了解。

（2）轉變觀念，創造良好投資環境。由于西部地區經濟體制轉軌的滯后性，這一地區仍保留計劃經濟的作風。BOT投資方式在建設運營中因當地政府的過多介入，而造成效率及收益上的損失也是投資者所擔心的問題。這就要求西部地區從自身做起，加快觀念的轉化和經濟體制的轉軌，改善投資的軟環境。

（3）加強管理，聘請咨詢公司提供指導。BOT項目的實施是一個系統工程，項目的涉及面廣、資金量大、參與的部門多。這就需要有一套完善的管理體制。西部地區的各級政府可聘請有管理經驗和較大決策權的咨詢公司等機構為整個項目的融資、招標、談判和施工監理提供服務，包括完善有關法規、政策以及和中央政府相關部門進行溝通。

（4）完善立法，對已有的相關立法根據BOT投資特點進行清理、修訂和解釋；因地制宜，制定適用于西部地區的BOT地方性法規；依法行政，營造公開、公平、公正的投資環境。因為營造良好的法律環境是西部大開發戰略和系統工程的一項“核心工程”，對BOT投資來說，由于其投資數額大、建設周期長、產生風險的環節多，因此對法律公開性、預見性和穩定性的要求很高。西部引入BOT能否成功，很大程度上與配套法規的完善程度休戚相關。

（5）西部基礎設施建設應加強對內資BOT投資方式的應用。BOT投資方式僅僅是吸引外資的手段。內資BOT投資方式在西部基礎設施建設中更具有實際意義。本國企業參與西部地區不僅可以消除匯率風險、降低融資成本，而且因其對本國國情的了解，以及對西地區文化與習俗等環境的熟悉，可以進一步提高建設效率，縮短開發周期。

（6）培養專業人才，促進西部地區基礎設施建設發展。對于這種涉及到融資、談判、項目實施、生產經營與管理、利潤收益計劃復雜的工程，必須有專門人員來組織實施，才能保證BOT項目的順利進行。因此，政府有關部門可以在利用BOT投資方式進行基礎設施建設的專業人才培訓基礎上，優積極引進東部沿海地區經濟建設人才。西部自身應緊抓“西部大開發”戰略的契機，加緊加快當地勞動力素質的培訓和提高，以適應BOT投資方式對當地管理水平和高素質勞動力的要求。

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