供電企業內部控制制度設計研究

○蘇瑞雄 黃 炯 許澤強

（潮州供電局 廣東 潮州 521000）

一、供電企業內部控制建設的必要性

供電企業具有投資大、設施分散、資金密集的特點。國家每年投入大量資金進行電力設施建設，如果供電企業管理松弛，內部控制差，則不僅浪費資金、達不到投資效果，也極易滋生違法犯罪現象。因此，供電企業安全、生產、經營和后勤等環節都急需加快內部控制建設，其必要性具體體現為以下幾個方面。

1、供電企業內控建設現狀要求必須完善企業內部控制體系

目前我國的一些大型供電企業已經建立了內部控制體系，但是從具體的實施情況來看，效果仍然不理想。以中國南方電網有限責任公司（以下簡稱南方電網）為例，2011年5月20日，國家審計署發布了南方電網2009年度財務收支審計結果，結果顯示，南方電網在會計核算和財務管理、職工薪酬管理、部分重大決策制定、企業內部管理、電力體制改革等方面都存在問題。由此可見，企業不僅要建立完善的內部控制體系，還應當加強執行力度，讓內部控制體系能落到實處，杜絕制度與實際執行“兩層皮”的現象。

2、建立內部控制制度是市場經濟發展的需要

在市場經濟的建設過程中，政府部門應當起積極主導作用，為企業內部控制建設營造良好的外部環境，完善我國社會主義市場經濟競爭機制，營造良好的市場競爭環境。這會有力地激發企業內部控制建設意識，從根本上促進內部控制建設。而企業加強內部控制體系建設，反過來也能推動市場經濟的良性循環、健康發展。我國供電企業經歷了從計劃經濟向市場經濟的轉變，要適應市場經濟的發展變化，就必須打破傳統觀念的束縛，建立與市場經濟相適應的內部控制制度。

3、提高企業風險管理水平需要建立內部控制制度

在后國際金融危機時期，企業隨時可能面臨新的危機和挑戰。因此，任何類型的企業都必須全面提升風險管理水平，增強抗風險能力。內部控制作為企業管理的中樞環節，是企業提升抗風險能力的最有效方法。企業應以建立內控制度為契機，對原有的規章和辦法進行梳理、整合、完善和提升。在生產經營的過程中，企業管理者應該對所有潛在風險有效地進行控制和預防，通過有效評估企業的風險，加強對企業內部經營活動中風險薄弱環節的有效控制，將企業可能存在的風險消化在萌芽當中。所以說建立內部控制制度是提高企業風險管理水平不可或缺的手段。

圖1 企業內部控制制度框架體系

4、推動企業可持續發展、應對全球性競爭需要建立內部控制制度

建立健全內部控制制度，提高企業管理水平，是保證企業會計信息的質量、完善公司治理和信息披露制度、保護投資者的合法權益、保證資本市場有效運行的重要手段，是促進企業健康、可持續發展的重要內因。隨著中國經濟與世界經濟的不斷融合，已有很多國外的大財團、跨國公司進駐到我國市場，國內企業已經面臨全球性競爭壓力。雖然國內供電企業目前受到的沖擊還相對較小，但是隨著市場經濟的快速發展和國際經濟一體化潮流的到來，供電企業同樣要感覺到壓力，須通過建立內部控制制度，提高企業管理水平，推動企業可持續發展，從容應對未來可能到來的國際競爭。

二、我國內部控制制度框架體系

我國內部控制制度框架體系主要由一項基本規范、系列應用指引、評價指引、審計指引和企業內部控制制度構成，如圖1所示。

1、基本規范

基本規范即2008年6月28日，財政部會同證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發布的《企業內部控制基本規范》，它是我國內部控制體系的最高層次，對加強和規范企業內部控制，提高企業經營管理水平和風險防范能力，促進企業可持續發展，維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾利益起到指導作用。基本規范描述了建立與實施內部控制體系必須建立的框架結構，規定了內部控制的定義、目標、原則、要素等，是制訂企業內部控制應用指引、評價指引、審計指引和內部控制制度的基本依據。

基本規范所稱內部控制，是指由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。首先，內部控制是一個實現內部控制目標的過程，它是一個發現問題、解決問題的動態管理過程，不只是單一的制度、機械的規定，企業不僅要制定完善的管理制度，更重要的是要使這些制度得到嚴格和有效地執行。其次，內部控制是企業全面、全員參與實施的過程，是包括企業董事會、監事會、公司經理層以及企業全體員工共同參與的事項。

內部控制的目標是合理保證企業經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業實現發展戰略。這個目標定義超越了傳統內部控制主要為會計審計服務的目標，把促進企業實現發展戰略作為內部控制的根本目標。

企業建立與實施內部控制，應當遵循下列原則：一是全面性原則。內部控制應當貫穿決策、執行和監督全過程，覆蓋企業及其所屬單位的各種業務和事項；二是重要性原則。內部控制應當在全面控制的基礎上，關注重要業務事項和高風險領域；三是制衡性原則。內部控制應當在治理結構、機構設置及權責分配、業務流程等方面形成相互制約、相互監督，同時兼顧運營效率；四是適應性原則。內部控制應當與企業經營規模、業務范圍、競爭狀況和風險水平等相適應，并隨著情況的變化及時加以調整；五是成本效益原則。內部控制應當權衡實施成本與預期效益，以適當的成本實現有效控制。

內部控制的構成要素包括：內部環境，是企業實施內部控制的基礎，一般包括治理結構、機構設置及權責分配、內部審計、人力資源政策、企業文化等；風險評估，是企業及時識別、系統分析經營活動中與實現內部控制目標相關的風險，合理確定風險應對策略；控制活動，是企業根據風險評估結果，采用相應的控制措施，將風險控制在可承受度之內；信息與溝通，是企業及時、準確地收集、傳遞與內部控制相關的信息，確保信息在企業內部、企業與外部之間進行有效溝通；內部監督，是企業對內部控制建立與實施情況進行監督檢查，評價內部控制的有效性，發現內部控制缺陷，應當及時加以改進。

2、企業內部控制配套指引

企業內部控制配套指引由《企業內部控制應用指引》（共18項）、《企業內部控制評價指引》和《企業內部控制審計指引》組成。

《企業內部控制應用指引》是對企業按照內部控制原則和內部控制五要素建立健全本企業內部控制所提供的指引，由三大類組成：內部環境類指引，包括組織架構、發展戰略、人力資源、社會責任和企業文化等指引；控制活動類指引，包括資金活動、采購業務、資產管理、銷售業務、研究與開發、工程項目、擔保業務、業務外包、財務報告等指引；控制手段類指引，包括全面預算、合同管理、內部信息傳遞和信息系統。

《企業內部控制評價指引》所稱內部控制評價是指企業董事會或類似權力機構對內部控制有效性進行全面評價、形成評價結論、出具評價報告的過程。內部控制評價指引主要內容包括內部控制評價的內容、內部控制評價的程序、內部控制缺陷的認定和內部控制評價報告。

《企業內部控制審計指引》所稱內部控制審計是指會計師事務所接受委托，對特定基準日內部控制設計與運行的有效性進行審計。審計指引主要內容包括計劃審計工作、實施審計工作、評價控制缺陷、出具審計報告。

三、供電企業內部控制制度的設計

內部控制制度設計是內部控制評價和內部控制審計的基礎。供電企業內部控制制度設計既要遵循我國內部控制制度框架體系的要求，同時也應當能夠體現供電企業的特殊要求。

1、內部控制制度設計的組織

企業應當設置專門機構負責內部控制制度的設計。該機構必須包含兩個部分，一是內部控制制度設計領導小組，二是內部控制制度設計工作小組。

領導小組是內部控制制度設計的領導機構，組長必須由供電企業的主要負責人擔任，如供電局局長，其成員有負責設計的咨詢公司或會計師事務所的項目負責人及企業財務部、審計部、人事部（人力資源部）和辦公室等相關職能部門的負責人。其主要職責為：為本企業內控制度的正常運作提供總體指導，定期召開協調會，負責內控制度設計的管理、監督并控制進度，解決有關具體設計環節中的重點和難點問題，對供電企業的發展戰略、人力資源、工程項目、資源采購、電力營銷等各環節的內部控制制度設計的進程以及產出進行復核與確認。

工作小組主要負責內控制度設計的具體工作，其成員應當由咨詢顧問與供電企業指派的成員共同組成。主要職責是完成具體內控對象的實施工作，包括現場訪談、調研，收集、分析、研究相關資料，填寫控制矩陣，繪制流程圖，進行問題整改，完善控制矩陣，編制內部控制手冊等。工作小組成員必須熟悉供電企業的業務情況、流程情況與財務管理情況，具備較強的溝通、協調能力及較高的工作熱情，能夠勝任內部控制制度的設計工作。一般以財務部或內部審計部門作為牽頭部門，辦公室、人力資源部和其他相關部門要積極配合、指定專人負責內部控制項目。

2、內部控制制度設計的程序和方法

內部控制制度的設計一般分為項目調研與范圍確定、企業內部控制評估、制訂內部控制手冊、培訓、試運行和修改完善、評審驗收。

（1）項目調研與范圍確定。主要是根據供電企業的需求，制定內部控制設計方案。在制定過程中要了解、搜集企業的基礎資料，如企業的基本概況、組織架構、職責分工、業務活動、經營狀況、現行制度等。另外，要確定內部控制制度設計的業務范圍。供電企業應按《企業內部控制應用指引》的規定來確定內部控制制度設計的業務范圍。在這一過程中要認真分析本企業的需求，根據企業的需求確定設計范圍和重點。

（2）企業內部控制評估。企業內部控制評估階段也可以稱為診斷階段，主要是對供電企業主要業務流程進行梳理，評估業務流程主要風險、關鍵環節和關鍵控制點，并辨析與每一關鍵控制點相關的控制措施，發現控制缺陷。主要目的是發現本單位內部控制問題與漏洞，明確本單位各項工作的主要風險及關鍵控制點。首先，要對企業現有制度的合法性、合理性和科學性進行評估，對照我國現行相關法規和制度，逐條地進行分析。其次，要對制度的執行效果進行評估。執行效果的評估方法有以下幾種：穿行測試法、個別訪談法、調查問卷法和抽樣法等。

（3）制定內部控制手冊。內部控制設計工作小組根據調研與診斷的結果，設計出本單位新的內部控制規范體系，并提出本單位內部控制整改方案，結合整改方案制定內部控制手冊。供電企業內部控制手冊是有關供電企業內部控制的一個系統性文件，為供電企業內部控制體系建設、運行和維護提供指引，是建立、執行、評價內部控制的依據。

（4）培訓。內部控制設計工作小組應根據本企業的需求，結合本企業內部控制整改方案，分工作內容和層次對本企業全體員工進行內部控制規范體系的培訓，讓內部控制制度深入人心，使每個人都明確自己的職責，使企業的內部控制制度順利運行起來。

（5）試運行和修改完善。內部控制制度設計完成以后，要試運行一段時間，設計工作小組應根據本企業試點單位運行內部控制制度的反饋結果，對內部控制制度進行修改完善，并在本企業全面實施。

（6）評審驗收。試運行結束后，應聘請相關專家、試點單位的領導和各職能部門的負責人對內部控制制度進行評審與結項。

四、結束語

完善的內部控制體系是企業合法合規經營、實現可持續發展的重要保障，其根本目標是促進企業實現發展戰略。供電企業是我國的支柱性產業，關系到國計民生，建立健全內部控制體系，保障供電系統的穩定、可持續發展，意義重大。實施內部控制的首要任務是進行內部控制制度設計，供電企業應當在我國內部控制制度框架體系的指導下，結合供電企業自身特點，科學、合理地進行內部控制制度設計，做到切實可行，不流于形式，為內部控制的評價和審計奠定良好的基礎。

[1]中華人民共和國審計署辦公廳審計結果公告[2011年第19號]：中國南方電網有限責任公司2009年度財務收支審計結果[EB/OL].http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2712458.html.2011-05-20.

[2]劉永澤、池國華：企業內部控制制度設計操作指南[M].大連出版社，2011.

[3]財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會關于印發《企業內部控制基本規范》的通知[EB/OL].http://www.cicpa.org.cn/Column/Information_regulations/Other/200807/t20080723_13991.htm，2008-07-23.

[4]企業內部控制應用指引（1—18號）[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20100505/001e3741a2cc0d4b0f9c01.pdf.2010-05-05.

[5]企業內部控制評價指引[EB/OL].http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201005/P020100505328498224213.pdf.2010-05-05.

[6]企業內部控制審計指引[EB/OL].http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201005/P020100505328498360534.pdf.2010-05-05.