新型農村養老保險制度風險研究

鮑震宇

一、我國新型農村養老保險簡述

隨著農村老齡人口的不斷增加及城鎮化進程的加快，農村民生工程日益引起各界重視，而傳統意義的家庭養老方式已難以適應現代社會發展的需要，而傳統的農村社會養老保險由于政府、集體補助很低，屬于完全積累的個人賬戶制，致使其保障性較差，農村居民的養老問題亟待解決。2009年9月1日，國務院通過了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，正式推行建立了新型農村養老保險制度，使農村社會保障體系建設進入新的發展時期，新農保一經建立便得到了迅速發展（見表1）。

其中，截至2011年3月底，納入國家新農保試點的838個縣和直轄市大部分區縣參保人數共計1.3億人，達到領取待遇年齡人數3582萬人，基金累計結余563.8億元。同時，20個省份的409個縣自行試點，參保人數達到4469萬人，達到領取待遇年齡人數1421萬人。北京、天

新型農村養老保險與傳統農村養老保險相比，增加了政府對農民養老的資助，是增進農民福利的一項重要舉措，但其施行過程中面臨多重風險，下文將對此進行分析。

二、新型農村養老保險風險分析

（一）新農保基金保值增值風險

2011年7月1日起開始實施的《新型農村養老保險基金財務管理暫行辦法》，規定基金結余除根據財政部門和人力資源社會保障部門商定的、最高不超過國家規定預留的支付費用外，全部用于購買國家債券或轉存定期存款。除國家另有規定外，任何地區、部門、單位和個人不得動用基金結余進行任何其他形式的投資。從表面上看，社保基金存入銀行或購買國債可以確保資金的安全，但以貨幣形式存在的新農保基金在通貨膨脹等因素的影響下，難以保值增值。

1.銀行存款

《暫行辦法》規定新農保基金按照人民銀行規定的一年期儲蓄存款利率計息。銀行利率雖按物價波動進行調整，但這種調整存在“時滯”。同時，經濟學家研究顯示，經濟增長與通貨膨脹的關系是1∶0.6，因而經濟增長必將伴隨通貨膨脹，再加上，我國近幾年通貨膨脹率較高，特別進入2011年，CPI已在5%以上，接近臨界水平。因此，新農保基金投入銀行存款截至目前難以保值增值（見表2）。

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2.購買國債

在我國購買國債是對新型農村養老社會基金另外一種比較主要的投資方式。如表2所示，投資1年期國債新農保基金也很難保值，投資3年可以實現保值目標，投資5年有小幅增值，但投資3、5年期國債難以滿足基金流動性目標。

（二）統籌層次風險

新農保管理層次過低。根據規定，新農保在試點階段，基金暫實行縣級管理，隨著試點擴大和推開，逐步提高管理層次。然而縣級統籌有多種弊端，首先，基金處于屬地分散管理的狀態，分割管理的小規模基金難以進行多樣化投資，風險系數大；其次，統籌層次過低，人力資源、信息流、專業投資團隊等必備資源缺乏，導致新農保基金管理水平低下，資金流失和損耗現象嚴重，違規存放、投資、擠占、使用現象時有發生。第三，統籌層次低，基金調劑范圍小，社會化程度低，基金發揮作用有限；第四，新農保工作經費不得從基金中開支，由同級財政負責，而眾多縣級經辦機構的辦公經費支出將會增加國家的行政成本。最后，鑒于中國農村的多樣性和復雜性，縣級統籌向省級統籌的過渡過程將相當漫長，新農保基金將長期停留在縣級統籌層次。

（三）保障范圍風險

農村社會養老保險覆蓋范圍小。早在2000年，城市65歲以上的老人占城市總人口的6.30%，而農村的同一指標卻是7.35%，農村已早于城市進入老齡化社會。同時，65歲以上老年人口中又有53.58%分布在農村，然而2009年被納入農村養老保險的老年人口僅占農村人口總數的10.21%（見表3），遠低于城鎮平均覆蓋率37.87%，即使最發達的東部地區，其農村養老保險覆蓋率也低于城鎮23個百分點。

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農村養老保險覆蓋范圍不僅小，而且不均衡。按照國家統計局2003年對我國經濟區域的劃分，將我國劃分為東中西、東北四個地區，其中東部農村養老保險覆蓋率最高，中、東北地區其次，西部地區最低，并且中、西、東北地區低于全國平均水平；在每一經濟區域內，也存在不均衡狀況，以東部為例，北京最高，60%以上的農村人口被納入農村養老保險，其次為江蘇、山東、上海、浙江覆蓋率都在20%以上，而天津、河北、福建、廣東、海南仍不足10%。

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（四）法制保障風險

新型農村養老保險主要是以政府部門的政策性法規和民政職能部門制定的實施方案為主，沒有法律上的保障，立法層次較低。這使得新型農村養老保險缺乏制度上的穩定性，農民與政府之間沒有建立起穩定而持久的契約關系，可能出現兩個后果:一是基金籌集得不到有效保證；二是基金管理缺乏統一的設計和協調，增加了基金的運營風險。地方政府挪用、擠占基金的情況時有發生，影響了農民參保的積極性。

（五）財政補貼公平性風險

《指導意見》規定，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準（每人每月55元）給予全額補助，對東部地區給予50%的補助；地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。即中央財政主要負責補出口（基礎養老金），東部各地地方政府補出口（東部地區另50%的基礎養老金補助）與補入口（參保繳費補助）相結合，中西部各地地方政府只補入口。

新農保參保年齡為16～59歲，開始領取養老金的年齡為60歲，假設新農保對適齡農村居民全覆蓋，通過2010年人口與就業年鑒，可計算出16～59歲農村人口占農村人口總數的比例為64.93%；60歲及以上的比例為14.76%，用相應比例乘以中西部各地區農村人口總數，按照上述政策，可得到各地區地方政府對新農保的投入，投入額除以當地地方政府財政收入即得到表4結果。

中央財政對中西部地區采取的政策傾斜政策對建立覆蓋全體農村居民的新農保制度具有積極地推動作用。但中央財政的這一傾斜政策具有一定的不公平性:第一，忽略了東部地區新農保財政補助負擔較重的省份，如河北（3.26%）、山東（1.94%）、福建（1.54%）、海南（1.98%）等；第二，沒有考慮到中西部地區內部地方財政實力的差異，采取了一視同仁的做法，對中西部地區財政實力強、負擔輕的省份而言，中央財政補助數額過多，如河南；對中西部財政實力弱、負擔較重的省份，中央補助不夠，如重慶。這些不公平現象需盡快解決，否則會導致部分地區地方財政無力補助新農保，甚至產生攀比心理，消極對待新農保試點的推廣，影響新農保的發展。

三、規避新型農村養老保險制度風險的建議

1.制度建設法制化

盡快出臺農村養老保險法律，提高立法層次，這是構建農村養老保險制度的基礎。以立法的形式確立農村養老保險的法律地位，可使農村社會養老保險的相關制度內容能夠進入有法可依、執法必嚴的時代。

2.完善財政投入補貼機制，均衡各地覆蓋程度

財政投入的多寡直接決定了各地新農保建設的進度。在新農保制度推進過程中，政府投入向欠發達地區傾斜，激勵了農民參保，新農保取得了良好的效果。同時，政府也應進一步考慮對中等收入地區的財政支持，還需顧及財政補助政策在東部地區內部、中西部地區內部的公平性，對東部的河北、山東、福建、海南以及西部的重慶等省份增加補貼力度。

在新農保的建設過程中，堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則，不斷擴大新農保覆蓋面。同時注重改善覆蓋率的不均衡現象，通過財政傾斜、政策傾斜等政策加強中西部地區新農保的推廣，使農村養老保險覆蓋率與城鎮相當，并不斷提高。

3.基金管理運作科學化

農村養老保險基金運行周期很長，必須有一套科學、完備的政策和操作規程。我國可以借鑒國外經驗，將新農保基金交由金融部門進行專門管理。這樣做的好處有:第一，銀行機構健全，組織嚴密，在全國有眾多的分支機構，利用銀行現成的體系進行養老保險基金的管理可節省人力和物力；第二，銀行是全國性金融機構，資金實力雄厚，融資能力強，養老保險基金由銀行管理安全性高；第三，銀行對資金的經營和管理有豐富的經驗，可以確保養老保險基金的安全與增值。

[1]王振朋、劉武，《論我國養老保險制度若干問題的完善》，中國新技術新產品，2010，4.

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