食品消費安全中的行業自律建設

王國順, 邱子豪

回顧近十年來,從“毒奶粉”案、“蘇丹紅”事件到“三聚氰胺”奶粉事件、“皮革奶”事件等等,我國出現危害較大的食品安全問題已經達到47起[1].日前出現的“化學火鍋”、“牛肉膏”等有害添加劑事件又將食品安全問題推到了風口浪尖,導致消費者信心嚴重滑坡,食品安全已經成為消費者最關心的問題之一.食品安全問題的出現不僅使企業蒙受損失,更重要的是消費者的健康安全受到了嚴重威脅.社會對食品安全問題的輿論多是指向監管部門,國內對食品安全的研究也主要集中在食品的監管體系、制度建設上,而針對食品行業及行業內食品企業的研究相對較少.雖然從中央到地方的各級監管部門對食品生產、運輸、銷售、消費等全程都有監管制度,而且我國食品企業也大多嚴格按照“危害分析和關鍵控制點(HACCP)”等科學的管理流程進行管理,但仍未能從根本上解決食品安全問題.企業作為利益主體在追求利益最大化的過程中可能會在某個環節做出違背道德的事情,這是許多食品安全問題產生的重要原因.企業只有加強道德建設,嚴格遵守自律標準,才能從根本上有效預防食品安全問題的產生.本文基于行業自律探討食品消費安全相關問題,希望通過加強行業自律來有效防范食品安全問題,維護消費者的食品消費安全.

1 行業自律與食品行業自律

自律是人們自覺、自愿對個人自由的自我約束.行業自律(industry self-regulation)則是行業內部所有經濟個體為了維護共同利益而自覺產生的、自愿接受的自我管制.甘寧漢(Gunningham N.)和雷斯(Rees J.)認為行業自律是“在一個行業內,由行業級別的組織設立規則和標準并以此來管理行業內部相關企業的過程,并且行業自律與政府管制并不是相互排斥的,而應視為一個整體”[2].內瓦斯(Renee de Nevers)認為行業自律是“組織成員受制于正式管制的(組織)自我設計并執行規則的一種努力”[3].

從以往的文獻來看,對行業自律的定位可以有兩個角度[4]:一個是將行業自律視為行業內交易規則的自我制定,如巴托(Ian Bartle)和瓦斯(Peter Vass)所指出的,行業自律是“個體組織或組織群體行為的自我管制,其管制規則自我規定,行為自我監管,規章自我執行,其中很少涉及或根本沒有政府的作用”;另一個是將行業自律視為與政府監管并列的市場治理手段,如格普塔(Anil K.Gupta)和萊德(Lawrence J.Lad)認為,行業自律是一個與政府、企業相對應的行業組織(行業協會或專業社團),設定行業內單個企業行為準則,并負責實施這些規則和標準以及諸多對行業或職業產生普遍影響的活動的規制過程.行業自律是非市場規則的選擇形式,就其約束性而言,行業自律不同于政府監管,政府監管要求行業內的所有參與主體強制性遵守其制定的法律法規,并監管所有成員的行為;行業自律則僅僅是對適于參與本行業的成員的一種自我約束,依靠的是參與成員的自覺自愿,約束性不強.

綜合以上討論,可以認為行業自律是為了保證行業的健康發展而通過自我制定行業標準并針對所有行業內企業成員的一種自我約束.對于食品行業來講,行業自律包括三個方面的內容:第一,食品行業自律標準、公約及其他規章制度是由行業內部自行制定的,適用于全體參與企業;第二,行業內所有企業自愿接受執行行業自律標準,通過自我管制和約束,行業自律是所有企業自律的最終結果;第三,食品行業自律的最終目的是保證食品行業的健康發展,保護消費者的消費安全.

2 食品消費安全中行業自律體系構建

2.1 食品行業自律體系的構建主體

食品安全關系到每個消費者的健康利益,食品行業作為一個比較特殊的行業,需要更全面、力度更強的監管.構建食品行業自律的主體不僅僅是食品行業的所有經營者,也離不開相關政府部門的參與.但是政府監管由于可能出現行政權力配置不合理、責任不明確等問題,從而導致在食品監管方面出現執法空白或重復執法,而且政府也很難對食品安全的所有方面實施有效的監管[5],所以,一些非政府組織(如行業協會)成為行業自律構建的重要組成部分.可以認為,食品行業自律的構建主體涉及到食品行業內的所有企業、非政府組織、相關政府部門(見圖1),政府部門與非政府組織起到監管和協調作用,最重要的還是食品行業內的各企業.

圖1 食品行業自律體系的構建主體Fig.1 Behavior subjects of food industry self-regulation

2.2 食品行業自律體系的構建層次

食品行業行業自律,是由以上三類主體共同參與構建完成的,但是行業自律是一個涉及從個體自律到整體自律的過程.

1)個人自律.個人自律是整個食品行業自律的基礎;從根本上來講,對企業的約束實際上是對企業內部個人相關行為的約束.這要求食品企業內部的所有員工要以食品安全生產為最終目的,尤其是管理人員,在利益和道德的天平上把握好兩者的關系,在生產環節保證食品的消費安全;相關的其他環節如種植、運輸、消費等環節,食品安全的保證也離不開相關環節的個人自律.

2)企業自律.企業自律是所有成員達到個人自律的結果.食品企業作為經濟主體,要通過遵守各項與企業相關的制度標準,為了整個食品行業的共同利益自覺約束自身的經濟行為.不僅僅每個人要有道德約束,每個企業也要建立符合社會利益的道德標準,形成良好的企業道德觀,培養企業社會責任感.食品行業作為與消費者健康密切相關的一個大行業,企業的自律建設至關重要.

3)行業自律.行業自律是所有企業自律所形成的一種理想狀態.食品行業自律需要遵守一定的標準(公約),即行業自律組織為了行業成員的共同利益、保障本行業的持續健康發展而制定的對全體行業自律組織的成員具有普遍約束力的行為規范,它是行業自律管理中普遍存在的一種規范性法律文件[6].行業自律公約是在與行業成員平等協商的基礎上共同制定的,對食品行業來講,要在不違背食品安全法的條件下,制定適用于本行業所有成員的自律公約,由食品行業協會進行協調,在某些企業有違約行為時要及時制止,并通過相應的懲戒機制對違約企業做出處罰,保證食品行業的有序發展.

4)政府部門的監管.企業是一個以盈利為目的的經濟組織,希望獲得最大的經濟利益,這是企業最基本的活動出發點.所以單純依靠企業自覺遵守自律標準以及約束自身的活動以達到完全自律的目的可能難以實現,還必須依靠政府部門的監管.

5)非政府組織的協調.政府監管的強制性保證了企業在遵守法律法規的前提下能約束自身的活動,但是無法掌握食品行業的全部生產信息,食品企業會利用這種信息不對稱,特別是在激烈的市場競爭中為了保護共同利益會達成一些隱形條約,從而可能會對食品安全構成嚴重威脅.食品行業內的非政府組織大多是由食品企業參與構成的,有專業的食品業內人士參與,對行業內的所有交易規則及信息非常熟悉,所以在協調各方利益、資源整合、信息溝通等方面能起到至關重要的作用,是食品行業實現行業自律不可或缺的部分.

2.3 食品行業自律體系的構建目標

食品行業進行自律活動,從企業的角度來講,是為了保護所有企業的共同利益,從而保證食品行業的有序發展;從消費者角度來講則是為了保證食品消費安全,最終保護消費者的人身健康安全及財產安全.同時,行業自律的構建屬于企業道德觀以及誠信的建設,行業自律有助于形成一種消費安全經營文化、監管文化和消費文化[7].綜合以上來講,食品行業的自律構建框架如圖2.

圖2 食品行業自律體系構建框架Fig.2 A concept model of food industry self-regulation

3 美國食品消費安全中行業自律的借鑒

美國是食品安全管理比較健全的國家,因此本文選取美國為對象,通過分析比較,希望能為我國食品行業自律建設提供參考和啟示.

3.1 政府層面

美國涉及食品監管的機構非常復雜,主要機構達20多個,其中最主要的有美國聯邦衛生與人類服務部所屬的食品和藥品監督管理局(FDA)、美國農業部所屬的食品安全檢驗局(FSIS)、動植物衛生檢驗局(APHIS)以及聯邦環境保護署(EPA),監管比較全面,各部門之間相互協調,并且有一套完備的食品安全法律體系[8].然而監管只是最基本的手段,美國食品安全決策的基礎則是依靠有依據的風險分析系統和風險管理體系,其中比較有成效的就是“危害分析和關鍵控制點(HACCP)”,使用者通過HACCP能清楚地識別可能發生的危險,并通過制定有效計劃來控制和消除危害的發生.更為獨特的是美國的食品召回制度,即如果食品可能存在危害消費者健康的安全缺陷時,生產商會主動召回已經銷售的食品,或者FSIS與FDA強制要求企業召回食品.這其實是很典型的一種政府監管參與的行業自律行為,這種召回制度不僅使消費者免受缺陷食品可能帶來的危害,更重要的是體現了食品行業的一種負責任的自律態度.2011年1月4日,美國簽署發布了《美國FDA食品現代化法案》,該法案促使FDA擴大對食品安全的管理領域至80%,并且食品供應鏈每一個環節的所有人都必須承擔責任.新法案更加強調了“責任”的承擔,這也是政府監管要求食品行業進行行業自律的重要體現.

我國食品安全監管主要由國家食品藥品監督管理局負責綜合協調監督,并且由農業部、質檢部門、商務部門、海關部門等多部門共同參與監督,但職能分工目前正處于新的《食品安全法》頒布后的過渡時期,各項監管職能尚待完善;而且不同于美國的監管部門在負責同類產品在食品供應鏈各個環節的安全監管,我國將不同的環節區分開,由不同的部門進行監管,這樣分工層次過多,造成職能認定上缺乏嚴格標準,形成職能重疊、交叉和空白,進而影響了政府機構對食品安全的監管效率[9].同時,我國的監管力度仍較低,而且企業的違法成本也較低,這就滋生了食品企業的違法犯罪行為,這或可說明政府監管及懲戒力度會影響到食品行業自律的建設.另外,由國家質量監督檢驗檢疫總局在2007年8月27日發布施行的《食品召回管理規定》,標志著我國食品召回制度在規范化和法制化上取得了實質性的進展,第十一屆全國人大常務委員會第七次會議在2009年2月28日通過的《食品安全法》則進一步以法律條文形式明確了這一制度,但我國初具雛形的食品召回法規體系仍需要進一步完善[10].

3.2 非政府組織層面

在美國,約有14.7萬家行業組織,員工逾29.5萬人,每年僅各種經費就有八百多億美元,其中與食品有關的非政府組織最為活躍.美國與食品相關的非政府組織多種多樣,覆蓋比較全面,而且更有針對性.這些非政府組織有許多是政府牽頭建立的,但更多的是專家學者、學術科研機構或普通消費者,為了一個明確的目標而自發組成的.

在美國,企業參與許多非政府機構的計劃或項目加強了行業自律的建設,比如2006年,美國心臟協會與克林頓基金會之間的一個合作項目——更健康一代聯盟(alliance for a healthier generation),通過與美國飲料協會的共同合作,發布了學校飲料指南(school beverage guidelines).值得注意的是飲料行業排名前三名的企業(可口可樂公司、百事可樂公司和吉百利公司)也參與了這項指南的制定.經過兩年的實施,在2008年發布的行業報告中提到“在學校消費的飲料平均卡路里含量降低了58%”[11].美國優良商業局聯合會(council of better business bureaus)資助的“2007兒童食品和飲料倡議”,主要概述了針對12歲以下兒童的食品廣告的限制,其目標是“將組合的廣告信息傳達給兒童,鼓勵他們更健康地選擇飲食和形成良好的生活習慣.”參與該項行動的企業除了飲料業三巨頭外,漢堡王、麥當勞、卡夫公司、雀巢美國公司等15家大型食品企業也參與其中.所有企業也一致同意會減少或者消除授權第三方發布不健康食品廣告信息的行為,不會在與年齡低于12歲兒童的互動過程中出現不健康食品信息等等[12].可見,非政府組織的項目與活動促使食品企業參與,食品企業在營銷活動方面約束了自己的相關行為,促進了食品行業的行業自律建設.美國其他比較權威的非政府機構還會制定更為嚴格的檢測標準,食品企業會通過遵守這些標準來保證產品質量,提升消費者信心.

美國與食品行業相關的非政府組織是溝通政府、企業和市場的橋梁與紐帶,也是社會多元利益的協調機構.通過行業內的溝通,能夠了解和收集行業的相關信息,并反饋給政府機構以及政策的制定者,密切關注并積極參與政策的制定過程,以保證法律、法規的科學性、可操作性及合理性[13].在我國,食品行業的非政府組織還處在初期階段,大多數非正式組織力量薄弱,社會認可度不高、權威性不強,往往出現付出許多努力最終卻被敷衍了事,不僅導致了社會資源的浪費,也使得這些非政府組織難以真正發揮其應有功能.

3.3 企業層面

企業是參與行業自律的最主要部分.美國食品行業之所以有較高的自律水平,除了政府的嚴格監管以及非政府組織的協調與援助,更重要的是美國的信用體系.美國的信用管理體系比較健全,形成了獨立、公正且市場化運作的征信服務企業主體,保證了以信用交易為主要交易手段的成熟市場經濟能健康發展.負責信用管理的機構主要有以下職能:1)根據法律對不講信用的責任人進行適量懲處;2)教育全民在對失信責任人的懲罰期內不要對其進行任何形式的授信;3)在法定期限內,政府工商注冊部門不允許有嚴重違約記錄的企業法人和主要責任人注冊新企業;4)允許信用服務公司在法定的期限內長期保存并傳播失信人的原始不良信用記錄;5)對有違規行為的信用服務公司進行監督和處罰;6)制定執行法案的具體規則[14].可見,無論是個人還是企業,都必須嚴格守信,維護自己的信用,否則失信會使個人或企業付出巨大的失信成本.

我國食品行業不斷出現的安全問題產生了嚴重的失信危機,食品行業與所有人都息息相關,而且在消費者觀念不斷轉變、越來越關注食品安全問題的今天,一個食品安全問題的出現甚至會導致整個行業的全面洗牌.對企業的誠信建設不能僅僅停留在教育層面,更重要的是要建立更為嚴格的懲戒機制,提高企業的失信成本,使企業能夠自覺約束自身的行為,保證整個行業的健康發展.

4 我國食品行業自律建設的建議

通過以上分析,可以看到我國在食品行業自律方面還存在缺陷與不足,行業自律水平有很大的提升空間.為了實現通過加強行業自律保證食品消費安全,本文認為:

1)完善政府監管體系,構建有效的信息溝通平臺.我國實行的是分段監管為主的原則,一個環節由一個部門負責,這就需要建立協調統一的管理體制,做到職責分明,各環節之間避免出現重復監管或者空白地帶,同時要建立時效性強、覆蓋面廣的信息共享機制,有效協調各部門間的監管工作,加強對食品企業生產經營活動各個環節的監管力度.

2)加強懲戒力度,建立有效的懲戒機制.懲戒機制不完善或缺失會直接影響行業自律的建設,甚至會使行業自律公約變為一紙空文.懲戒機制要基于食品安全法而設立,建立起公開、透明的懲戒程序,由各方共同制定懲戒標準,對違背食品行業自律公約的企業執行相應的懲戒措施.

3)加快信用體系的建設.我國誠信方面的法律法規目前還十分薄弱,而沒有法律的權威性保障很難建設信用體系.加快誠信方面的立法是首要步驟,其次要建立并培育權威性的信用評級公司,引入科學的評級理念及先進的評級技術,對所有注冊的食品企業進行信用評級,并且建立與信用評級相關聯的失信懲戒機制,加大企業的失信成本,使企業自覺約束自身的經營活動,以達到行業自律的要求.

4)扶持非政府組織的發展.使非政府組織成為政府監管的輔助機構,加強非政府組織與政府監管部門、各食品企業的協調合作;充分發揮非政府組織在信息搜集、表達意愿、提供建議等方面的功能;同時還要與食品企業加強科研合作,制定更加合理的食品安全檢測、評價或管理標準,協助食品企業的自律建設,協調與引導食品行業的發展方向.

5)以消費安全為最終目標,加強食品企業的道德建設,使以人為本的觀念深入到企業的核心層面.企業是消費品的提供主體,有義務保證所提供產品和服務的安全性.企業的一項重要工作是,使生產經營活動中所形成的符合社會利益的消費安全價值觀和所遵循的安全消費行為規范,最終沉淀形成為具有無形約束力的企業文化[7].

食品安全是一個系統的工程,行業自律的建設是其中的重要組成部分,需要參與各方共同努力.食品行業關系到每個人的健康安全,因此需要以行業自律為基礎,通過政府和非政府組織的監管和協調,不斷促使食品行業朝著健康的方向發展.

[1] 中國食品科技網.十年聚焦:2000—2010年重大食品安全事件[EB/OL].(2010--07--13)[2011--01 15].http:∥www.tech-food.com/news/n0399914.htm

[2] Gunningham N,Rees J.Industry self-regulation:an institutional perspective[J].Law Policy,1997,19(4):363--414.

[3] Renee de Nevers.(Self)Regulating War?:Voluntary Regulation and the Private Security Industry[J].Security Studies,2009,18(3):479--516.

[4] 常建,郭薇.行業自律的定位、動因、模式和局限[J].南開學報:哲學社會科學版,2011(1):133--140.

[5] 丁志春.論我國食品安全監管中政府與行業協會的良性互動[J].江蘇教育學院學報:社會科學版,2010,26(1):97--101.

[6] 楊艷.簡論行業自律公約法律效力的完善[J].中國商界,2009(4):296--297.

[7] 王國順,張煊.消費安全文化:概念與內涵[J].北京工商大學學報:社會科學版,2011,26(1):118--122.

[8] 張月義,韓之俊,季任天.發達國家食品安全監管體系概述[J].安徽農業科學,2007,35(34):11317--11320.

[9] 焦志倫,陳志卷.國內外食品安全政府監管體系比較研究[J].華南農業大學學報:社會科學版,2010,9(4):59--65.

[10] 劉法輝,陳紅兵,高金燕.國內外食品召回制度的比較研究[J].食品科學,2009,30(23):452--455.

[11] American Beverage Association.School beverage guidelines[EB/OL].(2008--12--26)[2011--01--15].http:∥www.School-beverages.com/index.aspx.

[12] Council of Better Business Bureaus.Children's food and beverage advertising initiative[EB/OL].(2008--12--26)[2011--01--15].http:∥us.bbb.org/WWWRoot/SitePage.aspx?site=113&id=234c9a6d-12d4-4a3f-9654-7581e507f35e.

[13] 劉青雅.非政府組織在食品管理中的功能研究[D].湖南:湖南大學,2010:33.

[14] 陳文玲.美國信用體系的構架及其特點—關于美國信用體系的考察報告[J].南京經濟學院學報,2003(1):1--8.