新型地方政府合作模式研究
——以廣佛同城化為例

◎ 王達梅

新型地方政府合作模式研究
——以廣佛同城化為例

◎ 王達梅

廣佛同城化是一種新型的地方政府合作模式，不僅有助于推動兩市經(jīng)濟社會的發(fā)展，而且對中國區(qū)域一體化發(fā)展也將具有示范意義。鑒于當前中國地方政府合作中存在著不少問題，廣佛同城化要想走出現(xiàn)有合作模式的困境，一方面，必須要確定同城化合作的具體內(nèi)容，沒有合作內(nèi)容，同城化就是虛假的；另一方面，還必須構(gòu)建一套完整和有效的同城化合作機制，這是廣佛同城化的重中之重，如果沒有穩(wěn)定合作機制作保障，那么同城化合作將陷入空想之中。

廣佛同城化 合作內(nèi)容 合作機制

中國區(qū)域經(jīng)濟一體化和地方政府合作正在如火如荼地展開，如泛珠江三角洲、長江三角洲、環(huán)渤海經(jīng)濟圈等，但現(xiàn)實狀況是，口號喊得響，實際行動卻比較少①，形式重于內(nèi)容，合作效果不顯著。在此背景下，廣州和佛山提出廣佛同城化合作模式，這種新型地方政府合作模式能否走出現(xiàn)有合作模式的困境，能否在合作制度上有突破性創(chuàng)新，能否產(chǎn)生出顯著的合作效果，成為人們關(guān)注的主要問題。作為一種新型地方政府合作模式，廣佛同城化要想取得顯著效果，不僅要明確廣佛同城化的含義與合作內(nèi)容，同時還必須在合作機制上有所創(chuàng)新。

一、問題提出

2009年廣東省兩會之后，廣佛同城化被提上廣州和佛山兩地政府的議事日程，成為廣佛兩地政府面臨的重要問題之一。同城化合作是現(xiàn)有區(qū)域一體化和地方政府合作的延續(xù)和創(chuàng)新，但這是一種比較特殊的地方政府合作模式，如果能夠獲得成功，將會產(chǎn)生積極的意義。一方面，廣佛同城化的有效推進有助于廣佛兩市優(yōu)勢互補，共贏發(fā)展，提高兩市人民的福祉；另一方面，廣佛同城化是實現(xiàn)珠三角城市一體化的突破口，其有效推進將為珠三角一體化做出示范。從更深一層的意義看，同城化作為一種特殊形式的地方政府合作模式和區(qū)域一體化模式，如果同城化合作取得成功，無疑為今后地方政府合作和區(qū)域一體化提供有益的經(jīng)驗。因此，對于廣佛同城化，不能僅將其視為孤立事件，而應該視為具有潛在推廣價值的地方政府合作嘗試。

“同城化”這個概念，或者說這種地方政府間的合作模式，無論對于政府，還是學術(shù)界，都是一種新生事物。同城化合作最早并不是由廣州和佛山提出來的，在2006年12月6日深圳市發(fā)布《深圳2030城市發(fā)展策略》中首次提出港深“同城化”概念，緊接著，不少地方政府開始倡導同城化合作模式，先后出現(xiàn)沈撫同城化、合淮同城化、太原榆次同城化、丹東東港同城化以及廣佛同城化等。雖然不少地方政府力推同城化合作模式，但同城化似乎并未吸引學術(shù)界的眼球。在CNKI上跨庫檢索關(guān)鍵詞“同城化”，從2006年初至2010年5月包括報紙、期刊在內(nèi)的文章加在一起約為50篇，最早一篇發(fā)表于2006年年初，所有期刊均為一般期刊。這說明，同城化還不是中國學術(shù)界研究的主要問題，同城化研究還比較薄弱。

盡管如此，已有研究還是取得了些許成果，主要包括四個方面：一是同城化的必要性、有利條件和不利因素。二是同城化的含義，基本上每位涉及同城化的研究人員都對同城化的概念作出解釋，較為普遍的觀點認為，同城化是城市間在經(jīng)濟社會方面的融合發(fā)展、一體化發(fā)展，市民共同分享發(fā)展成果。三是同城化的合作內(nèi)容，李明彩、王剛等（2007）認為，同城化內(nèi)容主要包括城市規(guī)劃同城化、基礎(chǔ)設施同城化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展同城化、資源利用和環(huán)境保護同城化②。四是對同城化推進的戰(zhàn)略和措施進行了研究，王明友和姜林（2007）主張從宏觀、中觀和微觀三個層次推進同城化：宏觀層面是指要制定相應法規(guī)、構(gòu)建政府協(xié)調(diào)機制；中觀層面是指要發(fā)揮中介組織在同城化過程中的作用；微觀層面是指推進市場體系建設，促進市場一體化進程，增強同城企業(yè)的競爭力③。

應該說，在缺乏實踐基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)的情況下，能夠做出這些研究成果實屬不易。但也要看到，當前關(guān)于同城化的研究還有很大的研究空間，有些問題必須予以澄清。首先，對于同城化概念的理解，只注意到“同”，沒有注意到“異”。同城化畢竟是兩個或多個城市的同城化，而不是一個城市，因此要充分注意彼此之間的差異。其次，對于同城化的合作內(nèi)容，有些研究人員一下子將各種各樣的內(nèi)容都納入同城化的范圍，這不僅不現(xiàn)實和沒有意義，反而會阻礙同城化進程。最后，對于推進同城化的措施，尤其是同城化合作機制問題，缺乏相應的研究。雖然有些學者注意到構(gòu)建合作機制的重要性，但在論述時卻泛泛而談，沒有對合作機制展開具體的分析。中國地方政府間的合作早已有之，但效果一直不佳，其重要原因之一就在于缺乏有效和穩(wěn)定的合作機制，泛珠三角洲、長江三角洲、渤海灣經(jīng)濟圈合作中都存在著類似的問題④。穩(wěn)定有效的合作機制是地方政府合作的基本保障，“沒有完善的組織機構(gòu)和組織形式，區(qū)域經(jīng)濟合作的深入發(fā)展沒有保障”⑤。因此，切實推進廣佛同城化而不是停留在口號上，關(guān)鍵在于建立行之有效的合作機制。

二、廣佛同城化的概念與合作內(nèi)容

鑒于當前學界對同城化的含義與合作內(nèi)容的認識存在著一定的偏差，因此在探討廣佛同城化合作機制之前，先談談如何認識廣佛同城化。這是個基本的理論問題，只有解決好這個問題，才能為構(gòu)建廣佛同城化合作機制奠定扎實基礎(chǔ)。

作為一個新出現(xiàn)的還沒有定論的概念，研究人員往往從不同角度對其進行界定，當前有多種關(guān)于同城化概念的解釋⑥，但總體看來是大同小異。筆者認為，同城化是指地域相鄰的兩個或兩個以上的城市，經(jīng)濟和社會發(fā)展聯(lián)系緊密，為打破城市間的行政分割和地方保護壁壘，在經(jīng)濟社會等方面進行共同治理，實現(xiàn)共同發(fā)展和共贏發(fā)展的現(xiàn)象。

對于廣佛同城化概念的認識，需要重點把握如下四個方面：首先，同城化要關(guān)注兩個城市之間的共同之處，因為沒有“同”，就沒有同城化，但是，也不能忽視兩個城市之間的差異。同城化既要求“同”又要存“異”，而且“異”是“同”的基礎(chǔ)。所謂“異”，一是在同城化過程中要承認廣州和佛山是相互平等的主體，各自有獨立利益，這點很關(guān)鍵，只有肯定這點，才能在同城化中彼此尊重雙方利益，從而雙方都采取積極合作姿態(tài)參與到合作中來；二是兩市在經(jīng)濟發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)布局上不是“互相克隆”，而是發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)錯位發(fā)展。其次，同城化意味著雙方在經(jīng)濟、市場、社會管理、公共事務上的互通與合作，但并不是各方面的統(tǒng)一化，更不意味著兩個城市的政府進行合并，實行行政一體化。再次，鑒于同城化雙方是平等主體，不存在著權(quán)力大小之分，因而同城化方式應采用治理方式，而不是管理方式。遇到事情和問題，雙方要通過協(xié)商來解決，不能采用行政命令的方式解決。最后，廣州和佛山經(jīng)濟社會聯(lián)系非常緊密，客觀上存在著同城化的必要性，從主觀上看，廣佛兩地居民也渴望打破兩地的各種限制，因此，廣佛同城化的目的不是發(fā)達地區(qū)幫助落后地區(qū)，而是兩個經(jīng)濟社會發(fā)展水平大體相同城市的合作，目的是解決共同面臨的公共問題，實現(xiàn)共贏發(fā)展。充分地認識到這點，雙方才會有持久的合作動力。

對于廣佛同城化的認識，除概念外，還有就是對合作內(nèi)容的認識。廣佛同城化必須要明確合作內(nèi)容，沒有實實在在的合作內(nèi)容，同城化就是虛的。但是，反過來說，也不可能將兩市的一切經(jīng)濟社會文化事務都納入合作內(nèi)容，這種做法既不現(xiàn)實也不合理。那么，如何合理地確定廣佛同城化的合作內(nèi)容呢？從認識上看，同城化的合作內(nèi)容受多種因素的制約，因此，合作內(nèi)容的確定是一個漸進過程，有些領(lǐng)域是可以在近期內(nèi)進行合作的，但有些領(lǐng)域是需要在將來條件成熟后再進行合作的。從合作內(nèi)容確定的原則看，要遵循雙方自愿的原則，不能一方強求另一方必須要進行某種合作。這里所說的“雙方”既包括兩地政府的意愿，更要包括兩地市民的意愿。根據(jù)雙方自愿的原則，就可以大體確定：有些領(lǐng)域或事務是需要合作的，但有些領(lǐng)域或事務則不需要合作；有些領(lǐng)域或事務需要深度和全方位的合作，有些領(lǐng)域或事務則只需要進行某種方面的合作。

就當前而言，哪些領(lǐng)域或事務需要納入合作范圍，應當主要考慮以下三種因素：

一是條件成熟的和沒有太多阻礙的事務，這是確定合作內(nèi)容的基本條件之一。“條件成熟”指的是具備可以進行合作的客觀條件，當然，條件成熟并不一定要求客觀條件非常成熟，只有部分條件成熟，也可以進行合作；“沒有太多阻礙”指的是主觀條件，即廣佛兩地大多數(shù)市民都認為某個領(lǐng)域或事務的合作有必要，反對意見非常少。雖然廣佛同城化的目的是實現(xiàn)共贏發(fā)展，但也是一個利益調(diào)整的過程，既然是利益調(diào)整過程，就會受益者，也會有利益受損者。由于利益受到損害，對于某些客觀條件比較成熟的合作事務，受損者也會表現(xiàn)出反對意見來⑦。面對這種情況，就需要通過利益協(xié)商機制來協(xié)調(diào)解決，使雙方利益得到平衡。從這個角度看，建立協(xié)商機制（尤其是利益協(xié)商機制）是廣佛同城化合作機制建設的重點內(nèi)容之一。

二是具有基礎(chǔ)性地位的事務。所謂基礎(chǔ)性地位的事務，是指如果不進行這些事務的合作，將會影響到后續(xù)合作事項的開展。城市規(guī)劃和交通基礎(chǔ)設施一般被視為基礎(chǔ)性領(lǐng)域，因此，廣佛同城化要首先將這兩個領(lǐng)域納入合作范圍。但是，在確定這兩個領(lǐng)域的具體合作內(nèi)容時，要遵循合理性和循序漸進原則，要細致謹慎，因為作為基礎(chǔ)性領(lǐng)域，如果城市規(guī)劃或交通基礎(chǔ)設施建設不合理，那么將對后續(xù)的合作造成較大的負面影響。

三是具有緊迫性的事務。這包括兩個層面：客觀上比較緊迫的事務，例如，廣州和佛山兩地都面臨著嚴峻的環(huán)境問題，但單方面又難以很好地解決它，因此需要將其納入合作范圍。主觀上比較緊迫的事務，即兩市百姓呼聲較高的事務。例如，廣州和佛山交往密切，市民來往頻繁，但還存在著交通出行不便⑧、公交卡和年票不互認等問題，兩地市民對于解決這些問題的呼聲非常高，因此，要把解決這些問題納入同城化合作范圍。

三、廣佛同城化合作機制

確定合作機制是廣佛同城化的重中之重，如果沒有有效的合作機制作保障，那么同城化合作將陷入空想之中。當前廣佛同城化合作過程中建立了一套合作機制，其內(nèi)容包括⑨：領(lǐng)導機構(gòu)（由兩市市委書記、市長成立領(lǐng)導小組，負責重大事項的決策和協(xié)調(diào)）；聯(lián)席會議制度；專責小組；新聞發(fā)布制度；廣佛同城化發(fā)展論壇。與國內(nèi)其他區(qū)域的合作機制相比，廣佛同城化合作機制更有實際內(nèi)容，更具體，相信能對廣佛同城化推進發(fā)揮實實在在的作用。然而，從應然或理想的角度看，現(xiàn)有的合作機制還存在著一些不足之處，例如，兩市人大沒有納入到合作機制中，對于監(jiān)督機制、利益協(xié)商機制、績效評價機制等也沒有做出明確的規(guī)定。因此，需要在實踐中不斷地探索和完善廣佛同城化合作機制。

廣佛同城化合作機制是一項系統(tǒng)工程，涉及合作機制設立的原則、參與主體、各項具體制度設計等多個方面的內(nèi)容。筆者認為，廣佛同城化合作機制是一套由政府引導、市場主導，由兩市人大、市委市政府領(lǐng)導、政府部門、企業(yè)、中介組織和公眾組成的多層面，包括決策制度、專責小組制度、監(jiān)督制度、利益協(xié)商機制、績效評價制度、新聞發(fā)布會制度等多項制度安排在內(nèi)的合作機制（見圖1）。

圖1 廣佛同城化合作機制框架圖

（一）合作機制構(gòu)建的原則

在構(gòu)建廣佛同城化合作機制中要遵循如下三項原則：

首先，政府引導、市場主導原則。廣佛兩地政府要發(fā)揮引導作用，加強政府各個部門、各層面的溝通，對合作中出現(xiàn)的各種問題進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解決同城化中的難題，避免同城化過程中出現(xiàn)方向性錯誤。雖然政府的引導作用不可少，但在市場經(jīng)濟背景下，同城化過程中更要遵循市場主導原則，即明確劃分政府與市場的界限，對于市場領(lǐng)域的事務，政府不能夠干預，充分發(fā)揮市場機制對資源配置的基礎(chǔ)性作用，堅持以企業(yè)為主體開展合作，以切實推動同城化向縱深發(fā)展。

其次，充分調(diào)動各種社會力量原則。廣佛同城化并不是廣佛兩地政府的“獨角戲”，而需要兩地公眾、企業(yè)和中介組織等各種力量都參與進來。社會力量參與具有三重意義，一是同城化過程中的不少問題單靠政府力量是難以解決的，社會力量參與進來，可以與政府一道共同解決各種問題；二是同城化合作機制強調(diào)的不是管理方式，而是治理方式，各種社會力量參與，有助于形成公共治理機制，這種機制對政府決策形成制約，能夠有效避免錯誤政策出臺⑩；三是廣佛同城化的基本目的是實現(xiàn)兩市共贏發(fā)展、提高公眾福利水平，而要提高公眾福利，就得有公眾參與，發(fā)表意見，如果沒有公眾參與，連公眾需求都不了解，談何提高公眾福利水平。在調(diào)動各種社會力量中，特別要重視中介組織的參與。中介組織在社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮著重要作用，它既承擔了政府職能改革過程中“改”下來的職能，又填補了市場經(jīng)濟中市場機制難以發(fā)揮作用的“空白地帶”，同時還為公眾提供各種服務。中介組織是政府、市場、公眾之間的橋梁和紐帶，廣州和佛山市場經(jīng)濟發(fā)達，中介組織發(fā)展非常快，也相對比較成熟，因此，同城化過程中要充分調(diào)動和發(fā)揮中介組織的作用。

最后，決策、執(zhí)行、監(jiān)督適當分開原則。決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權(quán)力集中在一個政府機構(gòu)中，顯然是不合理的。中國政府已經(jīng)意識到這點，正在進行決策、執(zhí)行和監(jiān)督適當分開的改革試驗，并且改革力度正逐步加大 。廣佛同城化合作機制構(gòu)建過程中，合作機構(gòu)的設置同樣應遵循決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權(quán)力分開原則（如圖1所示）。決策權(quán)由廣佛同城化領(lǐng)導機構(gòu)（由兩市市委書記和市長組成，簡稱“四人領(lǐng)導小組”）、廣州人大和佛山人大共同行使。對同城化過程中的重大事務、兩市市民普遍關(guān)注的事務、或者領(lǐng)導機構(gòu)難以抉擇的事務，需要分別提交給兩市人大，經(jīng)過兩市人大討論、審議后，再將審議結(jié)果返回給領(lǐng)導機構(gòu)。這樣做不僅使同城化決策反映廣佛兩地市民的意見，而且使方案得到充分討論，增強決策合理性。執(zhí)行權(quán)由專責小組行使，專責小組主要負責執(zhí)行決策機構(gòu)確定的有關(guān)政策和工作事項。當前建立了城市規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、環(huán)境保護等專責小組，根據(jù)同城化工作進展情況，還將設立其他一系列的專責小組。專責小組在執(zhí)行政策過程中，需要調(diào)動企業(yè)、中介組織和公眾等社會力量，與其形成參與互動關(guān)系，從而提升政策執(zhí)行的有效度。監(jiān)督權(quán)由監(jiān)督機構(gòu)行使，監(jiān)督機構(gòu)的設立應該獨立于決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，但要做到完全獨立，也不太現(xiàn)實。筆者設想，監(jiān)督機構(gòu)大體可以由兩部分人員構(gòu)成：一是兩市人大中的部分代表、兩市司法機構(gòu)的部分司法人員；二是企業(yè)代表、中介組織代表和市民代表。雖然決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種權(quán)力分開和相互制約，但三種權(quán)力又要相互協(xié)調(diào)。一方面，專責小組在執(zhí)行政策過程中，將會遇到一些問題，也會直接聽取到社會上的不同意見，還會與相關(guān)利益者進行協(xié)商，這些問題、意見、利益協(xié)商結(jié)果等將返回給決策機構(gòu)，作為其決策參考。另一方面，監(jiān)督機構(gòu)也要將監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題反饋給決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，為改善決策和執(zhí)行提供參考。

（二）同城化合作的各項制度設計

廣佛同城化合作機制作為一項系統(tǒng)工程，有一系列的具體制度安排構(gòu)成。決策制度、專責小組制度（即執(zhí)行制度）和監(jiān)督制度無疑是同城化合作機制的三項核心制度，但除此之外，同城化合作機制還要包括利益協(xié)商機制、績效評價制度、新聞發(fā)布會制度等，當然，根據(jù)同城化合作的進展和需要，還將陸續(xù)設立其他的制度。前面已經(jīng)對三項核心制度進行了闡釋，另外，《廣佛同城化建設合作框架協(xié)議》對新聞發(fā)布會制度做出了明確規(guī)定：由兩市政府新聞辦牽頭，兩市分別成立新聞發(fā)布工作小組，各自確定新聞發(fā)言人選，不定期發(fā)布廣佛同城化建設的權(quán)威信息。下面主要對利益協(xié)商機制和績效評價制度進行分析。

1.利益協(xié)商機制

廣佛同城化的宗旨是提高兩地民眾的總體福利水平，但是在進行某項具體的合作事務時，往往會對部分地區(qū)（如某個區(qū)）或部分市民的利益造成損害 。同城化過程實際上是一個不同利益調(diào)整的過程，對這點，必須要有清醒的認識。因此，構(gòu)建利益協(xié)商機制是除了三項核心制度外的一項非常重要的制度。然而，當前在廣佛同城化過程中，在利益協(xié)商機制建設方面還基本上處于空白狀態(tài)。按理說，廣佛同城化領(lǐng)導機構(gòu)應屬于利益協(xié)商機構(gòu)，但領(lǐng)導機構(gòu)僅有4個人，顯然難以發(fā)揮利益協(xié)商的功能。此外，《廣佛同城化建設合作框架協(xié)議》提到的聯(lián)席會議制度帶有利益協(xié)商性質(zhì)，但同樣存在著參與人員過少問題 ，且其主要任務是負責工作協(xié)調(diào)，而非利益協(xié)商，因此，該項制度也不能夠充分發(fā)揮利益協(xié)調(diào)的作用。筆者認為，構(gòu)建和完善利益協(xié)商機制，應當從以下兩個方面著手：

（1）明確利益協(xié)商的機構(gòu)與參與人員。廣佛兩市人大既是同城化決策機構(gòu)，又應該是同城化的利益協(xié)商機構(gòu)。此外，同城化過程中成立的各種機構(gòu)，大多數(shù)都可以作為利益協(xié)商機構(gòu)，如同城化領(lǐng)導機構(gòu)、專責小組、聯(lián)席會議等。當出現(xiàn)利益沖突時，根據(jù)就近和便利原則選擇利益協(xié)商機構(gòu)，如果解決不了，再提交上一級機構(gòu)進行協(xié)商。例如，在城市規(guī)劃過程中出現(xiàn)不同利益要求，需要進行協(xié)商，可以先由城市規(guī)劃專責小組作為利益協(xié)商機構(gòu)進行協(xié)商，如果利益協(xié)商無法達成一致，那么再提交聯(lián)席會議、同城化領(lǐng)導機構(gòu)，甚至是兩市人大進行協(xié)商。這里需要明確一點，不論哪個機構(gòu)擔任利益協(xié)商機構(gòu)，在利益協(xié)商過程中都必須有相當數(shù)量的各方面利益相關(guān)者或代表參與，因為不同利益要求是他們提出來的，只有聽取他們的各種意見，才能夠正確地進行利益協(xié)商。

（2）明確利益協(xié)商程序和規(guī)則。為了使利益協(xié)商結(jié)果充分考慮到各方面的利益要求，同時使利益協(xié)商結(jié)果更具有合理性，利益協(xié)商過程應當包括發(fā)表意見、討論、辯論、修改方案、表決等若干個環(huán)節(jié)。發(fā)表意見是利益協(xié)商的首要環(huán)節(jié)，在這個環(huán)節(jié)上要保證各種不同意見（特別是正反兩方的意見）得到充分的表達。發(fā)表意見之后進入討論環(huán)節(jié)，即參與人員從不同角度對各種意見展開討論。如果討論無法取得一致，那么就進行辯論。所謂不辯不明，通過正反方的辯論，可以進一步明確各方的具體利益要求、利益要求的根據(jù)與合理性、哪些利益可以交換或讓渡等，這為方案修改提供合理有效的依據(jù)。辯論之后進行方案修改環(huán)節(jié)，即根據(jù)討論、辯論的結(jié)果進行方案修改，方案修改應力求滿足各方面的利益要求。方案修改完畢后，提交全體參與人員表決，這就涉及表決規(guī)則問題。表決規(guī)則有多種，一致同意規(guī)則最理想，因為符合所有人的利益，但不現(xiàn)實，每個人都有各自偏好，要想所有人都贊同一個方案，幾乎不可能，因此采用這種表決規(guī)則會使方案拖而不決。為使方案最大限度地反映各方面利益，同時使方案得以通過，采用4/5多數(shù)票是一種合理的表決規(guī)則。

2.績效評價制度

同城化過程中兩市政府和兩市政府相關(guān)部門都會做大量的工作，但做了大量工作，并不代表這些工作一定會產(chǎn)生預期的和良好的社會效果（給兩地市民帶來實惠）。這正如一只鳥振動了10次翅膀（“所做的工作”），它既可能在原地不動（“沒有產(chǎn)生效果”），又可能向前飛行了10米（“產(chǎn)生了效果”）。為了解同城化過程中政府所做的各項工作是否產(chǎn)生了實際社會效果，產(chǎn)生了正面效果還是負面影響，為改善決策提供參考，就有必要對同城化的各項工作進行評價，因此，績效評價制度也是同城化合作機制中的一項重要制度。績效評價制度涉及的內(nèi)容比較多，且專業(yè)性和技術(shù)性較強，建立績效評價制度，要重點把握兩個問題：

（1）績效評價指標體系的設立問題。績效評價指標體系是績效評價制度的核心內(nèi)容，是影響績效評價效果的關(guān)鍵因素。評價指標體系設計具有合理性和有效性，才能夠準確和客觀地反映同城化中各項政策和所做各項工作的效果；反之不僅不能夠準確和客觀地反映效果，而且會招致諸多麻煩。對于同城化績效評價指標體系的設立，要遵循三項原則：一是全面與重點相結(jié)合原則。全面性是指所設定的指標要涵蓋各個方面，因為一項同城化政策通常會產(chǎn)生多個方面的影響。同時還要考慮考核指標的重點性問題，對于某些能夠突出地反映同城化工作情況和效果的指標，應重點考慮，多設定一些這方面的指標。二是定量指標和定性指標相結(jié)合原則。指標的量化即是用事實說話，是體現(xiàn)績效評價科學性的重要標準之一，因此，要盡可能多地采用定量指標。但是，采用定量指標并不意味著完全否定定性指標，因為政府所做的一些工作及其效果是很難量化的。根據(jù)實際情況采用一些定性指標也是非常有必要的。三是根據(jù)不同工作設定不同指標原則。同城化過程中不同機構(gòu)承擔不同的工作，而且其所承擔工作的內(nèi)容、性質(zhì)、特點等有很大的區(qū)別，因此，對不同機構(gòu)的績效評價指標就應該有所差別。例如，城市規(guī)劃專責小組和環(huán)境保護專責小組都是同城化政策的執(zhí)行機構(gòu)，但它們所做工作差別很大，所以要分別設定一套指標體系來對它們進行考核。

（2）績效評價機構(gòu)的選擇問題。績效評價機構(gòu)是績效評價的主體，具體負責績效評價工作，對績效評價的結(jié)果有直接影響。對于同城化績效評價機構(gòu)的選擇，筆者主張應遵循獨立性原則，即績效評價機構(gòu)要獨立于同城化的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)。換言之，績效評價機構(gòu)應當從大學、科研機構(gòu)、從事考核評價的中介組織中選擇。這些機構(gòu)既掌握專業(yè)知識和評價技術(shù)，又獨立于同城化的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)，因此，能夠?qū)ν腔母黜椪呒捌湫Ч龀隹陀^和準確的評價。

注釋：

①長江三角洲內(nèi)15個城市合作呼聲非常響亮，但外界卻認為“議而不決，決而不行”。參見王豐,翟明磊.“大上海”之路受阻何方？[N].南方周末,2002-2-5.

②李明彩,王剛等. 關(guān)于加快推進沈撫同城化發(fā)展的戰(zhàn)略思考[R].繁榮·和諧·振興—遼寧省哲學杜會科學首屆學術(shù)年會獲獎成果文集,2007.

③王明友,姜林. 基于經(jīng)濟理論層面上的“同城化”建設對策研究[J].集團經(jīng)濟研究,2007（10）: 304-305.④在泛珠三角的合作中，雖然粵港澳已建立定期的首長聯(lián)席會議制度，但這種安排缺少操作層面與之相配套。同時，粵港澳政府仍沒有建立相應的長期制度化的談判機制。參見張緊跟.當代中國地方政府橫向關(guān)系協(xié)調(diào)研究[M].中國社會科學出版社,2006:202.

⑤汪宇明.中國省區(qū)經(jīng)濟研究[M].華東師范大學出版社,2000:30.

⑥因篇幅所限，不列出學界對同城化概念的解釋，有興趣讀者可以參見如下文章：黃英婉,王明友.沈陽、撫順、鐵嶺“同城化”的理性思考[J].遼寧行政學院學報,2007（10）: 75. 高秀艷,王海波.大都市經(jīng)濟圈與同城化問題淺析[J].企業(yè)經(jīng)濟,2007（8）:90. 邱漢周,金曉玲等.合淮同城化的戰(zhàn)略思考[J].安

徽農(nóng)業(yè)科學,2008（28）.

⑦例如，廣佛的天然氣已經(jīng)實現(xiàn)同網(wǎng)，最有條件先實現(xiàn)同價。但是，對于廣佛統(tǒng)一氣價問題，部分廣州市民表示，如果氣價向佛山看齊，那么寧愿不要同城化，因為廣州氣價低，佛山高。參見彭美.廣佛統(tǒng)一氣價,誰向誰看齊?[N].南方都市報,2009-3-24.

⑧例如，廣佛交界處金沙洲的“廣佛人”就存在出行困難問題。參見張晗等.廣佛同城交通調(diào)查:金沙洲“廣佛人”近城難進城[N].南方都市報,2009-4-14.

⑨參見“廣佛同城化建設合作框架協(xié)議”，2009年3月19日廣佛兩市市委書記、市長共同簽署。

⑩西方發(fā)達國家的立法機構(gòu)和行政機構(gòu)在制定政策時，通常讓不同群體的代表參與，充分征求他們的意見，并且還需要經(jīng)過討論、辯論、方案修改等一系列程序，最后才出臺政策。所出臺的政策通常是方方面面意見的綜合，由于沒有刻意傾向某個群體或某種觀點，因此，能夠最大程度地避免錯誤決策的出臺。

?2003年深圳率先進行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開的改革探索（又稱“行政三分制”改革）；2007年十七大報告提出建立健全“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”，根據(jù)這個要求，2008年國務院進行了大部制改革；2009年國務院通過的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》中明確提出“支持深圳市等地按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，在政府機構(gòu)設置中率先探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，條件成熟時在珠江三角洲地區(qū)及全省推行。”。

?除前面提到的廣佛統(tǒng)一氣價如果向佛山看齊將損害廣州市民利益外，還有一個例子：荔灣區(qū)計劃在花地河南、北出口及廣佛河口、葵蓬河口各建一座水閘，以調(diào)活水體重現(xiàn)水鄉(xiāng)景觀。但上游的南海區(qū)則反對，認為修水閘將影響到南海部分區(qū)域內(nèi)河涌的排澇問題。參見葛倩,李曉瑛等.廣佛河建水閘,荔灣想,南海不要[N].南方都市報,2009-3-24.

?聯(lián)席會議參與人員包括：兩市市長、分管發(fā)展改革工作的副市長和政府秘書長、兩市相關(guān)部門主要負責人。

Study on the New Model of Cooperation between Local Governments: Taking the Urban Integration of Guangzhou and Foshan as an Example

Wang Damei

Urban integration of Guangzhou and Foshan is a new cooperation model for local governments which will not only promote the economic and social development of the two cities, but also play a good demonstrative role in driving regional integration in China. Now given the problems in the cooperation of local governments in China, something must be done to get rid of the existing plight. On one hand, it is necessary to confirm the detailed cooperation contents, without which urban integration would be a castle in the air; on the other hand, the integral and effective cooperation mechanism should be established in time, without which urban integration would be a fantasy.

urban integration of Guangzhou and Foshan; cooperation contents; cooperation mechanism

F127

王達梅，廣東外語外貿(mào)大學政治與公共管理學院講師，法學博士，主要從事公共政策與政府經(jīng)濟學研究。

（責任編輯：李鈞）

教育部人文社會科學研究青年基金項目“構(gòu)建橫向援助機制，推進基本公共服務均等化——以廣東省構(gòu)建橫向援助機制為例”（項目編號：09YJC630047）。