新加坡·新生·水
——新加坡水資源管理模式概覽

◎ 宋穎慧

新加坡·新生·水
——新加坡水資源管理模式概覽

◎ 宋穎慧

本文總結了新加坡水資源管理模式的發展經驗和成果。在新加坡，水資源管理是國家戰略考慮中的關鍵因素。在這獨特的“水戰略”指導下，新加坡依靠系統管理和先進技術，成功實現了從水資源匱乏到基本自足；其水資源管理具有官-商-產-學-媒整合運作的特點，以系統的戰略設計帶動全面落實，成功經驗值得借鑒。

新加坡 水戰略

水是生命之源。有時，水資源也能成為一個國家生存和發展的決定因素。新加坡就是這樣一個國家，為了獨立生存與發展而逐漸形成了獨具特色的“水戰略”。

一、四面環水的干渴國度？

新加坡是東南亞地區太平洋上的一個島國，位于馬來半島南端，毗鄰馬六甲海峽南口，南面有新加坡海峽與印度尼西亞相隔，北面有柔佛海峽與馬來西亞相望，1.2公里長的柔佛長堤連接起新馬兩岸。新加坡的國土除了本島之外，還包括周圍數島，總面積約700平方公里，總人口約500萬。

雖然四面環水，但新加坡卻是世界上最干渴的國家之一。新加坡僅有新加坡河和加冷河兩條細流，年均淡水資源總量僅為6億立方米，人均占有量僅約124立方米，居世界倒數第二位。而馬來西亞和印度尼西亞這兩個鄰國的人均可再生水資源占有量，分別是新加坡的168倍和91倍之多①。

新加坡的淡水資源僅為一些狹窄、短淺的溪流，卻沒有天然的蓄水層。新加坡的年均降水量約為2400毫米，高于世界平均水平的1050毫米，使得降水成為了新加坡主要水源供給來源。然而這里有限的水庫面積又為如何高效地收集和儲存雨水帶來了挑戰。更重要的是，由于新加坡四面環海，淡水資源緊缺狀況十分嚴重，加之其狹小的國土面積，持續擴大集水區和水庫面積將在相當程度上阻礙其“城市國家”的可持續發展。

圖1 新加坡地圖

二、“水源獨立”之路漫漫

為解決水源問題，新加坡早在1927年就開始從馬來西亞進口淡水。當時新加坡還是英國殖民地，相關條約是在英國攝政的情況下與馬來西亞簽署的。當前，新加坡與馬來西亞仍有兩個于1961年和1962年簽署的供水協議，并分別于2011年、2061年到期。這兩項供水協議總共允許新加坡每日汲取153萬立方米的淡水。

自1965年新加坡從馬來西亞獨立出來之后，新馬供水協定就開始成為兩國政治談判的關鍵籌碼。新加坡獨立當天，馬來西亞總理拉赫曼就警告說：“如果新加坡的外交政策損害馬來西亞的利益，馬將切斷柔佛淡水供應”。為此，新加坡的開國總理李光耀審時度勢，提出以“平衡外交”處理新加坡與全球和地區的關系，特別是審慎處理與馬來西亞以及與另一個龐大鄰國印度尼西亞的關系。在以新加坡為支點的天平上，這兩個大塊頭鄰國分置兩端，形成相互制衡。由此，新加坡的生存發展和獨立地位得以保持。

除了運用“平衡外交”手段制衡馬來西亞、爭取水源和自身發展空間，新加坡還將水源問題并入“精英戰略”的管轄范疇。通過研發“精英技術”、培育和引進“精英人才”，逐漸將新加坡水務行業發展成為“精英產業”，形成系統的水資源管理。為此，李光耀曾說，“在活命水面前，其他政策都得下跪”。新加坡政府視水資源管理為重要的國家安全問題，其基本目標是降低對外來水源供給的依賴。

獨立40多年后，新加坡依靠系統管理和先進技術，成功實現了從水資源匱乏到基本自足。2010年4月，新加坡自豪地宣布，對將于2011年到期的柔佛供水協定，新方將不再續約，原因是新加坡現在已能夠實現淡水基本自給自足。目前，新加坡創建出自己的“水品牌”，它所擁有的“新生水”技術和世界一流的水務管理能力在一定程度上還帶動了整體經濟的發展。新加坡水資源管理實現了官-商-產-學-媒的整合運作，以系統的戰略設計帶動全面落實，它的成功經驗值得借鑒。

三、新加坡水資源管理模式之——戰略系統設計

新加坡政府將水資源管理上升到國家戰略重要組成部分的高度，予以優先考慮，形成頗具特色的“水戰略”。它注重依靠先進技術開發新水源，同時建立高效的管理政策和團隊，以此統籌安排、開源節流。

（一）多層次機構各司其職

新加坡政府設有“環境與水資源部”，管理所有與水有關的事務。它主要負責制定政策、搭建國際合作平臺等工作；下設環境戰略政策研究室、水資源研究室、應急準備處、國際合作聯絡處、公共網絡處等。其中，“公共網絡處”最有特色，對外接觸也最多。它的英文名稱為“3P Network”，意味著“People（民眾）”、“Public（公共機構）”和“Private Sector（私人部門）”聯動起來，共同開發、利用和保護水資源。“公共網絡處”下設兩個執行機構，分別是“國家環境機構”和“公共事業管理委員會暨國家水務機構”。二者共同負責政策的具體落實。其中，“國家水務機構”負責管理新加坡淡水供給、采集和污水處理等，由于管理高效、效果良好，2006年被世界水務委員會評為全球最佳水務機構。

（二）“官學商”整合運作

為提升水源開發與水資源管理水平，新加坡政府采取官、學、商三方整合的運作方式。政府積極開拓國際和國內合作空間，搭建水務合作平臺，既努力獲取先進技術，又重視培養人才，為發展一流水務產業奠定基礎。同時，技術與人才既服務于政府對水資源管理的末端，也作用于其上端，幫助政府修正相關政策。一旦實驗室取得研究成果，政府也不急于將其直接推向市場，而是通過在全球范圍內招標，選取最有競爭力的企業與原有研發團隊一起，開發應用最新技術，并在這一過程中不斷實施改進。

（三）培育全民“水觀念”

新加坡人的“水觀念”包括保護水源和節約用水兩個主要內容。

起初，“水觀念”的重點在于保持水源清潔，從而加強對降水的利用。剛剛獨立時，新加坡河岸邊各式商業錯綜復雜：有“后院式”的小型私有企業，有豬、鴨養殖場，還有許多餐館和商店。它們密布在河流沿岸，將生產和生活垃圾直接倒入河中，嚴重污染了河流。政府向新加坡人宣傳保持河流、水路、排水道以及溝渠清潔的重要性，配合治理污染的活動，對污染行為施以重罰并嚴格執法。20世紀90年代后，新加坡人逐漸樹立了保持水源清潔的觀念。

進入新世紀，新加坡政府又將重點放在號召全民節約用水上面。政府從生活點滴給予民眾節水提醒和指導，促使民眾在生產生活中養成了節水習慣。2003年，新加坡國家水務機構開展了“10升挑戰”活動，設定10年內將居民每日人均用水量減少10升的目標。結果這一目標在6年之后就得以實現——到2009年，新加坡每日人均用水量從2003年的165升減到了155升；民眾也在生產生活中養成了節約用水的好習慣。

四、新加坡水資源管理模式之——先進技術支持

新加坡水務管理中有3項技術頗具特色，它們的綜合使用更提高了淡水利用效率。

（一）“膜”技術（Membrane Filtration）

新加坡四面環海，變海水為淡水是最先進入人們考慮范圍的水資源解困之道。但是，當今世界面臨氣候變暖、能源緊張、環境污染等問題，如果繼續使用以“相變”為基礎的蒸餾技術進行海水淡化，將使水源困境轉化為能源困境。為此，新加坡的科學家們開始著手改進海水淡化工藝，研究不涉及“相變”的“膜”技術。

無心插柳柳成蔭。科學家們在研發過程中卻意外發現，“膜”技術凈化處理污水、制成“新生水”的成本更低。因此，新加坡政府的相關部門搭建起合作平臺，將這一技術投放市場。目前，“新生水”的品質超越了世界衛生組織以及美國環保局設定的飲用水標準。2008年，新加坡的“新生水”作為高質量的再利用淡水，被全球水務獎委員會授予“年度環境貢獻獎”。它的主要供給對象是對水質要求比飲用水更苛刻的工業和商業，例如晶圓盤制造廠的工業用水，以及商業大廈的非引用用途，如冷卻用水等；同時，“新生水”也會再與蓄水池的自然淡水混合，送至處理廠轉為飲用水②。為擴能提效，新加坡研發人員設計建造了深隧道污水收集系統，配合“膜”技術應用于污水處理過程，通過規模效益進一步降低了成本。

（二）深隧道污水收集系統（Deep Tunnel Sewerage System，簡稱DTSS系統）

（三）原位內塘管道維護法（Cured-In-Place Pipe Lining method， 簡 稱CIPP法）

水管跑滲滴漏是水務管理中令人頭疼的問題，而面對千瘡百孔的水管，其更換也頗讓人費心勞力。此法主要應用于更換舊水管，能夠使地下水管修補或更換工作避免破開地面的麻煩。它的原理是：用水壓將特制的樹脂推入舊管道，從而在其內壁形成新管道。這一方法的優點是節約工期、減少水資源耗損。

五、新加坡水資源管理模式之——全面協調落實

以戰略設計和技術支持為保障，新加坡的“水戰略”在政府各部門密切配合下真正得到了全面落實。

（一）開源節流并重

新加坡水務管理部門將戰略設計與技術支持結合起來，開源與節流并重：一方面打造以“四大水喉”為基礎的“水圈”，另一方面注重水務軟硬件建設，努力降低水在運送過程中的流失。

圖2 新加坡“水圈”圖解

“四大水喉”即為新加坡淡水供應的四大來源，聯系在一起形成完整的“水圈”，也就是新加坡淡水供給的循環體系。“四大水喉”之一為對外購水，也即上文所提及的兩份新馬供水協定。值得注意的是，新加坡在設計“水圈”時并未將此納入，可見其水源獨立之決心。“水喉”之二為地表水，包括雨水、河湖水源和一部分“新生水”。之三為海水。新加坡四面環海，海水是最充沛的水源。通過加強對海水淡化技術的科研和國際交流，新加坡的海水淡化工藝逐漸走到了世界前沿。最后就是“新生水”。 目前，由于采用“膜”技術生產“新生水”的成本大大降低，新加坡已建成5座“新生水”加工廠，“新生水”已能滿足全國30%的淡水需求。

了解水務工作的讀者一定知道，除了工業違規用水可能造成大量浪費之外，日常生活中水流失最大的環節在于運送途中的水管跑漏問題。為此，新加坡政府發起“漏水控制計劃”，國家水務機構不但每月會定期排查水管跑漏問題、推廣優質水管及配件，而且引進并改良了水管跑漏偵察器，提高對漏水管道的探測能力，并縮短了維修時間。在一系列措施的綜合運用下，新加坡的“不明用水量”從20世紀90年代的10%降低到了2009年的4.4%，居于世界領先地位。

（一）教學模式比較落后。改革后的學校教育，要求小學數學教學時應該注重老師和學生之間的溝通，增添課堂的趣味性，讓課堂不再死板，而是充滿了活力。但是目前的教學水平和教學模式還是以課本上的教學為主，小學數學老師照著課本上的內容給學生們進行教學，沒有根據不同班級、不同學生的接受程度來進行教學計劃，在某方面忽視了“因材施教”這句古話。這種教學模式壓抑了學生們的發散性思維，將學習的積極性扼殺在了搖籃里。學生才是課堂的主體，老師的這種教學模式使得課堂本末倒置，忽視了孩子們的感受，束縛了孩子們的成長。

（二）各部門密切配合

在“水戰略”的統籌協調下，新加坡政府各個部門密切配合，既做好軟硬件的充分準備，又獎懲分明維護“水系統”的良好運轉。

在新加坡獨立后的城市規劃中，對水資源管理的考慮是放在第一位的。一是出于治水的考慮。建國初期，每到雨季新加坡河和加冷河由于河道淺窄，都會出現洪水泛濫的情況，為岸邊民眾的生產生活帶來諸多不便甚至是人身財產損失。二是出于蓄水的考慮。新加坡地處熱帶雨林氣候，降雨量大。但由于國土有限、缺乏大型湖泊以及兩條現有河流容量有限，因此再大的降水量也不能緩解缺水問題，唯有增強蓄水能力才能破解這一難題。

為此，新加坡政府將沿岸的小型工商業集中遷至開發區，清理河床、修固堤壩、建造人工湖。原先渾濁的臭水溝搖身變成了清澈整潔的河湖，而在湖邊佇立的就是舉世聞名的新加坡魚尾獅。最具新加坡特色的市政規劃之一要數污水-雨水分流收集系統。目前，新加坡的整個下水道體系由兩個獨立的子系統組成：一個用來收集雨水，由遍布全國的地面集水管路、溝渠和17個人工集水區組成，集水區總面積達到國土面積的三分之二。另一個用來收集污水，通過地下管道將全國的污水集中至兩個中央處理廠。

新加坡的執法嚴明舉世聞名，在水務工作中亦是如此。污染河湖的行為是被堅決禁止的，一旦被發現必將處以大量罰金，不從者甚至可能面臨嚴酷的鞭刑；國家水務機構還對工商業用水者進行定期檢查，以保證全國的水務體系運轉暢通。同時，為維護“水系統”的良好運轉，新加坡政府還設計了相應的激勵機制，那就是為水務貢獻突出者頒發年度“水印獎”。這一獎項旨在表彰保護水資源、提升“水觀念”的單位和個人，以鼓勵新加坡人實現水源獨立。

（三）重視科研投入，吸引培養人才

新加坡政府積極鼓勵全球企業和科研機構利用新加坡的水務合作平臺展示最新技術成果，交流水務管理經驗，并從中發現合作機會。新加坡希望借此實現3個目標：一是向世界展示其水務管理成果，吸引更多國際先進水務企業到新投資合作，并為其本土水務企業開拓發展空間；二是緊跟世界水務潮流，借助全球水務精英之力發展新加坡的水務產業；三是搭建國際和地區水務合作平臺。為此，新加坡國家水務機構與若干國際水務組織和非政府組織建立了緊密的合作關系。例如，與總部位于荷蘭的“國際水務聯合會”合作，擴大與全球水務前沿技術和管理方法的接觸，提升水務交往層次。包括聯合主辦2005年“國際水務聯合會”亞太地區展覽交流會、2006年世界青年水務精英會、2007年先進水務技術交流會和2008年世界衛生組織水源安全工作會議等。其他合作伙伴還包括“國際海水淡化協會”（總部位于美國馬薩諸塞州）、亞洲開發銀行及其下屬的“亞太水論壇”。

新加坡同樣注重提升自身科研水平，主要采取以下4項措施：一是成立由李顯龍總理親自掛帥的國家創新研發理事會，將“環保水務”定為該理事會四個研究領域之首；二是以優惠政策吸引國際頂尖水務人才；三是在大專院校中開設“環境管理與水技術”專業，培育水務管理和研發新精英和接班人；四是通過獎學金資助優秀留學生成才并留下為之服務。

40多年前，新加坡的生存面臨水資源短缺困擾。然而今天，新加坡人卻成功將這一劣勢轉化為戰略優勢，發展出世界一流的水務技術、水務產品與水務管理系統。“新生水”成為新加坡獨樹一幟的“水品牌”、“水形象”，水務產業也成為新加坡經濟的一個新興增長點。可以說，新加坡“水戰略”的成功為其帶來了新生。

注釋：

①新加坡整合水資源管理措施，《珠江現代建設》專欄文章，2009年4月第2期，第3頁。

②NEWater：新加坡人的新生水，黃韜/文，《環境》，2010年第8期，第43頁。

[1] 李光耀. 李光耀回憶錄（1965-2000）. 臺灣：世界書局, 2000.9.16

[2] 黃朝翰, 趙力濤. 新加坡社會發展經驗. 新加坡：八方文化創作室, 2009.10

[3] 新加坡國家水務機構網站：www.pub.gov.sg

A Review on Water Resource Management Mode in Singapore

Song Yinghui

The paper is a summarization of the successful experience of water resource management mode in Singapore. Water resource management is high on the country’s strategic agenda. Guided by this “water strategy”, Singapore shakes off from water scarcity to water sufficiency, thanks to systematic management and advanced technology. Water resource management combines governmental, commercial, industrial, academic and media features worthy of learning from.

Singapore; water strategy

F13 / TV2

宋穎慧，中國現代國際關系研究院南亞東南亞及大洋洲研究所研究人員。主要研究領域：新加坡等東南亞國別研究、東亞經濟研究。

（責任編輯：陳丁力）