誰能代表我們：轉型期城市社區管治研究
——基于南京梅花山莊社區物管糾紛的實證分析

◎ 羅小龍 陳 果 殷 潔

誰能代表我們：轉型期城市社區管治研究
——基于南京梅花山莊社區物管糾紛的實證分析

◎ 羅小龍 陳 果 殷 潔

在單位制城市社區向物業小區的城市社區轉型中，業主、業主委員會、物業服務公司、居委會等利益相關者大量涌現，社區管治也隨之出現。但轉型期居委會基層組織和房地產行政主管部門“雙線”管理的社區管治結構在物業管理糾紛時并非有效。本研究對南京市梅花山莊社區物業管理糾紛進行實證研究，透視轉型期社區管治的問題，并對改善社區管治提出一些建議。

社區 轉型 管治 梅花山莊

隨著中國社會經濟的轉型，特別是城市土地有償使用和住房商品化改革的實施，單位不再是城市社會組織的基本單元，而被各種市場化的物業小區取而代之。住房商品化同時催生出業主、業主委員會（下文簡稱業委會）、物業服務公司、居委會等大量的利益相關者，以居委會基層組織和區、縣政府房地產行政主管部門“雙線”管理為特征的新社區管治結構隨之出現。新社區管治結構在物業小區管理和服務中發揮了重要的作用，但是社區管治是一個新事物，在具體操作中存在著諸多問題，其制度建設有待進一步完善。

當前社區管治的突出問題之一是，當業主與物業服務公司產生分歧時，無論是業委會，還是居委會都不能真正代表業主的利益。業主因此常常會有“誰能代表我們”的困惑。本文選擇南京市梅花山莊社區物業管理糾紛進行實證研究，嘗試回答“當物業管理糾紛出現時，為什么誰（居委會和業委會）都不能代表我們（業主）”的問題。在實證研究的基礎上，指出當前社區管治中存在的制度缺陷，并提出相應的政策建議。

一、社區轉型與管治

改革開放30年來，隨著土地市場和房地產市場的不斷發展，城市的細胞——社區也經歷了劇烈的轉型，單位逐漸退出了社區的社會和物業管理，市場經濟下新型的城市社區大量涌現，社區管理也發生了根本變化。

在改革開放以前的計劃經濟體制下，單位是社會組織的基本單元，在整合城市社會、行使城市基層管理職能上發揮著主體作用，街居組織只是必要的輔助和補充（唐忠新, 2000）。單位為其職工提供住房、學校、文化娛樂設施等基礎設施，同時承擔管理、服務和維護的責任。在社區社會事務管理上，單位也是主要的掌控者。國家（政府）主要通過“單位”傳達各類城市管理信息，并進行社會組織、社會動員和資源分配。計劃經濟下，只有極少數沒有單位的城市居民或不屬于單位的直管公房，分別由街道辦事處（居委會）和房產管理部門進行管理。由于單位享有物業的所有權，而居民只擁有物業的使用權，所有權與使用權的割裂使物業管理糾紛相對較少。即使發生物業管理糾紛，單位也能進行很好的協調和處理。

改革開放以來，隨著經濟體制改革的不斷深入，特別是城市土地有償使用和住房商品化改革的實施，單位漸漸淡出城市基層管理領域（Huang，2004；Wu，1997）。原“單位人”逐漸成為“社會人”，成為真正的城市居民。原單位的住宅房產，也通過住房改革，成為城市居民的私有房產。大量商品房的出現，也催生出大量的房產業主。單位將社區的管理職能開始移交給社會與市場，居委會的職能得到加強，并出現了物業管理公司和業委會。在社區管治上，出現了居委會基層組織和區、縣政府房地產行政主管部門的“雙線”管理，分別對城市社區的社會事務和物業進行管理（圖1）。居委會承擔著城市社區主要的社會管理和居民服務職能，諸如就業、教育、宣傳、治安、綠化、環保、計劃生育等。同時，作為街道辦行政職能的延伸，居委會負責落實街道辦下達的各項任務。在物業管理上，成立業主大會和業委會，并由業委會選聘物業服務企業，對房屋進行保養、維修，也負責住宅小區的清潔綠化、管理和小區內的商業服務等活動。根據2003年《物業管理條例》，業主大會和業委會在區、縣人民政府房地產行政主管部門的指導下成立和備案，物業服務企業也由房地產行政主管部門監督和管理。對城市居民和其所擁有產權的房產進行“雙線”管理，成為市場經濟下對城市社區管理的主要模式之一。但是由于城市居民和其房產往往不可分割，“雙線”管理造成城市社區管理職能交疊，各種社區管理問題層出不窮。南京市梅花山莊社區物業管理糾紛是我國社區管治問題的一個縮影，下文將對其進行詳細的實證研究，探尋物業管理糾紛產生的根源。

圖1 城市社區管治體系的變化

二、梅花山莊的物管糾紛

1.梅花山莊概況與物管糾紛緣起

梅花山莊位于南京市城東的白下區，背靠紫金山，是南京開發最早的商品房小區之一。該住宅小區始建于1994年5月，1999年完成前4期主體工程，2002年完成最后一期工程。小區占地113,182平方米，總建筑面積327,667平方米，其中銷售面積241,000平方米，入住1938戶居民。 經過十多年來的不斷完善和發展，梅花山莊已經成為南京市成熟的城市社區。小區的物業由新加坡開發商仁恒集團下屬的南京仁恒物業管理有限公司進行管理。由于其出色的物業管理工作，1997年小區被建設部評為“全國城市物業管理優秀小區”，并隨后三次通過建設部復審。

梅花山莊的物業管理糾紛源于2006年的物業管理費漲價。2006年9月20日，南京市房產管理局和南京市物價局聯合頒布《南京市普通住宅物業服務等級和收費標準》（下文稱收費標準），并規定自2006年11月1日起開始施行。在新《收費標準》中，南京市將物業管理行業服務標準由低到高劃分為一至五級，相應收費也隨之提高。由于梅花山莊社區與仁恒物業管理公司簽訂的《物業服務委托合同》已經到期，應當重新簽訂合同，并確定服務級別和收費標準。

仁恒物業公司在與小區業委會協商后，確定了參照五級標準提供服務，按照四級標準收費方案的新合同，并決定召開全體業主大會對新合同進行表決。在新合同中，多層住宅物業管理費由原來的0.7元/平方米·月，提高至1元/平方米·月，平均每戶月管理費提高30元；高層住宅由原來的1.2元/平方米·月，調整為1.6元/平方米·月，平均每戶月管理費提高56元。物業管理費的“漲價”隨后引發了業主與物業管理公司、業委會的糾紛。

2. 維權業主與物業公司的“選戰”

像中國其他地方的新城市社區一樣（Read, 2003），居民和物管企業圍繞物業的糾紛也在梅花山莊出現。2006年12月28日，梅花山莊業主大會以書面材料（業委會通過的業主大會會議程序、議事規則和新合同等）和新合同審議表決單的形式進行表決。新合同與相關材料由物業管理公司發送給每戶業主，要求業主在指定時間內完成表決。物業管理費的漲價遭到一些業主的強烈反對，部分業主甚至采取靜坐、喊話、游行等過激方式，并與物業公司、社區民警發生了沖突，矛盾開始激化。隨后幾天，維權業主在小區主要通行道路和廣場懸掛起了數十條橫幅，如“業主們聯合起來，維護我們的合法權益”、“堅決反對不平等《物業合同》”等，反對物業公司漲價。另一方仁恒物業也積極應對，爭取廣大業主的支持。物業公司派專人上門收取選票，物業公司的負責人更是親自向每戶業主打電話陳情，爭取業主支持。物業公司甚至一度表態，“新合同不通過，仁恒物業就要走”。

在反對漲價的業主們和物業公司的膠著中，業主中出現了分化，支持物業公司適當漲價的業主們開始表達自己的聲音。支持漲價的業主大都有兩個方面的考慮：一方面，十多年來仁恒物業的服務確實得到了絕大多數業主的認可，認為適當漲價對物業服務企業也是公平的；另一方面，“仁恒物業一走，梅花山莊的二手房價就會下跌”，這是大多數業主所普遍顧慮的問題。因此，支持物業的聲音也開始出現，小區內出現了“十年好物業，仁恒不能走”等條幅。支持者與維權業主之間有時甚至發生沖突。由于梅花山莊是南京市的樣板社區，并涉及南京市物業新規的執行，梅花山莊物管糾紛在全市產生很大影響，成為媒體聚焦的熱點。2007年1月，投票結果以支持物管費漲價而告終，業委會在這一輪的斗爭取得了勝利（應投票1938票，實際投票1638票，其中1356票贊成，211票反對，71票棄權，贊成票超過實際總投票數的2/3）。按照物業管理有關規定，新《合同》獲得通過，仁恒物業將繼續留在梅花山莊。

梅花山莊居民就物業管理費漲價出現的分化表明，在轉型期社區居民的利益并非一致，他們自發組織起來，表達自己的聲音，維護自己的權益。但是當前社區居民的訴求缺乏有效的溝通渠道和協商解決手段。維權業主在“選戰”中的失敗，使他們開始思考“誰能代表我們”。

3. 沖突的焦點——業委會

中國新城市社區中的權利管理非常復雜。業委會能否發揮作用取決于其是否相對獨立、內部實踐及與社區成員的關系、駕馭權力的能力（Read, 2008）。不像西方積極介入社區事務的房屋和社區組織，梅花山莊業委會在物管糾紛中一直保持沉默。由于梅花山莊的業委會是物業管理公司主導的物業管理模式①，因此其受到部分業主的質疑。

雖然新合同獲得通過，但維權業主拒絕接受這一結果。通過質疑物業管理費漲價的程序，維權業主將矛頭指向業委會。維權業主認為，業委會的委員（候選人）均由物業公司指定，與物業公司存在或多或少的利益關系，因此不能代表廣大業主的利益。因此，業委會代表業主與物業公司簽訂的新《合同》也是違法的，應予以撤銷。此外，他們也認為從一開始的業主大會會議程序和議事規則（如計票規則）都應由全體業主的2/3投票通過，而不是由業委會通過并執行。

維權業主希望通過重新召開業主大會，改寫上述投票結果。半年多來，他們自發組織起來，利用周末在小區中心廣場和主要出入口散發傳單，試圖爭取足夠的業主簽名，以達到召開臨時業主大會的目的，但他們的努力收效甚微。此后，他們向主管部門白下區房管局提起行政復議，甚至向法院對業委會提起民事訴訟，但均未成功。

業委會不能代表維權業主的利益，那是否就能代表支持漲價業主的利益呢？我們的走訪中發現，絕大多數小區居民認為他們就物業管理事務或糾紛直接與物業公司發生聯系，從不經過業委會。從業主的心理看，業委會是可有可無的虛體，誰做業委會的委員，都與自己很遙遠。即使發生糾紛，居民也大多向政府求助（陳華彬, 2008）。因此，對由仁恒物業提出的業委會委員候選人名單，大家并沒有嚴肅對待，就投出了自己的選票。在物業糾紛發生前，大家從未關心過這個法定的、代表全體業主權益的自治組織。因此，不難理解業委會的“委屈”和成為各方出氣筒的原因。

業委會的建設非常薄弱。按照2007年新修訂的《物業管理條例》，業委會委員應當由熱心公益事業、責任心強、具有一定組織能力的業主擔任。但實際上，似乎沒有太多的業主“熱心公益事業”。而按照《物業管理條例》，物業公司的很多工作必須得到業委會的支持才能開展。因此，物業公司不得不通過“提名候選人”的方式，作用于業主大會選舉業委會委員的過程。而由于業主們對選舉業委會的隨意態度，物業公司提名的業委會委員就是選舉的最終結果。原梅花山莊業委會的主任曾向媒體表示，“自己也不知道怎么就當上了業委會主任”。在此次物管糾紛中，該主任迫于壓力辭去主任一職。業委會發展基礎薄弱，是我國社區發展中的普遍現象。一些物業小區甚至根本沒有建立業委會，例如北京上千個物業小區中只有兩三百個成立了業委會（步延勝、徐建中，2006）。

按照《物業管理條例》，業委會與物業公司的關系應當是“主人”與“管家”的關系，業委會負有監督和協助物業服務企業履行物業服務合同的職責。但在梅花山莊，“管家”常常左右著“主人”的行動。業委會的辦公場所、日常運作費用和必要協助（如召開業主大會等）等均由物業公司提供，形成了實際上的依賴關系。此外，業委會中沒有專職工作人員，也一定程度上限制了業委會的工作和效力。

綜上所述，業委會作為一種新的城市社區管治單元已經出現，但仍未得到居民的心理認可，在社區建設中缺乏參與意識。在梅花山莊物管糾紛的案例中，業委會是一個不能代表業主權益的“虛擬”自治組織，業委會與物業公司關系、制度缺陷和財務問題等都有待解決。值得慶幸的是，維權業主對業委會的質疑也是一種進步，至少表明居民對社區治理認識的深入和對以往社區選舉隨意態度的反思。

4.“無關”的利益相關者

中國社區基層組織往往利益糾纏，沖突諸多，很難進行協調（Chen, 2009）。在梅花山莊的社區管治中，梅花山莊居委會和區房管局應當是利益相關者。但當物業管理糾紛發生時，這些利益相關者卻變成了“無關”的利益相關者。梅花山莊物業管理糾紛中，居委會只起到監督業主大會召開與選舉投標程序，并未調解糾紛。在我們的走訪中，居委會認為物業管理糾紛應當是業委會和區房管局的職責，和自己關系不大。此外，根據城市居民委員會組織法，居委會是“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，并負有調解民間糾紛和向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議的任務。但現實中，居委會更多的是政府行政職能的延伸，落實街道辦下達的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作。居委會的工作經費、辦公場所和人員工資均由政府撥付，這也進一步強化了居委會運作中的政府色彩，而不能充分代表居民的利益。因此，居委會更多的是一種準基層政權單位（陳華彬，2008）。在我們的調查中，居委會的服務對象（梅花山莊住戶）對居委會的工作也了解甚少，相當一部分居民甚至不知道梅花山莊居委會在哪里。因此，要進一步加強居委會建設，使居委會真正成為能協助政府的群眾性自治組織，真正融入到社區中，融入到居民的生活中。

對于區房管局而言，它負責對梅花山莊的物業管理活動進行監督管理，包括指導業委會建設、物業服務公司資質管理、物業服務企業監管等諸多方面。作為一個專業職能部門，房管局在小區環境建設、物業服務等方面能夠很好地實施監管。然而，一旦涉及具體的社會糾紛（社會事務）的管理和協調，往往顯得力不從心。在多數糾紛的情況下，推諉的現象就會出現，房管局常常指出物管糾紛是民事糾紛，不是房管局的職責。因此，扯皮和推諉在其他城市也時有發生。例如西安的物業公司雇兇打死業主案中，業主們竟不能找到負責社區成立業委會的政府有關部門。

梅花山莊物業管理糾紛反映了當前“雙線”社區管治的弊端。管理職責模糊和職能重疊造成了“有利大家爭、有責大家‘逃’”的社區管治困境。此外，房管局對業委會的管理（社會管理）直接擠占居委會對社區社會事務管理和調節的空間和熱情。“雙線”社區管理經常造成所謂的“看得見的管不著，管得著的看不見”的現象（吳開松等, 2006）。2007年新修訂的《物業管理條例》似乎注意到這一問題，并將“區、縣人民政府房地產行政主管部門指導下成立業主大會，并選舉產生業主委員會”修改為“區、縣人民政府房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府的指導下成立業主大會，并選舉產生業主委員會”。這種變化加強了基層政府對社區管治的能力，但也出現了多頭管治的問題，不僅不能從根本上解決目前社區管治中的問題，反而可能因為行政主體的多元和模糊，使部門利益更加交疊，物業管理糾紛更加難以得到妥善處理。

綜上所述，改善社區管治最根本的是要理順各種利益相關者的關系。為使行政職能更加清晰，責任更加明確，現行的“雙線”社區管治體系必須進行改革。我們建議，房管部門仍對物業管理負有技術和行業指導作用，并對物業服務企業負有監管職能，但是有必要將社會事務管理（業委會）從房管部門分離出來，納入到社會管理體系（居委會）中，理順行政體系。真正做到讓“看得見的來管，看不見的來指導”。

三、結論與建議

通過對南京市梅花山莊社區物業管理糾紛進行實證研究，本文對造成社區管治問題的原因有以下發現，并相應提出完善建議。

首先，“雙線”社區管治體系造成管理錯位與缺位。現有街道辦、居委會基層組織和區、縣政府房地產行政主管部門“雙線”管理的社區管治結構在行政職能上相互交疊，責任模糊。房產部門本應是對“物”（物業）的管理，卻通過業委會將行政觸角伸向了對“人”（居民的物業及與物業相關的權益）的管理。在物業管理糾紛出現時，這種管理的錯位必然導致管理的缺位。在梅花山莊的物業管理糾紛中，部門利益與推諉是造成小區居民“誰能代表我們”困惑的根本原因。

改善社區管治最根本的是理順各種利益相關者的關系，明晰各自職能和責任。我們建議對現行的“雙線”社區管治體系進行改革，實行對社區的“單線”管理。房管部門仍對物業管理負有技術和行業指導作用，并對物業服務企業負有監管職能；將業委會完全納入到街道辦、居委會的社會管理體系。真正做到“人”歸“人”管，“物”歸“物”管。

其次，業委會制度建設有待加強。業委會是社會經濟轉型中的新生事物，也是社區管治制度建設中的薄弱環節。在梅花山莊物管糾紛的案例中，業委會不過是一個不能代表業主權益的“虛擬”自治組織，這主要是由于業委會與物業服務企業關系混亂。業委會與物業服務企業的委托與被委托關系，在物業公司為業委會“提供”辦公場所、經費和必要工作協助后，變成了業委會對物業服務公司的深層次的依賴。此外，業委會中沒有專職工作人員，也一定程度上限制了業委會的工作和效力。社區居民對業委會的質疑，也很大程度地影響了業委會的合法性。

業委會的建設關系到社區管治建設的成敗，必須予以重視。建議依托現有居委會，將業委會建設成為實體組織。居委會和業委會可實行兩套班子一套人馬或在居委會下專門設立業委會工作組的模式，統一管理和服務社區。這種模式已經在北京等地的物業小區出現（步延勝、徐建中，2006）。這種模式將結束業委會對物業服務企業的依賴，更好地發揮對物業服務企業的監管作用，同時也會有專職人員負責業委會的工作。

第三，社區居民缺乏民主精神與社區歸屬感。由于諸多歷史原因，城市居民缺乏民主精神。在梅花山莊物業管理糾紛中，由于社區居民對社區管治的認識有限和對社區選舉的隨意態度，他們自己選出了連自己都無法信任的業委會。當分歧出現時，爭論甚至對抗自然無可避免，并愈演愈烈。而物業公司“指派”業委會委員候選人則表明社區居民缺乏對社區的歸屬感和認同感。只要沒有妨礙到自己利益，就事不關己；一旦需要維權，則悔之晚矣。

居民民主意識與社區歸屬感的培育必須納入到社區管治的建設中，使社區不僅是居民的居住家園，更是居民的精神家園。建議加強對社區工作者和社區領導的培養，建設專業化的社區工作隊伍，提高社區管理水平；建設社區學校和發展社區中介組織，提高居民對社區的歸屬和認同感；建設網絡虛擬社區（業主論壇），提高居民對社區事務的參與熱情②。通過這些措施，塑造社區文化，增強社區凝聚力。

希望通過對社區管治體系的改革與完善、業委員的建設、居民民主意識和社區歸屬感的培育，真正讓居委會、業委會能夠代表社區居民的利益，成為社區管治的中堅力量。

注釋：

①根據Read (2008)的研究，中國城市中新社區的業委會與物業管理公司有著不同的關系。他將業委會分為三大類：政府批準和居民控制的業委會、物業公司主導的業委會、未經官方批準但實際存在的居委會或挑戰現有業委會的居民組織。

②上海、廣州、深圳和杭州等大城市的物業小區相繼在互聯網上建立了業主論壇等虛擬社區。社區居民通過網上溝通與交流，增進了相互了解，提高了社區居民對社區事務的參與熱情和程度。根據我們不完全統計，上海有近100個業主論壇。業主論壇是社區文化建設的新渠道。

參考文獻：

[1]Chen, J. (2009). Coordinating Community Organizations in Urban China. International Journal of Social Welfare, 18, 385-394.

[2]Huang, Y. (2004). Housing markets, government behaviors, and housing choice: a case study of three cities in China. Environment and Planning A, 36, 45-68.

[3]Read, B. L. (2003). Democratizing the Neighbourhood? New Private Housing and Home-owner Selforganization in Urban China. The China Journal, 49, 31-59.

[4]Read, B. L. (2008). Property Rights and Homeowner Activism in New Neighborhoods. In L. Zhang & A. Ong (Eds.), Privatizing China: Socialism from Afar (pp. 41-56). London: Cornell University Press.

[5]Wu, F. (1997). Urban restructuring in China’s emerging market economy: towards a framework for analysis. International Journal of Urban and Regional Research, 21, 640-663.

[6]步延勝,徐建中.小區治理模式的選擇.中國改革,2006,5.

[7]唐忠新.中國城市社區建設概論.天津人民出版社,2000.

[8]吳開松等.城市社區管理.科學出版社,2006.

[9]陳華彬.當代中國城市社區治理問題探究.城市管理,2008,(4).

Who Can Represent Us? A Case Study on Community Governance

Luo Xiaolong, Chen Guo, Yin Jie

Property owners, property owners’ committees, property management enterprises, residential committees and other forms of stakeholdership have emerged in recent years, with urban community shifting from working-unit based community to market-led community. Community governance has thus emerged in Chinese cities. However, the current dual-track community management system of residential committees and real estate bureau can not deal well with many new problems in property management. This empirical study examines community governance in the transitional era through a case study of Meihua Shanzhuang community in Nanjing. The author identifies the reasons for the poor capability of community governance and provides some suggestions for its improvement.

community; transition; governance; Meihua Shanzhuang community

C912.8

羅小龍，南京大學城市規劃系副教授。陳果，美國密歇根州立大學地理系助理教授。殷潔，南京大學城市與區域規劃系博士研究生，南京林業大學風景與園林學院城市規劃系講師。

（責任編輯：盧小文）

本文受國家自然科學基金項目（41071107）和中國科學院知識創新工程重要方向性項目（KZCX2-YW-339）資助。