新加坡土地綜合利用效率探討

◎ [新]劉云華

新加坡土地綜合利用效率探討

◎ [新]劉云華

新加坡經濟發達、人口密集、土地狹小。但有限的土地并沒有成為新加坡經濟社會發展的制約。相反，通過借鑒世界城市規劃發展的成功經驗和自身的創新土地管理，新加坡在土地空間利用上展現了其面對住房、交通、環境、水資源利用等城市發展共同挑戰問題時獨特的解決方法。長期穩定的綜合規劃、短期局部的靈活應變和土地效益的綜合考量成為新加坡土地政策的三大特征。新加坡在土地管理中對土地使用效率和社會公平兼顧的政策理念與效果，對中國快速城市化進程中的土地管理有非常有益的借鑒。

新加坡 土地管理 綜合效率

新加坡地處赤道，土地面積710平方公里，人口500萬，2009年人均國民收入達40000美元，是世界海運中心，一個海島型城市國家，也是人口密度世界第二的國家。其發達的經濟和不斷增加的人口對狹小的土地面積形成巨大壓力。然而，新加坡的經濟和社會發展并沒有因土地狹小而受到限制。相反，新加坡在高效城市管理、經濟可持續發展方面取得了令世人矚目的成就。新加坡不僅有亞洲最寬敞的居住條件，人均居住面積超過35平方米；也有世界最暢順的城市交通，世界交通協會2006年《城市的流動性》報告評估，新加坡交通暢順程度排在世界前三名①。雖然土地面積有限，但新加坡并不限制人口增長，還出現人口短缺而采取鼓勵生育、鼓勵移民的政策。新加坡已為未來650萬總人口目標預留了充足的發展用地。政府提供的供大眾消費的公共住房每平方米價格低于一萬五千元人民幣，由私人市場為高端20%的高收入者和外國人自由購買的商品房平均價格在也只在每平方米人民幣五萬元左右。1986年到2007年的二十多年中，新加坡的人口增加68%，而綠化面積從原來的36%增加到47%。上述這一切，在發達經濟體的大都市中，都是不可能發生的。而這一切，都是新加坡政府在過去幾十年中由于土地和自然資源匱乏的壓力，不斷努力尋求土地最佳使用方式的成果。反映在城市運行的效率上，新加坡連續數年被世界銀行評為世界最易經商城市的首位。全球經濟競爭力連續十年排在世界前五名②。新加坡創新的土地管理和使用模式以及其對土地長期使用綜合效率的考量方式對中國快速城市化進程中的土地管理有非常有益的借鑒。

土地由于其空間的不可移動性和長期可重復使用的特性成為經濟社會中非常特別的生產要素。土地使用過程中會產生種種正面和負面的外部效應。例如，交通要道的擁擠、噪音和空氣污染會影響附近的居民生活質量；高房價高地價會引起社會分化和低收入者住房困難的問題；交通阻塞和環境污染會直接影響城市運行的效率等。因此，土地使用效率的衡量必須綜合考慮土地使用中正面、負面效益的均衡，亦即不僅要考慮土地本身的產出率，也要考慮環境、社會公平等問題。由于土地資源的特殊性，完全競爭的土地市場并不能使土地使用效率到達最佳狀態。市場經濟環境中的土地管理仍然是行政干預和市場的結合。簡而言之，市場經濟體制中的土地管理可分成三個不同的層次，即，（1）土地的綜合規劃；（2）土地的分區管理；（3）土地的市場化管理。新加坡在其狹小的土地上所作出的土地利用的長期穩定策劃、短期靈活應變和效益綜合考量的三大政策特征，不僅借鑒世界城市發展的成功經驗，也有自身在土地制度和管理方面的諸多創新。下面我們從四個方面來探討新加坡在改善土地使用效率方面的一些經驗。

一、綜合、長遠的土地規劃：兼顧交通效率與環境保護

新加坡土地的主體規劃是聯合國專家1967年幫助制定的概念性規劃。聯合國專家經過四年研究，于1971年提交研究結果。其主要用途是為新加坡的市鎮、產業和交通布局提供指導。概念性規劃的主要理念是要綜合考慮交通、環保、土地利用等城市的綜合效率。

在人口和產業布局方面，概念性規劃運用城市中心和相對獨立衛星城的城市系統概念減少城區總體交通需求?；驹瓌t是人口分散、就近就業。設置20個左右的衛星城鎮，在衛星城附近設置低污染的工業園區。在衛星城里面或附近，設置居住區和產業區，設置綜合社會服務中心，形成相對獨立的衛星城，從而大幅減少城區的交通需求量。交通系統的布局根據新加坡的海島地形設置環島交通干線連接各個衛星城。產業布局除了要考慮就業分布外，還要考慮環境保護問題，把有污染的重化工業放在新加坡西南部下風頭的外島。圖1、圖2、圖3顯示了新加坡交通、人口、產業的布局和配合情況。這樣的土地綜合規劃模式，是新加坡城市規劃中最為核心的部分，即：通過系統的市鎮規劃，合理布局人口、產業、交通三要素，化解城市的交通擁擠、環境污染兩問題。

綜合功能的城市中心和相對獨立的衛星城體系的城市體系概念來源于一百多年前英國倫敦市的改造計劃以及后來美國紐約市和日本東京市的改造經驗③。通過這樣的設計，大幅降低市區人口的交通需求，以保證交通的順暢和可持續發展，同時也降低了車輛阻塞帶來的環境污染。順暢的交通是城市運作效率的核心，也是城市土地使用效率的核心。新加坡不僅借鑒世界大都市發展的成功經驗，并且堅持了這樣一個科學的市鎮規劃基本長期穩定，保證了暢順交通有良好的基礎。

圖1 新加坡的環島交通和市鎮體系布局。

圖2 新加坡公共住房涵蓋82%的居民人口。

圖3 新加坡的產業布局：工業園區有一定的分散度。

除了通過科學的綜合城鎮體系規劃提高土地與城市的運行效率外，新加坡還采用了另外兩項特別的土地和人口管理措施來改善交通效率：（1）把交通結點建設成綜合公交轉換站和多功能活動中心；（2）在商業中心設置高密度住宅區。把交通的結點（較大的地鐵站）建設成小型的交通樞紐在交通管理中是很自然的土地利用模式。新加坡在所有的22個市鎮中心都設置了綜合地鐵、公共汽車、輕軌、出租車的綜合公交轉換站。在外圍三個較大的區域中心設置大規模的綜合轉換站。此外，新加坡在這些交通中心上附加了許多其他社會功能，如購物、餐飲、醫療、圖書館、郵電、影院、行政和其他公共服務等。用一個或數個大型建筑物把所有活動涵蓋在所謂的“一個屋檐下”。特別重要的是，在這些綜合中心附近設置高密度住宅區，包括公共住房和私人住房，讓居民出行更加方便、快捷、可靠。通過這樣的人口、交通和綜合服務中心的空間布局，大大緩減路面交通的壓力。

另外，新加坡在中央商業區和所有區域商業中心內部和附近設置了大量的住宅區，特別是設置大量的公共住房區（見圖1，圖2）。這樣的安排可以讓大量服務于市區中心的高、中、低各種從業人員就地居住，對緩減市區中心的交通壓力非常顯著。世界絕大多數的大都市中心，由于土地價格的昂貴，在市區中心設置密集的公共住房區幾乎是不可能的，市場化的土地管理在這里是失靈的。

二、短期、局部靈活應變：用市場手段改善土地使用效率

土地綜合規劃是一種主觀的、經驗性的對土地使用時產生的外部效應的控制措施。但在固定區域、固定土地類別內對土地實行市場化管理則可以利用市場競爭機制改善土地使用效率，因為此時土地的外部效用考慮已經由綜合規劃完成。因此，土地的市場化管理只能在城市土地總體規劃的基本框架下有限地實行。

新加坡的土地所有制是國有和私有的混合制度。國有土地是通過土地征用法從私有土地征用而來。上世紀六、七十年代，政府以強制性的低價把大部分的土地征歸國有（見表1）。目前國有土地比例約為90%。國有土地出讓的使用權一般是99年，特別情況有30年或60年。私人發展商可以向政府買地建設私人住宅或商業地產，使用權99年。此外，還有少量的政府土地使用權為999年。新加坡的土地市場以政府土地為主。根據概念性規劃和土地使用計劃形成不同領域的土地市場，如：住宅、辦公、酒店、工業、商業、教育等。政府根據每一個市場的土地使用計劃和這個市場特別情形決定土地銷售的模式和進度。

表1 國有和私有土地百分比的演變

引入市場機制管理土地主要是對政府土地售賣的管理。采用國際通行的招標、投標、拍賣、掛牌等，視土地的地段和用途而定。具體的土地市場化管理機制要靈活應變，隨市場特性和市場發展情況而定。新加坡一些特別的市場管理模式有：經營性土地開發招標、房地產市場調控、白色地段概念、產業協調、區域協調等。（1）土地開發招標：新加坡的土地經營以推動城市發展和土地取得合理價格為目標。最典型的就是2010年已經開業的兩個市中心的綜合娛樂中心，濱海娛樂中心和圣淘沙娛樂中心。土地價格確定，商家投標整體設計與商業模式。因其市區中心的位置對新加坡城市的整體發展有長遠影響，外部效應成為土地出讓的主要考慮因素。（2）對房地產市場調控：經歷了九十年代的房地產泡沫，新加坡政府對房地產市場發展采取非常謹慎的態度，土地銷售成為政府調控房地產市場的手段之一。當地產市場膨脹時增加售地，當地產市場萎縮時減少售地。金融危機后的十年中保持了非常穩定的房地產市場。圖4和圖5顯示了過去十年新加坡房地產市場的價格波動狀況。其房地產市場的二元化特性使新加坡公共住房成為社會穩定器，而開放的私人地產市場又能滿足外來的移動性需求和投機性需求。私人地產業投資在新加坡具有較高的不確定性。但完善的管理體制使風險的判斷主要在于經濟發展的不確定因素。新加坡政府始終調控房地產市場使其不偏離健康狀況，其調控的政策有效性也很高。（3）白色地段概念：提升土地使用效率的另一措施是在榜鵝新鎮推出的白色地段概念。新鎮在新加坡東北部，屬非主要中心區。在榜鵝新鎮的一定區域內，土地用途不加限制，各種用地者都可以進入，但要達到環境保護的要求。這樣，政府可以獲得較好的土地價格，用地者也可以獲得最佳的位置。（4）產業協調：土地的銷售也用于對產業發展的調控。例如當某一預定的需要發展的產業突然膨脹發展時適度增加工地以防限制產業的正常發展。如最近對酒店用地的增加。（5）區域平衡：雖然在市鎮結構上有優先和滯后發展之分，如優先中央商業區的能級提升和功能完善。但經濟活動的區域平衡也在用地的考慮之中。通過產業導向性土地的售賣平衡區域發展成為土地市場化管理的手段之一。

圖4 新加坡私人住宅價格指數

圖5 金融危機后十年新加坡公共住房轉售市場價格小幅波動。

三、公共住房制度：公平與效率一石二鳥

公共住房制度的初衷通常以保障低收入者的基本居住條件為目的，新加坡也不例外。但新加坡的公共住房涵蓋82%的居民人口，居民以購買和擁有政府的公共住房為主要形式。這在所有的市場經濟體中是唯一例外?，F行的新加坡公共住房制度，已經成為新加坡經濟社會運作中非常重要的社會穩定器，集諸多功能于一身，其重要性遠遠超越制度設計的初衷，可以用公平與效率皆得一石二鳥來形容。新加坡公共住房制度的觸發點是二戰后大批難民涌入造成房屋極度短缺，同時由于土地狹小而高漲的租金房價成為低收入者難以負擔的生活重擔。最初的公共住房是以租賃形式進行。但隨著房價的不斷上升，政府發現居民與房產本身的財富價值漸行漸遠。為了讓人民擁有一份自己的財產，增加對這塊土地的歸屬感，新加坡政府開始實施把公共住房出售給居民的政策。由此，新加坡公共住房由原來住房保障的目的演變成了住房保障與均衡社會財富、改善社會公平的雙重職責。這也恰恰符合了新加坡特有的國情，由土地狹小造成的房地產高價而最終形成的有產階層和無產階層的財富分配不均是稅收調節根本無法糾正的。因此，新加坡干脆把公共住房制度作為主要的社會財富再分配機制，而在稅收轉移支付方面的負擔則大大減輕，使新加坡可以有世界最低的個人收入所得稅和世界最低的公司稅。這又為吸引人才和資本創造了良好的條件。當然，能夠這樣做的原因與新加坡國有土地為主的土地制度有關，使政府能夠對土地財富進行全社會均衡。

在土地利用效率方面，新加坡公共住房制度也體現出諸多方面的好處。首先，高密度的公共住房集中、集約使用土地（見圖2），使居住用地在這個城市國家中不會因住房占去太多土地。這也是新加坡必然的選擇。由于人口以總體分散、局部集中在衛星城居住模式進行，新加坡給游客的感覺是并不擁擠。新加坡公共住房在經濟發展中的另一個特別功能是對勞動力成本的抑制。由于公共住房低廉的價格和購房價與收入水平掛鉤、分等的關系，月收入一萬元人民幣的家庭（在新加坡屬于低收入者）照樣可以有自己的住房。這使得大批中、低技能勞動者能夠以比歐美國家低的薪資生存，也使得企業在新加坡的勞動力成本比其他發達經濟體有相當的優勢，同時人民的生活水平卻并沒有因薪資較低而降低。公共住房集中、集約用地增加了土地的使用效率。而社會財富均衡、社會公平改善使整體社會能夠和諧穩定發展卻是公共住房在用地方面對社會綜合效率的提升。這也是為什么我們應該把新加坡的公共住房制度和土地綜合使用效率聯系在一起的原因。

四、增加綠地，減少污染：提升整體環境質量

土地使用的效率不僅在土地本身，環境的質量從另一方面反映土地使用的效率。如果綠地太少或空氣、水資源污染嚴重，都會影響人民的生活質量。因此，必須有足夠的綠地和開放地以保證居住和工作的合理空間感覺，也必須控制空氣污染的程度以保證居民的身體健康。合理的土地綜合利用必須維持工業用地、居住和綠地、濕地的平衡。新加坡在1986年到2007年的二十多年中，人口增加68%，綠化面積并沒有減少，反而從原來的36%增加到47%，空氣質量也有大幅度的改善。新加坡增加綠地方面的措施，除了規劃法令規定的建筑區、道路旁綠地比例和開放地外，政府推出節能減碳的鼓勵綠色建筑物政策，采用立體綠化、屋頂綠化等措施。表2是新加坡土地使用的比例。

水資源的管理和污水處理也涉及土地的使用問題。新加坡缺乏淡水，也不采集地下水。水供有馬來西亞的河水和自身的雨水提供。雨水收集需要用到干凈的地表。目前，三分之二的國土已在雨水收集的范圍，可供新加坡50%的淡水需求。為了實現淡水的自我循環，新加坡采用新生水的技術。2010年新生水已達到滿足三分之一水供。新加坡的水自我循環已經在指日可待中。新加坡污水全部處理達標后排海。一部分深化處理成為新生水。全部處理的污水對水源和土地污染的控制也是非常重要。新加坡空氣污染的控制主要是通過清潔能源使用和節能減排措施實現。80%的發電用燃料是天然氣。

表2 新加坡土地利用分布，公頃，(%)

五、小結

新加坡土地利用的三大特征是長期穩定的綜合規劃、短期局部的靈活應變和土地效益綜合考量。其長期穩定的城鎮系統構架借鑒世界都市發展的成功經驗；短期靈活應變則加入了很多新加坡自身土地管理的創新；土地使用效益長期綜合考量則是新加坡理性、高效政府管理對社會均衡發展考慮的反映。新加坡在土地管理中對土地使用效率和社會公平兼顧的政策理念，為新加坡社會帶來了非常顯著的社會穩定發展效益，使新加坡在土地管理效率方面達到世界領先的水平。誠然，新加坡的土地管理模式和新加坡特有的國情有關，但其對土地利用的多維思考和具體管理模式的創造性思維卻是非常值得借鑒的。

注釋

①UITP World Congress and Mobility & City Transport，2006年報告。新加坡71%的個人出行時間少于一小時。新加坡陸路交通局（http://www.lta.gov.sg/），2010年新加坡城市中心區干線道路繁忙時期車輛平均交通速度達到每小時27公里。

②2010年瑞士洛桑管理學院發布的全球經濟競爭力報告新加坡排名第一名。2010年全球經濟論壇發布的全球經濟競爭力報告新加坡排名第三名。

③李廉水（美）Roger R. Stough，都市圈發展-理論演化、國際經驗、中國特色，科學出版社，2006。

[1]Khublall,Nand Belinda Yuen.Development Control & Planning Law in Singapore,1991.新加坡城市發展管制與計劃法(1991年).

[2]Phang Sock Yong.Housing Markets and Urban Transportation.1992.城市住房市場與城市交通(新加坡案例),1992年.

A Discussion on the Land Use in Singapore

Liu Yunhua

Singapore is a developed economy with dense population and very limited land resource. Its overall development however is not constrained by the land size. On the contrary, Singapore has developed a full set of policies and measures in land use efficiency by learning from experiences of world cities and its own creative measures. Facing the common challenges of housing, transport, environment, water use to all cities, Singapore provides its own effective solutions. Stable long-term planning, flexible short-term response to markets and overall land use efficiency measurement are the three major characteristics of Singapore’s land policy. The special consideration in balancing the land use efficiency and social equity is a very meaningful experience for China’s land use during the fast urbanization period.

Singapore; land policy; integrated efficiency

F301.2

劉云華，經濟學博士，新加坡南洋理工大學文學院經濟學副教授，南洋公共管理研究生院副院長。研究領域為城市與區域經濟發展，中國和東南亞經濟。

（責任編輯：李鈞）