提升城市公共服務質量打造服務型政府
——2010連氏中國城市公共服務質量調查

◎ 吳 偉 于文軒 林挺進 王 君

提升城市公共服務質量打造服務型政府
——2010連氏中國城市公共服務質量調查

◎ 吳 偉 于文軒 林挺進 王 君

以“服務型政府”的基本價值為導向，充分結合中國國情，運用科學的標準、方法和程序，初步構建了涵蓋公共服務所有重要維度的“連氏基金中國城市公共服務質量評價體系”，利用這個體系對中國32個主要城市的公共服務進行了評估與分析。

城市公共服務 質量調查 服務型政府

政府的基本職責之一是提供良好的公共產品和公共服務。國際經驗表明，經濟發展、社會和諧、生活質量都與政府提供公共服務的能力呈現顯著的正相關關系。高質量的公共服務不僅可以滿足居民的生活需求，提高當地居民生活品質，而且是影響人力資本、經濟資本國際流動的重要因素，進而決定一個地區經濟和社會的持續發展。

“服務型政府”作為一種新的政府治理模式已成為中國政府改革的主題，也是中國各級地方政府致力追求的重要目標。改革開放以來，中國的服務型政府建設在實踐中已經有了長足的發展。在強調構建和諧社會，進行經濟和社會發展模式結構性轉型的當下，如何更好地總結經驗，進一步提升城市公共服務績效，對公共管理學界和各級地方政府具有非常重要的理論和實踐意義。

2010年 南洋理工大學和廈門大學的研究人員通力合作，借鑒國際上同類研究的寶貴經驗與先進方法，以“服務型政府”的基本價值為導向，充分結合中國國情，運用科學的標準、方法和程序，初步構建了涵蓋公共服務所有重要維度的“連氏基金中國城市公共服務質量評價體系”；同時，利用這個體系對中國32個主要城市（主要包括直轄市、副省級市、省會城市和其他重要城市）的公共服務進行了評估。

本文旨在對這一研究項目的研究設計和研究發現進行初步的介紹，分為五個部分。第一個部分對現有的相關研究進行了述評：一方面強調本項研究的理論和實踐意義，另一方面為研究所使用的公共服務質量評價指標體系的設計提供參考。第二個部分對2010連氏中國公共服務質量指標體系的設計進行了介紹。第三個部分對我們的研究方法進行了說明。第四個部分依據此指標體系對中國32個主要城市進行了公共服務質量測評，并對研究發現進行初步分析。最后，我們進行了總結并對以后的研究進行展望。

一、文獻述評

“2010連氏中國城市公共服務質量調查”研究目的是逐步構建一個科學合理的、結合中國實際的、能全面反映中國城市公共服務提供質量的指標評價體系。為達到這一目的，我們首先從研究的性質、特征及適用范圍，指標體系的構建，和指標權重的設計三個方面，對相關研究進行審視。

1.研究的性質、特征和適用范圍

從研究的性質、特征和適用范圍上來看，首先，國際上不少相關研究通常以“國家”為著眼點，把中國作為一個均質的國家實體加以評估，其指標體系側重于全面性、綜合性和普遍性，往往忽略各個國家不同的歷史背景、文化特征和所處的不同經濟發展階段，世界經濟論壇（World Economic Forum, WEF）全球競爭力指數（Global Competitiveness Index, GCI）①和瑞士國際管理發展學院（International Institute for Management Development, IMD）的世界競爭力指數（World Competitiveness Index, WCI）②都反映了上述特征。

其次，即使從個體“城市”著眼，如《外交政策》（Foreign Policy）公布的全球城市指數（Global Cities Index）③和《經濟學人信息部》（Economist Intelligence Unit， EIU） 的城市生活質量排名（Quality of Life）④，通常只選擇中國個別的超大城市如北京、上海、香港等進行評估，研究也往往是基于這些城市與其他國家的國際性都市之間的比較，研究目標并非集中于公共服務的質量。中國國內的同類研究中，認可度較高的有兩個：一是中國社會科學院自2003年開始每年發布的《城市競爭力藍皮書》⑤和中國科學院近10年來每年發布的《中國可持續發展戰略報告》⑥。盡管兩者都是針對中國城市開展研究，但他們研究的焦點“城市競爭力”和“可持續發展能力”，是非常復雜、綜合的政策目標，研究指標覆蓋面非常廣泛，公共服務和政府效能僅僅是其中的一個測評維度。

另外，從研究的適用范圍來看，有些研究只服務于某些特定團體的需要，如世界銀行的“經商”（Doing Business）⑦研究項目，只是著眼于國家層面上對中小企業的政策環境的研究；而埃森哲（Accenture）顧客服務領導力（Leadership in Customer Service Project）⑧研究項目，只對極少數發達國家的公共服務公民滿意度進行了對比；此外，美世（Mercer）對世界221個城市（Quality of Living 2010）⑨的生活質量進行排名，盡管其公共服務指標所占權重突出，而這一研究主要服務于跨國公司計算工作人員海外派遣的薪酬福利，并非用于衡量比較各城市的公共服務質量。

目前針對中國公共服務質量的相關研究主要是上海交通大學安泰經濟與管理學院編制并于2010年初發布的“中國城市公共服務指數”⑩和零點調查公司編制的“中國公共服務公眾評價指數” 。前者從產出和支出兩個方面來統計指標數據，指標體系在產出方面涵蓋基礎設施指數、健康安全指數、就業社保指數、科教文化指數、環境保護指數5個分類指標，在支出方面涵蓋上述5個分類指標以及綜合水平指數，但該研究的數據來源主要是政府統計機構的硬數據，基本不覆蓋公共服務消費者的主觀評價這一衡量公共服務質量的重要（如果不是最重要）維度。盡管零點調查公司編制的“中國公共服務公眾評價指數”以公民的主觀評價為著眼點，但其調查覆蓋中國國內7個城市、7個城鎮和7個農村，樣本規模和代表性略有不足。此外，單純依賴主觀評價，并不足以全面反映中國公共服務提供的數量和質量。

2.指標體系構建

從測評指標體系的構建上看，現有的研究大多選用了以下三種方法：一是在文獻調查基礎上，由研究人員主觀地提出指標體系，其主要學理依據是以往的研究成果和研究人員的經驗判斷。但是從方法論的角度看，這種方法的科學性相對較低，缺乏對利益相關人如公共服務消費者的考量。

二是“公眾調查法”，通過問卷調查方法從公眾那里獲取意見，即他們所感受的“公共服務”通常包括哪些內容，而后將此作為構建評價指標的依據。美世全球城市生活質量指數、經濟學人信息部的生活質量指數以及埃森哲2008年的全球主要國際城市公共服務滿意度調查（Global Survey on 8 Major International Cities）等項目中的指標體系就是通過這種方法建立的。這種方法可以排除很多 “想當然”，但又沒有實際作用的指標，比如教育水平、GDP增長率以及基尼系數等通常被認為非常重要的指標，在埃森哲的研究中被發現對于“生活質素”并沒有顯著的貢獻率。但這種方法只反映主觀感受，受政治、文化和社會等外部因素影響較大，既不能全面反映公共服務的質量和數量，也不利于進行跨區域的比較研究。

三是德爾菲法（Delphi Method），這是為了克服一般專家會議法的缺點而使用的一種專家調查法。在整個過程中，專家們“背靠背”即彼此互不相識、互不往來，采用匿名方式發表意見，以保證專家充分地發表自己的意見，而不受其他專家影響，特別是權威人物的意見所左右。在此前提下，經過多輪次調查，反復征詢、歸納、修改，最后匯總成專家基本一致的看法，作為調查結果。這種方法在保證較為廣泛的代表性前提下，結論相對可靠、成本相對較低。很多現有的研究往往都使用這種方法來構建指標體系，比如零點調查公司公共服務滿意度指標體系、瑞士國際管理發展學院的《世界競爭力報告》、世界經濟論壇的《全球競爭力報告》等等。當然，這種方法本身也受到了一些挑戰，特別是在諸如“公共服務評價體系”這樣的議題上。很多時候專家所認定的指標往往與公共服務消費者的直觀感受有很大出入。事實上，專家們可能因為“術業有專攻”使得自己的意見不可避免地帶有專業偏見，而普通公眾可能因為不同生活體驗而對“公共服務” 有著不同理解。

3.指標權重的設計

從指標體系權重的設計和使用上看，現有研究主要采用了以下三種方法。第一種是研究人員根據自身的經驗進行主觀的賦予權重。以瑞士國際管理發展學院2010年《世界競爭力報告》為例，經濟績效、政府效能、商業效能、基礎設施四個主要競爭力因子（一級指標）下面共包含20個次級因子（二級指標），每一個次級因子下面又包含若干不等的三級指標，為了使每一個次級因子（二級指標）的權重不受到三級指標個數的影響，該報告將20個二級指標分別賦予5%的權重。除了計量方便之外，這種主觀賦值的方法沒有體現出不同指標在指標體系中的相對重要性。但在沒有充分的經驗證據證明這些指標有著明顯不同的重要性的前提下，這種賦權方法又是必不可少的。

第二種就是前文提到的德爾菲法，主要是依賴專家來進行賦權。這種賦權方法在中國國內的相關研究當中比較普遍，比如，著名調查機構零點調查公司的公共服務滿意度指標體系的賦權就是采用這種方法。但就其本質而言，這種方法就是請專家“代替”公共服務消費者對有各類公共服務的相對重要性進行排序，不可避免地帶有專家的偏見。

第三種就是通過問卷調查，請研究議題中的直接利益相關人對各個具體指標的重要性進行比較和排序。比如，在設計城市公共服務評價指標權重的時候，請作為公共服務主要消費者的城市居民，對公共服務各個指標的相對重要性進行排序或評價，并以此作為給各個指標賦值的基本依據。這種方法在美世全球城市生活質量的研究中得到很好的應用，由于該研究項目主要為國際外派人員（Expatriates）提供參考，所以事實上只有外派人員自己才知道在外派過程中哪些因素是相對重要的，這種個人體驗實際上是任何專家評估或研究人員主觀賦值所無法替代的，所以美世在給其指標體系賦值的時候邀請國際外派人員來考量各個指標的相對重要性，進而對指標進行賦值。這種方法不僅還原了賦權的本來意義，而且也保證了所賦權重的精確性。

事實上，類似的方法在很多指數的構建、賦權中都被用到。《經濟學人信息部》2005年城市生活質量排名中9個指標的選擇、構建與賦權都是依賴于這一種方法。該項目首先實施了簡單的生活滿意度調查（Life-Satisfaction Surveys），即用一個四分量表去問受訪人對于生活的（主觀）滿意程度，然后將這項主觀調查結果與一些理論上被認為影響生活質量的（客觀）決定因素聯系起來，并使用回歸分析來厘清哪些客觀因素在統計意義上顯著地解釋了調查所得的主觀生活滿意度。最后用這些客觀因素來構建衡量生活質量的指標體系。

以上的文獻述評顯示，現有研究在研究的性質、特征及適用范圍，指標體系構建和指標權重設計上，各有側重、各有特色。通過借鑒國際國內同行的經驗與方法，充分結合中國公共服務供給的現實與特點，我們與廈門大學公共事務學院的教授和專家的通力合作，設計了“2010連氏中國城市公共服務質量指數”

二、2010連氏中國城市公共服務質量指數

1.指標體系建構方法

參考國際通行的指標體系建構方法和相關研究成果，結合中國國情和本項目研究的研究實際，我們在指標設計中遵循全面性、合理性、本土化、非冗余性和成本敏感性的原則。我們綜合文獻調查法、德爾菲法和問卷調查法等不同優勢來構建體系。首先，根據大量的文獻研究，對已有可供借鑒的指標體系進行全面梳理；此后我們使用德爾菲法，向兩所大學的公共管理研究專家征求意見，通過反復幾輪咨詢與反饋，初步構建了“連氏中國城市公共服務評價指標體系”；而后由廈門大學的研究人員采用問卷調查的方式在廈門市對指標體系的前期測試；最后，將測試結果直接反饋給參與指標體系設計的專家，再次使用德爾菲法來確定最終的指標體系。

2.指標體系的構成

最后確立的指標體系由3個維度組成，分別是公共服務滿意度、企業經營環境和一般公共服務 （見圖1）。公共服務滿意度維度包括公民滿意度和企業滿意度兩個方面，前者含公共教育、醫療衛生、社會保障等10個公共服務領域，共29項測量指標，后者含基礎設施、交通運輸等7個公共服務領域，28項測量指標，所有測量指標全部來自于公眾與企業的問卷調查；企業經營環境維度包括投資成本、科技創新等7個領域，共計15個測量指標，其中10項來自于政府統計資料或政府出版物，5項來自于企業的問卷調查；一般公共服務維度包括了公共教育、社會保障、醫療衛生等公共服務的10個重要領域，共計34項測量指標，其中33項的數據來自于政府統計資料，1項來自于研究人員的獨立評估。

三、研究方法

圖1 中國城市公共服務質量評價體系

1.數據收集

根據指標體系的要求，由廈門大學教師和研究生組成的研究團隊從政府統計資料和出版物、公眾與企業的問卷調查和評估者的獨立觀察等三個渠道收集所需的數據。

（1）政府統計資料與出版物：研究小組的成員根據指標體系的要求，通過查閱政府統計年鑒、政府公文和新聞報道等渠道收集目標城市的有關統計數據。

（2）公眾與企業的問卷調查：研究小組分別設計了公眾滿意度和企業滿意度兩種問卷，用于調查公眾和企業對所在城市公共服務質量的主觀評價。從統計學的角度看，在中國省、市范圍內進行抽樣調查，500～1000個樣本量較為合適，可以保證較低的抽樣誤差。對于市民問卷，研究人員分別選取商業區、居民區、高校、交通樞紐、城市圖書館、社會保障中心以及行政服務中心等地點隨機抽取1000個左右的有效樣本進行訪談，32個城市最后收集到31173份有效問卷；對于企業問卷，研究人員根據當地企業的類型和規模，在各地隨機抽取100家左右企業來完成問卷訪談，最后我們獲得有效企業問卷3153份。

（3） 評估者的獨立觀察：各城市的研究小組安排統一接受過培訓的研究人員到公交站點和稅務部門的辦事大廳進行觀察，記錄指定公交線路的候車時間與稅務部門的登記速度。

2.數據處理與分析

在統計分析過程中我們使用了統計描述、方差分析、多元回歸、標準化回歸系數賦權法、主成分分析以及因子分析等方法對測量指標進行統計分析或加權。

四、 研究發現

1.中國城市公共服務滿意度排名：公眾與企業

公共服務滿意度測量的數據來自于問卷調查，其中包括兩個維度的滿意度，即公眾公共服務滿意度與企業公共服務滿意度。在公眾對于所在城市公共服務的滿意程度排名中，蘇州以1.97高分榮登榜首，寧波以1.78分緊隨其后。此外，位于第三、第四名的深圳、杭州得分均在1.0以上。其他進入前十的城市包括廈門、南京、青島、北京、長春和大連（見圖2）。從十個城市的地理分布來看，主要集中在東部沿海地區，雖然該滿意度與城市社會經濟發展水平難以一一對應，但是其中的相關性還是可見一斑。

圖2 中國城市公共服務滿意度排名（公眾）

企業公共服務的滿意程度的排名顯示，蘇州以1.85高分遙遙領先；上海以1.33分屈居第二，并與杭州、寧波、成都等三個城市（1.0～1.1分）形成了前十名中的第二梯隊。此外，廣州、深圳、大連、青島、廈門依次進入前十（見圖3）。從十強的地區分布來看，長三角的優勢十分突出，明顯超過珠三角、環渤海以及新近形成的海（峽）西（岸）經濟區。同時，除了成都之外，中西部地區沒有其他城市進入前十名，很大程度上可以說明中西部地區的開發與崛起還有很長的路要走。

圖3 中國城市公共服務滿意度排名（企業）

2.中國城市企業經營環境排名

圖4報告了企業經營環境的排名情況，蘇州以突出的優勢（2.84）位居第一；成都以2.00分排在第二；上海、廣州、深圳、寧波、杭州等城市以較好的成績（1.50～2.00）依次排在其后。此外，青島、鄭州、南京也都進入前十名，北京以微弱的分值差別屈居第十一名。

圖4 中國城市企業經營環境排名

從前十名的地區分布來看，同樣主要集中在東部地區，中、西部分別只有一個城市即成都與鄭州進入，且成都名列第二。這可能與成都的城市特點有關，但也在一定程度上顯示了中西地區發展的潛力。

圖5 中國城市一般公共服務

3.中國城市一般公共服務排名

一般公共服務所包含的測量指標全部來自已有客觀數據，而且絕大部分是官方統計資料，其排名如圖5所示。與前面滿意度、企業經營環境的排名一樣，蘇州在一般公共服務的總評分也位列第一；北京、廈門、南京也都有很好的總分，緊隨其后。此外，大連、廣州、上海、天津、鄭州和寧波都進入十強。一般公共服務的大部分測量指標都高度依賴政府資源，而政府資源多寡往往不僅取決于政府自身的財政資源、財政能力，還取決于城市政府在政治或行政上的相對重要性。

4.城市公共服務總體評價排名

考慮到有一些城市在面向企業的公共服務與面向公眾的公共服務之間事實上存在的差距，為了避免在公眾、企業兩個維度上的加總過程中存在的數據抵消作用，我們從公眾、企業兩個角度給出中國城市公共服務總體評價的排名。

公眾視角的公共服務總體評價由公共服務公眾滿意度和一般公共服務兩個一級指標構成，位列前十的城市如圖6所示。

蘇州毫無懸念地名列第一；寧波、廈門、南京、北京、大連、深圳、杭州、天津以及青島進入前十名；上海位列第十一位。前10個全部位于東部沿海地區，其中長三角、環渤海地區最為突出。

企業視角的公共服務總體評價由公共服務企業滿意度、企業經營環境和一般公共服務三個一級指標構成。因此在這個評分中（特別是因為企業經營環境的加入），使得客觀指標在總排名中占有主要地位。蘇州、上海、寧波、成都、廣州、南京、北京、杭州、廈門和大連、深圳為進入前十名的城市，其中大連與深圳為并列第十名。但從圖7中可以發現蘇州在這個評價中的優勢十分明顯，得分為6.71，遠高于其他城市，排名第二的上海（3.97）得分不到蘇州的六成。同時，還可以發現，除蘇州之外其他進入前十的城市在得分沒有特別大的差距。9個城市的分值呈緩慢下降趨勢，就后續研究而言，蘇州是一個特別值得關注和深入研究的城市。

圖6 中國城市公共服務總體評價：公眾視角

五、結語

在連氏基金的慷慨資助之下，南洋理工大學與廈門大學合作對中國32個主要城市的公共服務供給狀況進行了初步的測評和分析。這一研究是中外兩所著名的學府首次對中國城市公共服務提供質量進行的測評。該研究具有顯著的理論和實踐意義 ： （1） 為中國城市公共服務的質量評價初步構建了多維度的指標體系，并在實踐中對這套指標體系進行檢驗，為后續的研究奠定了堅實的基礎；（2） 研究所采集的各類數據，特別是大樣本的問卷調查所獲得的數據，為日后在時間序列上的比較研究奠定了基礎; （3）研究的發現有助于政策制定者全面把握全國及其所在城市公共服務的總體情況，通過橫向比較、鞏固優勢、學習先進，進而增加服務供給、提升服務質量，用方便、快捷、優質、高效的公共服務滿足公眾和企業日益增長的公共服務需求；（4） 研究也將有助于進一步提升中國城市的品牌形象，為國內外的各類投資者提供投資決策的參考。當然，由于人力、時間、經濟等方面的條件約束，部分研究計劃難以全部實施，使得該研究在指標體系構建、問卷與抽樣設計、數據收集與挖掘等方面還存在著不少有待改進的地方。

本文是對2010年連氏基金中國城市公共服務質量研究項目的一個初步介紹，研究項目中一些有意義的發現，比如說蘇州在各維度的亮麗表現，還需要在以后的研究中不斷分析和研究。本文也是連氏基金中國城市公共服務質量研究系列研究論文的第一篇，今后結合已經收集的數據，我們還會對中國城市公共服務質量以及其他相關研究問題進行深入細致地研究和探討。

注釋：

①“The Global Competitiveness Report 2010-2011”, World Economic Forum (WEF)；世界經濟論壇，全球競爭力指數與報告。

② “World Competitiveness Report”, International Institute for Management Development (IMD). World Competitiveness Online is available at http://www.imd.ch/research/publications/wcy/wcy_online.cfm.；瑞士國際管理發展學院世界競爭力指數與報告。

③ “The 2008 Global Cities Index”, Foreign Policy; Nov / Dec 2008, 169; ABI / INFORM Global pg. 68；“2008環球化城市指數”，《外交政策》，2008年11/12 月。

④“Quality of Life Index”, Economist Intelligence Unit (EIU)；《經濟學人信息部》，城市生活質量指數與排名。

⑤《城市競爭力藍皮書》，中國社會科學院。

⑥《中國可持續發展戰略報告》，中國科學院。

⑦“Doing Business 2010 Report”, World Bank. http://www.doingbusiness.org/documents/ fullreport/2010/DB10-full-report.pdf；世界銀行“經商”研究項目。

⑧ “Leadership in Customer Service: Creating Shared Responsibility for Better Outcomes”, Accenture；埃森哲，《 顧客服務領導力》報告。

⑨“Quality of Living worldwide city rankings 2010”, Mercer；美世“2010全球城市生活質量排名”。

⑩ “2010中國城市公共服務指數”, 上海交通大學安泰經濟與管理學院。

?“2009年中國公共服務公眾評價指數”，零點研究咨詢集團。

?“Exploring People's Perspectives on the Role of Government”，Accenture；埃森哲，《探索公民視角的政府角色》中統計分析了對全球8個主要國際化城市進行的公共服務滿意度調查數據。

?“Exploring People's Perspectives on the Role of Government”，Accenture；埃森哲，《探索公民視角的政府角色》報告。作者簡介：吳偉，美國印第安納大學博士, 現任新加坡南洋理工大學南洋公共管理研究生院院長以及大學中國事務辦主任. 研究和教學領域為領導與管理，組織溝通、公共關系，危機管理等。于文軒，美國羅格斯大學（Rutgers University）公共行政學博士，現為新加坡南洋理工大學南洋公共管理研究生院助理教授，主要研究領域為比較公共行政、政府績效評估、公民參與、電子政府與政府信息公開。林挺進，香港大學公共行政學博士，現為新加坡南洋理工大學南洋公共管理研究生院研究員，主要研究領域為公共政策、公共服務以及地方政治精英。王君, 新加坡南洋理工大學RSIS國際關系研究院碩士，現為南洋理工大學南洋公共管理研究生院研究助理。

（責任編輯：李鈞）

Upgrade the Quality of Public Service, Nurture Service-oriented Government: Lien’s Survey 2010

Wu Wei, Yu Wenxuan, Lin Tingjin, Wang Jun

Guided by the fundamental value of “service-oriented government” and taking into consideration the current situation in China, the author adopts scientific criteria, methodology and process to develop a quality evaluation index system of urban public service funded by the Lien’s Foundation. The study uses 32 major Chinese cities as samples.

urban public service; quality inspection; service-oriented government

F299.2

本研究得到了新加坡著名華商連贏洲先生設立的連氏基金的大力資助。本文是由新加坡南洋理工大學南洋公共管理研究生院和廈門大學公共事務學院聯合進行的2010連氏中國城市公共服務質量測評的研究成果。在此我們對以陳振明教授為首的廈門大學公共事務學院的同仁在研究框架的設計、研究數據收集上所做的貢獻表示衷心的感謝。