發達國家城鎮化形式的演變及其對中國的啟示

王學峰

(英國紐卡斯爾大學城市和區域發展研究中心，英國紐卡斯爾NE1 7RU)

0 引言

根據聯合國的最新報告，全球的城鎮化水平在2010年將首次超過50%［1］，標志著一個城市化的世界已經到來。然而，聯合國人居署同時警告說在發展中國家的城市里，至少有1/3的人生活在貧困線以下;與此同時，發達國家城鎮中生活質量絕對下降的人口比例也在大幅度上升［2］。這些現象迫使人們不得不重新審視城鎮化與經濟增長和社會發展的關系。長期以來，一些經濟學家基于對歐美等發達國家的城鎮化過程的研究，認為城鎮化是經濟增長的必然結果［3］，工業化必然導致城鎮化;同時，城鎮化又反過來促進經濟增長并帶動整個社會的現代化［4］。但是，這一論斷無法解釋20世紀五六十年代以來拉丁美洲和非洲的快速城鎮化現象。原因是這些國家的快速城鎮化并沒有伴隨著相應的經濟增長［5］。事實上，即便是在發達國家，其城鎮化的形式與經濟增長之間也表現出更為復雜的關系。而且，其城鎮化所帶來的社會兩極分化、城鄉差距加大、區域發展不均衡、環境與社會可持續能力下降等問題也正在日漸突出［6］。對此，發達國家的學術理論界近年來做了較為系統地研究并取得了有益的成果。然而，這些成果似乎并沒有引起多數中國學者和政策制定者的重視，一些學者和政策制定者更是簡單地用工業化水平來衡量或判定城鎮化是超前或滯后［7］，并用城鎮化水平衡量現代化水平或發展水平。本研究將通過對國際上現有研究成果的分析，揭示城鎮化的本質、階段性特征及其發展趨勢，以期為中國城鎮化模式的選擇提供理論參考。

1 城市和城鎮化的定義

1.1 城市的定義

在開始正式討論之前，有必要首先界定一下本研究中提到的城市的定義，因為在全球200多個國家和地區中沒有哪一個國家給出的定義與別的國家完全相同［8］。這直接影響著各國對城鎮化的理解和政策制定。各國對城市的定義歸納起來可以分為4類:行政管轄區定義法、定量指標定義法、基礎設施覆蓋區定義法、功能區定義法。用行政管轄區來定義最普遍，便于管理，多數國家都以此為基礎，但是，這樣的定義要么混淆了城鄉界限，要么割裂了城市與其周邊地區的自然聯系。利用定量指標來定義城市同樣比較直觀，但最大的問題是國際間的差異太大，使得各國的城市統計數據無可比性。如中國在2000年人口普查時把人口密度超過1 500人/km2作為城市的必要條件［9］，而大多數歐洲和北美洲國家把人口密度達到150人/km2的居民區定義為城市。顯然，按照歐美國家的定義，中國多數村鎮都應該按城市來對待。近年來，隨著城市形態的發展演變，一些發達國家開始使用基礎實施指標或功能指標來定義城市，由此產生了不同空間范圍的城市概念。學術界將其定義為城市中心區、中心城市、城市集聚區、城市區域等(圖1)［10］。在本研究的討論中，將區分城市的上述4種空間形態。

1.2 城鎮化的概念及本質

圖1 城市的空間范圍示意Fig.1 Illustration of spatial scales of urban area

與城市的定義相對應，隨著社會和環境的變化，對城鎮化的理解也在發生著變化。對城鎮化的早期理解以表象的定量方法為主，主要采用居住在城鎮的人口占總人口的比例來衡量。這一方法便于統計，直觀且方便管理。但是，不能反映城鎮化的社會和環境后果，即可持續發展問題。從20世紀30年代開始，一些學者開始注意到快速大規模的城鎮化所帶來的社會問題［11］。60年代開始，環境問題也引起了學者的重視［12］。到了80年代中期，一些國際組織和發達國家政府開始采用定性的方法定義城鎮化(如OECD)。所謂定性方法，就是在定量的基礎上，考慮價值觀和行為方式的變化，強調自然和環境承載力的可持續性、文化傳承、社會公平和平等，以及城鎮體系與自然和諧等。

城鎮化不僅是有形的人口在居住空間上的遷移過程，而且伴隨著無形的價值觀的轉變。對此，發達國家學術理論界早就進行了深入的研究。索羅金和齊默曼［13］強調城鎮化首先是行為方式和價值觀的城市化。沃思［11］指出，就城鎮化而言，僅僅把大批的人從農村轉移到城鎮是不夠的，政府和社會還必須幫助他們盡快適應城鎮生活的習慣和行為方式并最終改變他們的價值觀。安德森［14－15］認為如果一個人的思想和行為方式以及價值觀沒有轉變，即使他生活在城鎮，還不如一個生活在農村但具有城市思維和行為方式以及價值觀的人更城鎮化。斯諾爾［16］強調城鎮化過程既是統計意義上的表象變化過程也是社會整體生活質量和價值觀念提升的過程。從這個角度看，大規模的人口從農村轉移到城鎮居住，從而增加城鎮人口占總人口的比重是城鎮化的表象，而社會整體生活質量的提高和價值觀的轉變才是城鎮化的本質所在。然而，由于受到“唯經濟增長論”的影響［17］，城鎮化的本質在很長一段時間內并不被學術界和政策的制定者所認知。在資本主義發展的初期，由于缺乏宏觀的計劃協調，伴隨著大規模的人口遷往城鎮以及城市規模的無限擴張，大量的社會問題諸如交通擁堵、環境惡化、城市內部以及城鄉之間貧富差距擴大、社會和空間分化、犯罪率上升等成為困擾社會發展的一大難題［18］。正是在這樣的背景下，西方學術界和政府開始從社會發展的角度研究探討城鎮化的非經濟意義。近年來，隨著全球氣候變化和生態退化等問題的日漸嚴重，城鎮化與可持續發展的關系問題也日益受到重視。這反映了人們對城鎮化的認識由表象到本質的轉變，即由單一經濟目標變為價值觀念和生活質量的提升以及人類與自然的和諧與可持續發展。

值得注意的是，在中國的學術理論界存在著“城市化”與“城鎮化”的概念之爭［19－20］。一些學者把二者對立起來［21］，另外一些學者認為城鎮化是城市化的過渡階段。還有一些學者把城鎮化與農村現代化等同起來，認為城鎮化就是發展縣域經濟和解決“三農”問題而與城市發展關系不大［22］。持城市化觀點的人認為城市化就是要優先發展大城市，原因是大城市可以形成規模經濟效應，對國家經濟增長有利［23］。主張城鎮化的人則認為城鎮化是中國國情下的現實選擇。站在各自學科的角度，這些觀點都有道理，但實際上都缺乏對城鎮化本質的全面認識。綜觀世界上發達國家城鎮化的歷程，在將近兩個世紀的時間里他們走過了從“城鎮化”到“城市化”再到“城鎮化”的形式演變。在這里，后一個“城鎮化”與前一個“城鎮化”有著本質的區別［24－26］。中國學者們所爭論的“城鎮化”在很大程度上類似于前一個的概念，即以經濟為中心，較少考慮社會和環境的可持續發展問題。而后一個“城鎮化”則是以戰略性的空間規劃為基礎，通過合理的政策干預，借助于現代科技發展與生態和環境承載力相協調并使社會整體生活質量可持續地提高的城鎮體系［17］。因此，本研究中所提到的“城鎮化”是后一個城鎮化的概念。在接下來的部分，將通過對發達國家城鎮化形式的演變過程及其階段性特征的分析，闡述如何把城鎮化作為實現人類與自然和諧與可持續發展的途徑。

2 發達國家城市化的階段性特征

國際學術界目前普遍認同將歐美發達國家的城鎮化分為4個階段的觀點(圖2)，即中心集中型城市化、郊區城市化、去城市化和再城鎮化［27－29］。在城鎮化的第一階段，人口的流動是單向的，即從農村或郊區向城市中心區遷移。第二階段是在大量農村人口向城市中心區遷移的同時，中心區的部分人口開始向郊區遷移。第三階段是中心城市人口向城鎮或鄉村遷移。第四階段的人口流動是雙向的，即同時伴有人口從城市向城鎮或鄉村流動和從鄉村或城鎮向中心城市流動，但這種流動更多地表現為工作地和居住地之間日常的通勤行為，而不是大規模的人口遷移。

歐美發達國家城市化所經歷的4個階段的特征可以簡單地歸納如表1。第一階段歷時最長，將近一個世紀，所對應的生產方式從半機械化到機械化。在這一階段，由于政府在城鎮規劃和建設方面的職能缺位，大量的工廠建在城市中心區，暴增的人口導致了住房及食品供應不足從而引發了住房和食品價格的飛速上漲，同時，大量的簡陋住房使得城市的自然和社會環境迅速惡化［30］，以致于社會矛盾逐步累積并激化。

圖2 城市化不同階段的人口流動趨勢示意Fig.2 Illustration of population moving trends during urbanisation

城鎮化的第二階段仍然屬于集聚型階段。其典型特征是城市中心區規模不斷擴大，在大量人口向城市中心區遷移的同時，部分富有階層開始向近郊區遷移，出現不同社會階層的空間分化［28］。但這時城市中心區的人口增長速度仍然大于郊區。二戰結束以后，以凱恩斯理論為指導，西歐國家普遍開始采取政府干預政策調控經濟和社會的發展，為了改善城市中心區的環境和居住條件，大批工廠被遷往郊區①在歐洲，大規模的工廠向城市郊區或鄉村的遷移確切地說分為兩次:第一次是在第二次世界大戰期間，當時是為了躲避納粹德國的轟炸，一些工廠被迫外遷;第二次的遷移是有計劃的政府干預行為，始于二戰以后［31］。，金融保險、商業服務以及社會服務業逐步向城市中心區集聚。與此同時，政府開始大量投資于城市基礎設施和社會福利設施。并為了解決中心城市的壓力，有計劃地在中心城市周圍開發建設了大量的衛星城鎮②以英國為例，為了改善大城市中心區的環境和社會問題，1947—1973年間，英國政府在英格蘭投資建設了23個衛星城鎮(其中11個在倫敦周圍)，每個城鎮在空間上與中心城市通過綠化帶相對分離，并規劃建設了功能齊全的基礎和社會服務設施，以方便公眾生活和出行。。這時，郊區的人口增長速度明顯快于傳統的城市中心區。這一過程持續到20世紀70年代初期，歐美等發達國家的城市化水平普遍超過了60%，個別國家甚至超過了85%［32］，總體而言，已經完成了空間集聚型的城鎮化過程。

表1 發達國家城鎮化的階段性特征Tab.1 Characteristics of urbanisation in different stage in developed countries

值得注意的是，由于過度依靠市場力的作用以及錯誤的政策引導，在經過了第二階段的發展之后，許多國家和地區普遍出現了一到兩個或若干個超大規模的城市，也就是通常所說的首位城市。這些城市無論在人口規模上或經濟上均處于本國或本地區的支配或主導地位。實證對比研究發現，這些城市對其鄰近地區(尤其是不同行政管轄區)的經濟輻射和帶動作用非常有限，相反，卻存在著明顯的磁吸現象，即將周邊地區甚至全國或全球的優勢資源吸引到這些城市中［18，33－34］。一些學者據此通過對這些城市的統計分析得出結論，認為城市的集聚經濟效應與城市規模成正相關關系，卻忽略了從區域整體發展的角度作全面的系統分析。實際上，對國際上超大都市的長期跟蹤研究發現，城市的集聚經濟效應在達到某一臨界點后，就變為集聚不經濟。如圖3所示，在城市規模(N)達到A點以前，城市不具有集聚經濟效應，在A點和B點之間，城市就業機會和收入(W)同時增加，帶動城市規模增大，同時，城市住房、交通、就業以及社會心理壓力也逐漸加大，在城市規模達到了B點之后，由于勞動力供給持續增加，市場供過于求，迫使工資水平不增反降，而生活成本(H)卻持續上升，造成凈收入下降。這兩種相反的發展趨勢在城市規模達到C點時再次相交，之后開始出現集聚不經濟并導致去城市化現象。但是，由于路徑依賴和自我強化作用，城市的規模仍將繼續擴大［35］。

圖3 城市的有效規模［36］Fig.3 Illustration of the efficient city size

郊區城市化實際上是在自由市場經濟條件下城鎮化發展的被動自我優化過程，其結果是城市規模無限擴張，城市中心區的環境和社會問題并沒有得到根本性的解決，相反卻導致了不同社會階層在城市空間上的分割從而為社會的未來發展留下了隱患。同時，由于空間規模的拉大，環境、交通以及與之相關的一系列社會問題開始成為城市社會的突出問題。

城鎮化的第三階段從表象特征上看是人口進一步從城市中心區向遠郊區或從中心城市向城鎮或鄉村轉移，其對應的生產方式是后工業化時代。與城鎮化的第一和第二階段相比，去城市化表現為人口的逆向流動，即由空間集聚轉為擴散，城市規模進一步擴大，形成城市集聚區［10，27－28］。去城市化的直接后果是中心城市人口數量的絕對下降，大量的城市中心區和工業區的房屋被閑置，并在接下來的時間里迫使政府投入巨大的精力和財力進行維護和改造。與此同時，由于有大量的失業群體，政府又不得不投入財力為他們提供失業救濟和社會保險。即便如此，由此而引發的社會問題使得此后的歷屆政府在城市的發展問題上舉步維艱。

城鎮化的第四階段與信息和知識經濟相對應。一方面，在經歷了第二和第三階段之后，超大規模城市和城市集聚區已經出現集聚不經濟現象［33，37］。交通、住房、環境等成本普遍提高、心理壓力加大，造成生活質量相對下降。人們開始尋求遠離城市的生活和居住地。另一方面，信息技術革命從根本上改變了傳統的工作、生活、聯系和娛樂方式。收入水平的提高也使人們對生活品質尤其是居住環境的要求更高［38］。既渴望接近自然的田園牧歌式的生活環境，又需要依靠中心城市提供的就業機會［39－40］。于是，城市和鄉村的聯系就演變為日常的工作和居住地的聯系，城鄉分割界線進一步模糊，這種全域化的城市空間形態和發展特征被定義為“城市區域”(city-region)［41］。從城鎮化的發展過程看，城市區域是城鎮化進入第四階段——再城鎮化的重要特征。

應當指出，發達國家城鎮化所經歷的4個階段是一種歷史的偶然，而非必然規律［12，17，42－47］。從其社會特征和環境后果看，它是被動地糾錯過程［25］，其每一個階段都與當時的經濟增長方式、社會管理能力、技術條件以及經濟和社會管理體制密切相關［18，34］。與發達國家相比，后發展國家或地區在城鎮化的起步和快速發展階段由于技術、經濟增長方式和社會條件已經發生了很大的變化，因此，不可能也沒有必要重復經歷這4個階段，而應當在借鑒和汲取發達國家經驗和教訓的基礎上，通過計劃引導和政策干預發展以城市區域為模式的新型城鎮化。

3 城鎮化的未來形式——城市區域

以郊區城市化和城市集聚區的形成為標志，城市的功能開始出現空間分工，城市中心區或中心城市以金融、保險、商業、高等教育以及企業總部為主提供大量的就業崗位，但生活和居住功能減退，而中心城市周圍一定空間范圍內的衛星城鎮卻發展成為主要的生活和居住區。20世紀80年代末期以來，隨著發達國家經濟的復蘇，政府通過立法加大了對這些小城鎮的公共基礎設施和社會服務以及商業服務設施的投入，使這些小城鎮的居住條件和環境明顯改善，生活便利程度大大提高。同時，交通條件的改善使工作和生活的異地化變為常態。由此便出現了“城市區域”這種新的城市形態。

城市區域可以從5個方面進行定義:勞動力市場、住房市場、經濟聯系、行政管轄區和社會服務覆蓋區［48］。從勞動力市場的角度看，城市區域是指中心城市周圍由于居住地和工作地之間的聯系而形成的以中心城市為核心的空間區域 (travel to work areas)［41］。用住房市場的概念定義城市區域是指在以中心城市為核心的一定的空間范圍內人們在選擇住房時仍然具有相同地域認同感的區域，也就是說，如果超出這一范圍，人們從心理上認為已經不再屬于這個城市的界限內區域。從經濟聯系的方面看，城市區域是與中心城市有著經濟上緊密聯系的空間區域。這與經濟區域的概念有些類似，但主要強調就業和消費行為。用行政管轄區來定義城市區域也許最直接明了，即以中心城市為核心的一個獨立的行政單元所管轄的空間區域，但這種方式人為地阻隔了中心城市與其周圍地區的自然聯系。社會服務覆蓋區是指以一個財政核算單元為基礎，以中心城市為核心的統一標準的社會服務(如醫療、基礎教育、市政、社會保險等)所覆蓋的空間區域。在現實中，城市區域的形成是以上5個方面的因素綜合作用的結果，但其空間范圍可能不完全一致。

城市區域的概念摒棄了“城市偏向”的發展理念，在城市和區域發展的政策制定上不再區分城市和鄉村，而是強調借助于現代科技，提供便利的交通和通訊設施、無差別的城鄉社會服務體系、統一的勞動力市場和住房市場以及相同標準的社區建設等［49－50］。從社會發展的角度看，城市區域理論是對傳統的“極化”發展理論的顛覆。與城鎮化的前3個階段不同，城市區域的發展不再伴隨有城鄉之間大規模的人口遷徙，而是對社會和地域空間的重新定義和再劃分，并依靠現代通訊和信息技術、交通條件和管理能力對整個空間區域的發展質量進行整體提升［51］。至此，在經歷了將近兩個世紀的發展之后，城鎮化的本質才真正在實踐中得到了具體的體現。城鎮化的概念也由人口從農村向城市遷移轉變為社會服務和基礎設施以中心城市為核心向一定區域空間范圍內的延伸。同時，發展的理念也從偏重城市拓展為以城市為中心的一定空間范圍的區域可持續發展。

從空間特征上看，城市區域可以是單中心，也可以是多中心(圖4)。各中心之間通過法定的綠化空間相互分割，并通過完善的交通基礎設施相互連接。工業和社會服務體系根據空間規劃進行合理布局，以便做到勞動力相對就近就業，減少通勤距離。從社會的角度看，城市區域消除了城鄉差別，城鄉之間的區分不再以居住地劃分，而是以職業來劃分，實現就業多樣化;各社會階層享受的社會公共服務趨于公平。從經濟角度看，城市區域一般包含一個完整的經濟功能區。從環境方面看，城市區域的發展形式可以使區域環境得到改善，生態承載能力逐漸恢復，可持續性提高。在文化方面，城市區域有利于對傳統鄉村文化的保留和延續。

圖4 城市區域的空間形態示意Fig.4 The illustration of spatial characteristics of city-region

4 結論

采用文獻分析的方法研究了發達國家城鎮化的階段性特征。研究表明，發達國家城鎮化所經歷的4個階段及其伴生的社會和環境問題是過分依靠市場機制而政府職能缺位所造成的，每后一階段都是對其前一階段所造成的社會和環境問題的被動修復，是連續的出錯和糾錯過程，絕非不可避免的自然規律。城市區域的出現和形成雖然說仍是某種意義上的因勢利導，但與近年來發達國家政府采用更為積極主動的干預政策密不可分。城市區域作為城鎮化和區域可持續發展的一種新形式所展現出來的合理性已經或正在被發達國家的實踐所證明。對于城鎮化水平相對較低的中國來說，發達國家城鎮化快速發展時期所面臨的相對單一的經濟增長方式已不復存在，而要同時面對工業化、信息和知識經濟的挑戰，而且，環境和生態以及全球一體化所帶來的問題比以往任何時候都要嚴峻。因此，必須要充分認識發達國家在城鎮化過程中所犯的錯誤，汲取其經驗和教訓，制定全面的和科學合理的戰略性空間規劃并采取積極主動的政策干預措施引導城鎮化走城市區域的發展形式，以確保社會整體生活質量和可持續發展能力的穩步提高。

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