日本垃圾焚燒場所的區位決定與政策博弈

杭正芳，周民良，2

(1.西北大學城市與環境學院，西安710127;2.中國社會科學院工業經濟研究所，北京100836)

近年來，國內因垃圾焚燒引起的爭論屢屢披露報端，引起社會各方的強烈關注。爭論的關鍵不僅涉及到焚燒與反焚燒之間的實踐之爭，而且細致到一旦建立焚燒場所如何確定焚燒場所的區位選擇之爭。在我國城鎮化水平不斷提高、城市生活垃圾的數量也不斷增加的背景下，垃圾焚燒不可避免成為垃圾處理的重要途徑之一。垃圾焚燒廠的位置設定與其他類型企業區位選擇一樣，都既涉及到企業的經濟利益比較，也涉及到人與人之間的利益博弈。如何確定垃圾焚燒場所的區位，不僅與城市環境治理有關，也關乎百姓的切身利益。世界上一些先行工業化國家在城市垃圾焚燒場所區位選擇上作過長期探索。日本的垃圾焚燒有多年的歷史，在選擇垃圾焚燒場所區位方面也有一些成功的政策實踐，值得我國城市管理者加以借鑒。

1 垃圾焚燒場所區位決定的基本因素

垃圾處理方式通常包括填埋與焚燒兩種類型。日本的垃圾處理早期以填埋為主，主要選擇谷地和坑洼之地作為填埋場所。但日本是一個島國，土地較少，人口密度較大，尋求建設更多的填埋場所并不現實，加之，居民區產生的垃圾主要為廚余垃圾，埋入地下會腐爛發臭并孳生大量的蚊蠅和老鼠，帶來新的環境衛生問題。因而在管理實踐中，各地逐漸采用焚燒模式來替代填埋模式。相對于垃圾填埋來說，垃圾焚燒的優勢明顯。比如，垃圾焚燒可以消滅病原菌，減少疾病傳播;可以減少最后的剩余物，符合垃圾減量化處理的要求;垃圾焚燒可以產生源源不斷的電力，作為現有能源的補充;垃圾焚燒占用土地較少，可以節約土地資源，不像垃圾填埋會不斷擴展填埋范圍并易于造成地下水污染;垃圾處理中產生的余熱資源還可以利用;垃圾回收、焚燒和余熱利用過程還可以產生一定的就業機會。正因為焚燒的無害化更為徹底，減量幅度大，能夠節約大量土地資源，還可以產生一定的能源，從而成為資源與能源短缺的日本處理固體垃圾的首要選擇。當然，并非只有垃圾填埋才產生負面影響，垃圾焚燒過程也同樣會產生一定的副作用，會產生一定的二惡英、飄灰、廢渣等廢棄物，也會對居民生活造成一定影響。

垃圾焚燒處理體系建設通常考慮到以下因素:垃圾來源與組成、垃圾收集、垃圾運輸、垃圾焚燒、焚燒后的灰渣處理等。焚燒是垃圾處理體系建設的關鍵一環，大量收納的垃圾進入焚燒場所，經過焚燒過程處理后，垃圾中的腐敗物質(有機物)大部分變成水和二氧化碳釋放到大氣中，只剩下不用擔心腐爛的焚燒灰。與處理前的生鮮垃圾相比，焚燒后的重量減少到1/10，體積可以減少到1/20。與直接填埋生鮮垃圾相比，填埋場可以有效利用10～20倍[1]。這種物質的空間轉化、數量轉化與能量轉化，帶來巨大的經濟社會效益。在焚燒方式確定后，關鍵在于選擇垃圾焚燒場所區位。

垃圾焚燒場所的區位確定與其他工商業場所的區位確定有一定的共性特征。比如，垃圾焚燒場所建設必須考慮到自然環境與條件，要求建設區位自然環境較好但又不能對生態環境進行沖擊;要求社會基礎較好，得到民眾的普遍認可。尤其是，垃圾焚燒場所的區位一旦確定，就會產生長期的剛性成本，這就要求服務對象與人口保持一定規模。服務范圍內的人口較少，則帶來明顯的規模不經濟，設施建設后利用效率不高。另外，運輸半徑必須在一定距離范圍內。垃圾焚燒體系的運轉盡管帶有一定的公益性，但也需要考慮減少成本，而垃圾運輸距離過長，會帶來偏高的運輸成本，加重企業的負擔。但垃圾焚燒場所區位選擇也有一些個性化特征，就是重視環境約束，這與一般工商場所的區位選擇有所區別。運輸距離過短的區域，要么已經辟為商業區，要么自然環境條件不支持建設垃圾焚燒場所。垃圾焚燒場所距離主要居民區過近，焚燒的飛灰較多，影響居民家庭環境衛生;距離居民區過遠的地方，則可能會對自然保護區、水源地等有明顯的環境影響。因而垃圾焚燒場所的確定是一個涉及復雜的多因素綜合評估。在長期的垃圾焚燒場所區位選擇實踐中，日本對焚燒場建設所提出要與居民區保持一定距離的基本要求。

2 垃圾焚燒場所區位確定中的利益博弈

垃圾焚燒場所的區位決策，就是在現有技術條件下，以垃圾資源化和減量化處理為目標，選擇成本較低而效益較高的焚燒場所作為建設地址。然而，垃圾焚燒盡管是為了處理外部性問題，但在焚燒場所建立過程中因為技術或者政策方面的因素還是難以完全消除負外部性問題，甚至在措施不當或者技術不完善情況下，可能出現這樣的狀況:在解決以往的負外部性問題的同時，滋生新的負外部性問題。在這方面，日本并非沒有前車之鑒。

1988 年，宍粟環境美化中心周邊還是森林茂密、環境良好的區域。1990年4月1日，垃圾焚燒設施開始使用。但是因為種種原因，在1997年1月日本厚生省公布的二惡英實態調查中，宍粟卻成為全國環境最差的區域。在全國焚燒設施測定結果中，宍粟環境美化中心二惡英的濃度最高。以往致力于環境保護的區域變成環境極差地區，當地的農產品銷售頓時受到影響，地區發展振興規劃的實施遭受重大打擊，區域聲譽一度嚴重受損。受此影響，全國各地都出現反對建設垃圾焚燒場的活動。根據有關方面對1997—1999年著手進行垃圾處理設施建設的自治體的問卷調查，有39%反對建設焚燒設施，有28%反對建設最終處理場，其理由主要是“周圍居民多”或“規模大”，反對運動的形態主要表現為結成反對組織及進行簽名運動，向縣及厚生省的請愿活動也達14%。主要的反對者中，設施周邊的居民比建設用地上的當地居民還多，這在文化地理分布上表現出居民糾紛的“炸面圈現象”，反對建設焚燒設施的運動此起彼伏[2]。

在日本，反對建造焚燒設施及最終處理場的原因概括起來有以下4點:(1)對焚燒設施能否安全運行感到不安。具體表現為:二惡英污染、大氣污染、地下水污染、惡臭擴散、重金屬污染;自然環境被破壞，農作物的安全性受到影響;垃圾收集車造成的交通公害和排氣污染;垃圾處理設施的爆炸、火災事故、最終處理場的漏水事故;焚燒設施影響到周邊學校的環境，許多市民認為焚燒設施的建設還影響到周邊醫院的環境。(2)對于達成協議的方式感到不滿。具體表現為:用地選定過程不透明、理由不充足、對地權人進行利益誤導;與民眾溝通少，事先得出結論后才進行公開說明;對補償費、擾民費支付范圍有意見;對決策執行信任度不高，認為執行部門的承諾不可信;行政機構的說明與學者、媒體的說法不一致。(3)認為計劃本身不夠妥當。具體表現為:沒有明確告知建造設施的必要性;設施規模過大，垃圾減量努力不夠;不同意處理其它城市的垃圾。(4)對垃圾和處理設施在本地區的出現有不愉快、厭惡感。具體表現為:視覺上、心理上的不愉快;垃圾處理場所對周邊建筑物有壓迫感;對地價下降感到不安。由于垃圾焚燒設施建設，周邊地區的房地產價格會出現一定程度的下降，影響到居民的切身利益[3]。正因為如此，在日本，當地居民與政府部門圍繞著建設垃圾焚燒場所會出現大量糾紛，甚至出現不少對簿公堂的現象。日本民眾存在著普遍的“知道建設的必要性但不能建在自家附近”即NIMBY(not in my back yard)心理，反對就近建設垃圾焚燒場所的傾向較為普遍。由此可見，在垃圾焚燒場所建設過程中，利益矛盾與沖突客觀存在。一方面，焚燒是解決日本垃圾問題的必由之路，是相對安全和更具可持續性的垃圾處理方式，是在日本這樣一個島國維持環境穩定的必要措施，是日本建設環境友好型社會的必然途徑。另一方面，民眾出于自身利益的訴求，對于在居住與工作場所周圍建設垃圾焚燒場所持反對意見。由于日本已經跨越工業化階段進入后工業化社會，民眾對于健康、安全、和諧、清新的環境存在強烈的追求。對于環境不友好的經濟與社會行為，存在強烈的反對心理。民眾從對焚燒設施的二惡英產生不安逐漸擴大到居民對焚燒設施產生不安，要求焚燒設施停產的訴訟和反對焚燒設施建設的活動不斷高漲(圖1)[4]。

圖1 垃圾處理設施立地反對運動的情況Fig.1 Oppositions towards locality selection for waste disposal installation

鑒于民眾的利益與政府的管理目標存在著截然的反差，如何平衡兩個方面的利益關系就成為政府政策的重要著力點。政府采取的措施包括兩個方面:一是注重加強垃圾焚燒技術的研究，盡可能提高垃圾焚燒效率和減少焚燒中的廢棄物排放。二是注重垃圾焚燒場所的區位選擇。就前一方面看，日本擁有垃圾焚燒設施的大部分城市規定，焚燒設施的排氣設施構造不得對生活環境保護產生損害。在煙囪等處設置檢測口的同時，煤煙排出量必須達到大氣污染防止法所定排出基準以下，必要時設置合適的煤煙處理設施;由于日本地震多發，垃圾焚燒設施作為城市應對災害的重要設施，在建筑上的抗震要求比一般建筑物更高。在阪神大地震后，垃圾焚燒設施在處理震災垃圾方面發揮了重要作用。新瀉縣中越地區發生地震時柏崎焚燒設施煙囪外筒RC發生破損的報道讓人震驚，但是工廠廠房、內部裝置只受到輕微損害[5]。自宍粟環境美化中心二惡英事件發生后，兵庫縣二惡英對策討論委員會開始開展活動，成立由各町的助理、各町推薦的居民代表、有學識有經驗者在內由13名委員組成的“宍粟環境美化中心公害監視委員會”，并采取一系列措施來處理垃圾焚燒環境問題。比如，停止將可燃垃圾搬運到宍粟環境美化中心，關閉焚燒部門;將垃圾處理業務開始委托給揖龍清潔中心;實施宍粟環境美化中心周邊環境調查，對大氣、表土、河水、土壤、大米、蔬菜污染狀況加強監測;對宍粟環境美化中心建筑施工進行社會監查;給最終處置場滲濾液處理設施安裝去除二惡英設備(逆浸透膜方式);垃圾固體燃料化(RDF)設施開始運營等等。這些舉措，都收到良好的減污效果，當地的環境狀況出現明顯好轉。2年后，針對居民代表提出對土壤進行的檢測要求，兵庫縣二惡英對策研討會公布，調查結果已經對健康沒有影響。

在垃圾焚燒場所的區位選擇方面，日本各地也明確了一系列基本原則，規范垃圾焚燒場所的決定基礎。其中包括:垃圾焚燒場所原則上要建設在城市的規劃區域內;避免建設在自然公園等受到保護的自然環境區域;避免建設在住房密集區域;為確保垃圾運輸暢通，垃圾焚燒場所出入的道路設置在干線道路上或者面向干線道路設置;焚燒設施周圍的基礎設施要完備或者具備修建基礎設施的可能性;垃圾焚燒場所挖掘出地下埋藏文物的可能性要小。在垃圾焚燒場所確定后，還有一系列具體的建設規定:包括焚燒場所的用地面積必須大而完整，以保障焚燒設施的處理能力與處理方式(爐型);基于焚燒爐數量和規模，必須確定焚燒場所建筑物建設規模、區域內垃圾運輸路線、運輸車數量、停車場、洗車設備等，并考慮對周邊市區影響的遠離距離、緩沖綠地。在區位選擇過程中，日本的學者逐漸形成了一套明確的評價項目體系(表1)，構筑了區位選擇評價模式逐步規范化和科學化的基礎。

山武市明確規定，垃圾焚燒場所不能建設在距離學校、托兒所、醫院、診所或特別護養老人院附近;相對遠離主要住宅區;不能建設在自然公園特別區、自然環境保護區的特別區域、鳥獸特別區域、綠地保護區、首都圈近郊綠地保護區特別地區、法定風景區、保護林和預定保護林、急傾斜地有崩潰危險區域、防沙指定林、防止滑坡地區[6]。還有一些城市政府還規定，垃圾焚燒場所不應設置在以下區域:自然公園或自然環境保護地區、鄉間或綠地環境保護地區、鳥獸保護區、首都圈近郊綠地保護地區、特定植物群落、作為城市規劃設施或其他公共設施屬于將來土地利用規劃區域或場所、城鎮化調整區域、需要進行文物保護的場所、作為優良農地必須保護的場所、市長認為不適于建造垃圾處理設施的場所。

表1 一般垃圾焚燒設施的選址評價項目Tab.1 Appraisal index for selecting localities of general waste incineration installations

值得提到的是，日本的垃圾焚燒場所的區位選擇已經出現了一些新動向，值得我們關注。比如，在理論研究方面，日本學者已經把改良型的層次分析法(DAHP)用于垃圾焚燒場所的區位分析評價之中[7];在實踐上，近年來，以二惡英問題為發端，日本不少城市出現了將小規模的一般廢棄物焚燒場合并起來，把若干市町村的焚燒場合并建設成一個廣域處理的大規模設施的傾向[8]。

3 垃圾焚燒場所區位確定的合理程序

垃圾焚燒處理關系到日本民眾的切身利益，也關系到日本走什么樣的可持續發展之路。圍繞垃圾焚燒場所的區位選擇，日本政府與民眾衍生出諸多的矛盾與糾紛。但是在實踐中，雙方逐漸認識到合理確定焚燒場所的重要性。垃圾焚燒場所區位決定如不顧及政府利益，將滋生大量的運輸成本，導致公共環境空間被破壞，損害下一代人的生存環境與生態環境;但區位選擇如不顧及民眾利益，也會影響到民眾的生活環境，增加廣大民眾的心理負擔，影響到民眾的經濟與社會權益。在日本垃圾焚燒場所區位選擇實踐中，逐步采取了一些規范化的決策程序，以平衡各方利益關系，避免垃圾焚燒場所區位單方面確定導致的負面因素發生。

一是明確向社會大眾說明垃圾焚燒場所區位選擇的目的和必要性。垃圾焚燒場所建設中的位置之爭促使政府認識到垃圾焚燒設施的區位選擇與社會和諧息息相關，向社會闡述建設垃圾焚燒場所的必要性、爭取社會大眾對建設垃圾焚燒場所的支持成為垃圾焚燒場所建設的關鍵。

二是確定多個替代方案。在垃圾場所建設區位選擇方面，政府主管部門已經形成一個規范的做法，就是提出多個建設方案備選，多次確定候補地區，進行廣泛的調查與分析評價，采取民眾反對聲音較小、社會接受程度較高的方案(圖2)，以便在具體的區位選擇中順利規劃和建設。

圖2 垃圾焚燒設施的區位決定及調查過程Fig.2 Decision of and investigation process for selecting localities of waste incineration installations

三是提高信息的公開化、透明化程度。為了獲得社會各方面的充分意見，就需要盡可能充分地公開信息，廣開言路，征求社會團體與市民的意見，聽取社會各方的不同建議，盡可能多方面廣泛反映居民心聲。為此，政府部門應采取市民說明會、參觀、征求委員會成員意見、意見聽取會等形式，獲取多方看法與觀點，并圍繞垃圾焚燒場所建設設立投訴窗口。

四是凝聚社會共識。在信息渠道暢通的基礎上，構筑由行政、企事業者、居民聯合起來共同構筑的處理體系，就當地垃圾處理設施新建、更新、改造的必要性，還要在設施與設備選擇、公害防治協議等方面爭取社會各方的支持，求得盡可能廣泛的社會共識。

4 結論

他山之石，可以攻玉。研究日本垃圾焚燒場所的區位選擇，是為了借鑒日本的經驗，推動中國自己垃圾焚燒場所區位選擇的研究與政策決定，這既有利于擴大區域經濟與經濟地理研究的范圍，同時也促進中國環境保護政策的區域化實踐。從整體上看，日本在垃圾焚燒場所區位選擇上的一些成功經驗，還是值得我們加以借鑒的。一是重視區位決策。充分考慮城市發展的自然與社會經濟條件，把區位選擇作為垃圾焚燒場所建設的重要環節加以高度重視。二是加強規劃研究。采用多因素全方位的分析與評價方法，在垃圾焚燒場所的區位確定中充分考慮綜合性、地域性和專業性特點，進行經濟效益、社會效益、環境效益等方面的綜合評判。三是推進民主決策。切實落實以人為本的精神，通過廣泛征求意見和充分重視各方的利益訴求與利益表達，以便區位決策體現最廣泛的利益，獲得各個群體的社會認同。

[1]田中勝，寄本勝美.ごみハンドブック[M].東京:丸善株式會社，1998:13.

[2]平山直道.自治體における政策決定プロセスのあり方——合意形成に重點をおいて[EB/OL].(2001-01)[2010-05-20].http://www.jesc.or.jp/environmentS/report/for21century/img/03.pdf#search.

[3]小林康彥.市町村長·事務組合管理者のためのごみ政策ベースライン[M].東京:株式會社ぎょうせい，2005:111-115.

[4]環境省.循環型社會白書[M].東京:株式會社ぎょうせい，2006:27-28.

[5]佐藤幸世.日本における焼卻技術の進化と今後の役割·可能性[J].月刊廃棄物，2008，34(9):10.

[6]山武市ホームページ.山武市廃棄物処理施設の立地等に関する基準[EB/OL].(2006-03-27)[2006-05-20].http://www.city.sammu.lg.jp/02-gyousei/reiki_int/reiki_honbun/r3370364001.html.

[7]藤田真一，田村坦之.一般廃棄物焼卻場の立地選定に対する改良型AHPの適用[J].オペレーションズ·リサーチ:経営の科學，2002，45(1):1-10.

[8]川口和英.ごみから考えよう都市環境[M].東京:技報堂出版株式會社，2003:53-54，155-156.