城鄉社保漸進統一

□ 本刊記者 潘 陽

城鄉社保漸進統一

□ 本刊記者 潘 陽

兩會前夕，在人民網和人民日報政治文化部聯合推出的“2011年你最關注的十大熱點問題調查”中，“社會保障”話題受關注程度一直位居榜首。

1973年，一場因中東戰爭而引起的石油危機曾引發了關于社會支出作用的重大討論。此后，十幾年的高失業、低增長狀態促使歐洲逐漸發現社會保障不僅僅是社會問題，更是經濟問題。于是“社會保障制度作為一個生產要素”的命題在歐盟的一份研究報告中被正式提出來。

我國的社會保障體系，是新中國成立以后逐步建立的。計劃經濟時期，我國形成了城鄉二元經濟結構和地域身份制的社會管理模式，城鄉社會保障按不同的目標分設和分治；改革開放以來，涵蓋基本養老、醫療、失業、工傷、生育五項社會保險制度，構成中國特色社會保障框架體系。國家要發展，社會保障制度成為堅強的后盾，日益與國防、經濟、法律制度建設同等重要。社會保障城鄉分割的格局已經成為我國社會保障制度發展的主要瓶頸。

新時期社會保障被這樣定義，即：涉及一個國家總的勞動力生存和發展的制度體系，叫社會保障制度體系；涉及一個國家總的勞動力生存和發展的問題，叫社會保障問題。就其實際作用而言，社會保障是關系到每一個人的。社會保障的本質是涉及社會勞動者的保障，是針對所有社會成員生存后顧之憂的保障。社會保障的城鄉一體化成為實現社會保障國民待遇的前提和保證。

由于社會保障城鄉二元分治長期存在，城鄉社會保障制度缺乏統一性、規范性和可持續性，不但加大社會保障工作行政成本，也帶來了大量行政資源的浪費，社會保障整體體系得不到優化。2011年，經濟的復蘇需要多方面的努力和呵護，社會保障的公平性會得到增強，逐步實現從普惠性向公平性邁進，社會保障行將進入構建覆蓋全民體系的新階段。

城鄉一體化條件齊備

34歲的張建華已經在南京打工7年了。今年國慶節，打第一次去了玄武湖，因為免費開放了。他來南京第一年就想去玩，但一直舍不得買門票，“站在湖邊看風景，美得很，想看多久就看多久，感覺自己是南京人了。”

“十二五”規劃建議提出“積極穩妥推進城鎮化”，“統籌城鄉發展”，未來幾年，像張建華這樣的農民工有望更好地融入城市。在全面統籌城鄉經濟和社會發展的進程中，社會保障城鄉一體化的重要性日益突出，條件也日漸成熟。消除社會保障城鄉分割的局面成為當前社會保障工作的重要目標和任務。

不論是經濟發展還是經濟轉型都已經成為一體化的基礎和動力。從2000年到現在，農村人口占總人口的比重呈加速下降的趨勢，已有和將有越來越多的勞動力進入非農產業和有組織的正規部門就業，農村人口的不斷減少為城鄉一體化奠定了社會基礎。

改革開放后歷經30年多年的發展，我們曾經面臨的突出矛盾是總量問題，就是生產問題，當前這一問題已經基本解決，接下來需要解決的重點是內需不足的突出矛盾，政府報告多次指出：立足內需是我國發展的必由之路。已經逼近中低收入國家人均GDP上限的中國，需要著手謀劃如何避開近在眼前的“中等收入陷阱”。數十年中真正能夠突破“中等收入陷阱”的經濟體基本依托于出口導向戰略。國際金融危機后，出口導向戰略適時的挑戰成為擴大內需穩固基礎的警鐘。擴大內需的核心問題正是生活穩定保障的預期和消費信心問題。由此，經濟轉型會直接推動社會保障制度的完善，加快啟動廣大的農村消費市場，推動社會保障城鄉一體化建設。

中國社會已經發展到了一個全新的時期，科學發展、以人為本、公平與正義等成為這一時期的核心價值觀，在這個意義上，社會保障城鄉一體化體現了以人為本、全面協調可持續的科學發展觀。中共中央提出到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障系，努力使全民學有所教、勞有所得、病有所依、老有所養、住有所居。城鄉居民全部納入社會保障體系，積極穩妥地實現人人享有社會保障的發展目標，這種清晰的政治價值取向，構成了鮮明的時代發展背景，它直接消除了人們對建設城鄉社會保障一體化的各種疑慮，同時也客觀地確立了社會保障一體化發展的總方向。

農民工養老、醫療保險與城鎮職工基本養老、醫療保險和農村養老、醫療保險等都有待相互銜接。

城鄉對接，一體化有益嘗試

昆山市是江蘇省的一個縣級市，地處中國經濟最發達的長江三角洲，在全國百強縣（市）中，自2005年開始就蟬聯第一。2002年開始，昆山市在“城鄉有別、相互銜接、逐步一體”的總體思路下，有針對性、有步驟地實現城鄉一體化。在2003年、2004年，昆山在全國率先推行農村基本養老保險和農村基本醫療保險。隨后，昆山在此基礎上開啟了農村基本養老保險向城市社會保障并軌之路，逐步吸納征地農民和靈活就業人員進入社保。2007年昆山市實行農村居民醫療保險改革，凡是昆山城鄉居民，只要沒有參加城鎮職工醫療保險的，都可以加入居民醫療保險，并且大病報銷比例也與城鎮并軌。

昆山市已經形成低保、基本養老、基本醫療、征地補償和拆遷補償為主體的保障體系，社會保險綜合覆蓋率達到99%以上，實現了城鄉社會保障制度并軌的基本目標，使農民及外來務工人員享有與城市居民相同的保障權利：農村基本養老保險為第一道防線；居民基本醫療保險為第二道保障線；最低生活保障為第三道保障線；第四道保障線為被征地人員基本生活保障，實現了“低水平、廣覆蓋、有保障”。

集大城市、大農村、大庫區、大山區和民族地區于一體的重慶，是全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區之一，重慶市政府把社會保障的城鄉統籌建設作為政府的重點工作之一。2007年5月，重慶市通過了《重慶市農民工養老保險試行辦法》和《重慶市農民工大病醫療保險市級統籌試行辦法》。適應農民工流動性大的特點，農民工養老保險、醫療保險與城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險和農村養老保險相互銜接，保險關系和待遇能夠轉移接續。農民工養老保險、大病醫療保險辦法的出臺，在統籌城鄉社會保障制度，特別是農民工社會保險制度建設上取得了新的突破。

位于廣東省中南部的東莞市，1985年撤縣建市，1988年升格為地級市，2009年東莞市生產總值達到3700多億元。其自上而下啟動社會保障城鄉一體化進程，從開始就立足解決城鄉社會保障之間的統籌和銜接，轉制成本大大減少。其基本做法可以概括為：循序漸進、小步快走，逐步縮小城鄉之間社會保障水平的差距。一體戶進程啟動后，東莞市政府有計劃、分步驟地擴大公共財政對農民社會保障的支持力度。從2006年開始，在逐步提高農民養老保障水平的制度安排中，繳費率從原來的11%提高到18%，政府和村集體的出資率也同步從6%增加到了10%、東莞市明確規定“全市各村（或社區、含村民小組）必須把集體建設用地使用權流轉受益的50%以上用于所屬村民的社會保障”，從而增強了農民社會保險基金的安全性和調劑能力。

江蘇昆山、重慶、廣東東莞成為我國社會保障城鄉一體化典型地區。為“十二五”期間全國逐步實現社保城鄉一體化提供了有益的范本。

一體化的總體構想

社會保障城鄉一體化的中期目標是：一個制度、兩個標準、覆蓋全體。通過社會保障制度的“并軌”，把城鄉分設的相同保障內容的不同制度進行歸并，在統一對象管理的基礎上，統一籌資渠道、統一繳費模式、統一計發辦法、統一基金管理、統一機構管理，著力消除社會保障各種關系轉續存在的問題，從提高社會保障的便攜性入手，實現社會保障服務城鄉一體化。

兩個標準是指，社會保障城鄉一體化的基礎是統籌城鄉社會保障制度發展，一體化是“統籌”而不是“統一”，因而在一段時間內、在一個制度中，城鄉居民會因不同的籌資水平，存在保障待遇水平上的差別。

覆蓋全體是指，到2020年前，通過城鄉社會保障一體化建設，基本建立起覆蓋城鄉居民的社會保障體系，人人享有社會保障，從而在制度上覆蓋全體城鄉居民。

長期目標則是多個層次、統一管理、協調發展。通過城鄉社會保障一體化建設，在內容上，形成社會救助、社會醫療、社會養老和社會福利等多個層次的一體化保障體系。

以跨部門的行政機構改革為契機，整合跨部門的行政資源，統一組織、協調和管理社會保障重大事宜。即統一的社會保障業務管理機構，統一的監督管理機構，統一的社保信息管理平臺。

協調發展是，在統一的社會保障業務管理機構、統一的監督管理機構、統一的社會保障信息管理平臺基礎上，在逐步頒布《中華人民共和國社會保險法》、《中華人民共和國社會救助法》《中華人民共和國社會福利法》的基礎上，最后以《中華人民共和國社會保障法》為根本，在法律層次，理順不同社會保障制度的關系，從總體上促進社會保障管理和服務的協調發展，從而使社會保障系統各要素發揮最大的效益，使覆蓋城鄉的社保制度發揮最大功用。

【專家解讀】

全國人大常委、中國社保障改革與發展戰略研究項目組組長、中國人民大學教授鄭功成提出我國社會保障體系三步走的發展戰略——

第一步（2008-2012年）的目標任務，是構建起“兩免除一解除”的社會保障制度支架，為建設健全、完備的中國特色社會保障制度奠定堅實的基礎；

第二步（2013-2020年）的目標任務，是實現中國特色社會保障制度全面定型、穩定發展；

第三步（2021-2049年）的目標任務，是在進一步完善中國特色社會保障制度并實現這一制度可持續發展的同時，不斷提高保障水平，確保國民的生活質量，全方位地滿足國民對社會保障及相關服務的需求，真正邁向中國特色社會主義福利社會。

鏈接

2010年度中國社會保障十大事件評選揭曉

《社會保險法》位居榜首

3月1日，由人力資源和社會保障部、民政部等主辦的中國社會保障三十人論壇在北京舉行全體會議，最終評選出2010年度中國發生的社會保障十大事件——

2010年10月第11屆全國人大常委會第17次會議通過的《中華人民共和國社會保險法》。

2010年6月由國務院頒布的《自然災害救助條例》。

2010年1月由國務院發布的《關于試行社會保險基金預算的意見》。

2010年4月住房建設部先后發布《關于加強廉租住房管理有關問題的通知》、《關于加強經濟適用住房管理有關問題的通知》和《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》。

2010年12月國務院決定第七次提高企業退休人員的基本養老金。

2010年7月有關“流動就業人員基本醫療保險關系轉移接續”辦法開始執行。

2010年1月中國社會福利協會成立。

2010年12月國務院發布《關于修改〈工傷保險條例〉的決定》。

2010年10月上海開始實施柔性延遲辦理申領基本養老金手續。

2010年3月國務院辦公廳轉發中國殘聯《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系指導意見的通知》。

□ 編輯 崔銀娜 □ 美編 龐 佳