大興水利更要建組織

剛結束的中央農村工作會議提出要“太興水利強基礎”。另據報道，國家有計劃在今冬明春投入超過1700億元大興水利，2011全年投資或超過4000億……以彌補過去數十年的農田水利欠賬。這可謂將農田水利放在了空前重要的位置。

筆者認為，農田水利面臨的問題實質上是基層的治理問題，在建好水利硬件設施的同時，更要加強基層組織建設，才是化解治理性干旱的長遠之計。

我國多個地區近年大旱，其實是治理性干旱，其實質是鄉村基層組織的治理困境。二十多年來，尤其是稅費改革以來，南于多村基層組織治理資源喪失，治理職能向經濟增長指標過度傾斜，造成治理責任嚴重錯位、缺位。而且，長期以來的鄉村治理內卷化造成鄉村利益共同體不斷強化，基層組織缺乏對不關切自身利益事務的積極性。這使基層農村水利困難主要表現為“三無難題”，即無錢修水利、無能力用水利、無意愿管水利。

首先，基層組織無錢修水利。分田到戶后，國家對農田水利投資嚴重不足，鄉村集體經濟不斷式微，在以市場化為導向的改革中，鄉村中小水利設施長久失修，堵淤塞積日益嚴重。

1988年“萊蕪經驗”向全國的推廣，標志著國家對農田水利的政策發生重大變化。之后，1988年水利部發布《關于依靠群眾合作興修農村水利的意見》，1996年國務院發布《關于進一步加強農田水利基本建設的通知》，其基本方向都是“誰投資、誰建設、誰管理、誰受益”，以水費養水利，而國家財政對農田水利的投資和人力投入大為減少。：2003年開始的稅費改革取消了“兩工”和共同生產費，由于基層組織收不起水費，這實質是基本對農田水利實施“斷奶”。

結果是，各地中小水利設施“被承包”、“被買賣”，能盈利的水利設施則被部分人占有，不能盈利的給了村組，后又被分包給個人，或是逐漸被荒廢了。

其次，基層政府也無能力用水利。稅費改革之后，基層組織由于普遍面臨治理資源缺失、手段缺乏的困境，治理能力幾乎完全喪失，造成不能有效治理鄉村利：會中的釘子戶或搭便車行為。其后果是：由于鄉村組織無法提供基本的生產公共品，農戶只有自己挖堰打井建小水利求生。進而又導致大、中、小水利之間在缺乏組織協調的情況下陷入惡性循環。

以上兩點是兩湖、安徽、江西、豫南等江淮農區的真實寫照。

最后，基層組織還缺乏治理農田水利的主動性與積極性。長期以來，我們對基層組織和官員的考核過多地關注于經濟增長，而忽視了為農民和農業生產提供公共品服務。更嚴重的是，基層組織形成了上下級之間的利益共同體，而中央、省等上級政府又因信息不對稱無法對基層組織和負責人真正問責。

總之，應該明確農田水利面臨的問題不僅僅是硬件設施問題，更重要的是軟件的機制與組織建設問題。國家萬億投資要收實效，就必須將硬件設施完善及軟件組織和機制建設有機結合起來。其核心在于恢復和強化鄉村組織，并動員農村將過剩勞動力投入到水利興建的大潮中，而避免大興機械替代勞動力投入。

第一，就水利管理的機制來講，應以鄉村組織主導取代市場主導。市場是交換行為專業化的結果，市場體制本身是一套制度費用，其追求資本平均收益。而加強鄉村組織的治理能力，則可以低成本、高效率地解決水利公共品供給中的搭便車問題。

第二，對基層組織和官員進行水利問責。將水利組織、機制、設施等指標納入到基層組織的考核體系中。

在更廣闊的視野下，應跳出就水利論水利的循環技術悖論，而應該從鄉村社會看農田水利，應該將鄉村組織的重建提升到國家戰略的高度。只有重建鄉村組織和鄉村社會，才能避免農村在失序中走向崩潰。此外，還要重建鄉村社會的群眾參與機制，以化解由于信息不對稱造成的上級監管困境，推進建立鄉村善治的制度基礎。