從立法角度論檢察權(quán)的合理化配置

當(dāng)前，我國檢察權(quán)的配置有其合理性和科學(xué)性，但學(xué)界對檢察權(quán)配置的現(xiàn)狀尚存在一些質(zhì)疑。認(rèn)真研究并優(yōu)化檢察權(quán)的配置，以進一步促進檢察機關(guān)更好地發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，具有深遠的意義。文章通過對我國檢察權(quán)的定位、配置現(xiàn)狀以及被質(zhì)疑的焦點進行分析，并提出優(yōu)化檢察權(quán)配置的立法構(gòu)想，以供大家商榷。

檢察權(quán)，即檢察機關(guān)依法履行法律職責(zé)享有的權(quán)力。檢察權(quán)在法律范疇作為概念使用，歷來都被直觀的理解為：檢察權(quán)就是由檢察機關(guān)行使的職權(quán)，其中包含的內(nèi)容是一個職權(quán)范圍的問題。中國當(dāng)代的學(xué)者將檢察權(quán)界定為“歷史的和階級的概念”①，認(rèn)為不同的歷史階段存在不同的檢察權(quán)，不同的階級擁有不同的檢察權(quán)，并把階級性當(dāng)成檢察權(quán)的本質(zhì)屬性。因此，對檢察權(quán)不能作統(tǒng)一的定義，只能在區(qū)分階級的基礎(chǔ)上給予不同的概念和評價②。從而確定了檢察權(quán)的基本分類理論，即資本主義國家的檢察權(quán)是公訴權(quán)，社會主義國家的檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)。

一、我國檢察權(quán)配置的弊端及其影響因素

（一）行政化管理模式制約檢察權(quán)的優(yōu)化配置，影響檢察權(quán)的獨立行使。

目前，我國的檢察機關(guān)是在地方黨政機關(guān)和上級檢察機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的，這種處處受制于行政機關(guān)的狀況，使檢察機關(guān)的內(nèi)部管理呈現(xiàn)出濃厚的行政化色彩，檢察機關(guān)的獨立性和法律監(jiān)督的公正性難免要打折扣，有的地方領(lǐng)導(dǎo)隨意攤派工作任務(wù)，甚至干涉檢察院的業(yè)務(wù)工作，制約了檢察權(quán)的依法獨立行使，嚴(yán)重影響了檢察權(quán)的內(nèi)部配置和運作，使任何優(yōu)化檢察權(quán)配置的構(gòu)想都難以實現(xiàn)。

（二）檢察權(quán)能劃分不科學(xué)，缺乏整體規(guī)劃性，限制了檢察權(quán)整體效能的發(fā)揮。

1、檢察權(quán)配置上過于強調(diào)業(yè)務(wù)歸口管理，分散了檢察權(quán)。現(xiàn)行的檢察體制上，偵查權(quán)的行使主要集中在自偵部門，審查逮捕和提起公訴在刑檢部門，對公安機關(guān)的監(jiān)督主要由偵查監(jiān)督部門行使，民事行政訴訟活動的監(jiān)督由民行部門行使，這在某種程度上削弱了檢察權(quán)的威力，分散了檢察權(quán)，也人為地增大了訴訟成本投入。

2、存在部分領(lǐng)域檢察權(quán)配置不到位的現(xiàn)象，削弱了檢察權(quán)。由于沒有明確的實體性職權(quán)條款，加之民事、行政檢察監(jiān)督的規(guī)定過于模糊，可操作性差，導(dǎo)致人民檢察院對民事行政司法的參與及監(jiān)督工作難以開展。

（三）法律授權(quán)的監(jiān)督手段不能適應(yīng)法律監(jiān)督的需要，影響檢察權(quán)的有效運行。

具體體現(xiàn)在：

1、立案監(jiān)督權(quán)軟弱無力，監(jiān)督工作難以到位。

2、審查批捕監(jiān)督權(quán)缺乏權(quán)威性，監(jiān)督工作蒼白無力。

3、刑事審判監(jiān)督權(quán)有弱化的趨勢，難以糾正。

（四）檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)不合理，人員分類不明確，影響檢察權(quán)的有效運行。

對于所有人員不加區(qū)分地都統(tǒng)一采用行政化模式進行管理，沒有建立檢察官的分類管理制度，不符合檢察官的養(yǎng)成規(guī)律，影響了檢察權(quán)的優(yōu)化配置，妨礙了檢察官素質(zhì)的提高和辦案效率。

二、中國檢察權(quán)的優(yōu)化配置

中國特色的檢察權(quán)是中國特色政體的重要組成部分，重新審視和完善現(xiàn)行檢察權(quán)的設(shè)置，必須冷靜思考，做到既要關(guān)注中國特殊的政體和國情，又要切實把握司法工作規(guī)律。

（一）關(guān)于憲法對檢察權(quán)配置的優(yōu)化構(gòu)想

現(xiàn)行憲法對檢察機關(guān)的定位只用了“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”一句話進行概括，條文雖然明確了檢察機關(guān)的定位和性質(zhì)，但對體現(xiàn)檢察機關(guān)法律監(jiān)督特點的檢察權(quán)的范圍等內(nèi)容卻缺少具體的規(guī)定，似顯不足。從近年來對檢察權(quán)的爭論及檢察活動實踐來看，憲法對檢察機關(guān)的定位雖然是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，但檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)并不是一個同等的概念。檢察機關(guān)的憲法定位決定了檢察權(quán)的最終配置內(nèi)容。筆者大膽設(shè)想，現(xiàn)行憲法在第三章國家機構(gòu)中既然能對全國人民代表大會、全國人民代表大會常務(wù)委員會及國務(wù)院的具體權(quán)力進行細(xì)化規(guī)定，為什么不能對檢察機關(guān)的檢察權(quán)和人民法院的司法權(quán)進一步細(xì)化規(guī)定呢？建議憲法以修正案的形式對檢察權(quán)的權(quán)力配置內(nèi)容進一步細(xì)化，以解決學(xué)界和司法實踐中一些不必要的爭論，同時達到對檢察權(quán)的統(tǒng)一、正確的理解和實施。

（二）關(guān)于三大訴訟法對檢察權(quán)配置的優(yōu)化構(gòu)想

我國檢察理論的奠基人王桂五教授認(rèn)為，檢察法律監(jiān)督關(guān)系有訴訟監(jiān)督法律關(guān)系和非訴訟監(jiān)督法律關(guān)系兩種形式，訴訟形式的監(jiān)督和非訴訟形式的監(jiān)督構(gòu)成了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能的全部③。 要在憲法對檢察權(quán)明確規(guī)定的基礎(chǔ)上，對三大訴訟法做出相應(yīng)的修改，以明確檢察權(quán)在三大訴訟中的權(quán)力、權(quán)能、權(quán)項及行使的具體方式、效力等。現(xiàn)階段，從理性和現(xiàn)實的角度，三大訴訟法對檢察權(quán)應(yīng)從以下幾個方面予以完善：

1、公訴權(quán)的強化

對公訴權(quán)，應(yīng)適當(dāng)擴大起訴裁量權(quán)，充分發(fā)揮其在程序中的分流功能，以實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟的目的。我國刑事訴訟法規(guī)定了三種不起訴，即絕對(法定)不起訴、相對(酌定)不起訴和證據(jù)不足不起訴。其中，相對不起訴是1996年刑事訴訟法對于1979年刑事訴訟法中免予起訴的重大修改和完善，但從目前的情況來看，相對不起訴的范圍過窄，僅規(guī)定“對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定”。就我國打擊刑事犯罪的客觀形勢來講，面臨著犯罪數(shù)量不斷增長的現(xiàn)實問題。為節(jié)約司法資源、提高訴訟效益，有必要通過擴大檢察機關(guān)的起訴裁量權(quán)，達到在現(xiàn)有司法資源總量不變的情況下，能夠處理更多的刑事案件，而且這也是與當(dāng)前寬嚴(yán)相濟刑事政策相適應(yīng)的。因此，有必要通過立法完善適當(dāng)擴大檢察機關(guān)起訴裁量權(quán)的范圍。只要被告人認(rèn)罪態(tài)度好、已經(jīng)賠償被害人的損失而為被害人諒解、或者適用不起訴不至于引起不良的法律效果、社會效果和政治效果，或者當(dāng)公共利益優(yōu)于對犯罪追訴之必要時，檢察機關(guān)均可以作出不起訴處理。

2、偵查權(quán)的強化

對于檢察機關(guān)是不是應(yīng)該有偵查權(quán)法學(xué)界眾說紛紜，“如有學(xué)者主張將職務(wù)犯罪偵查工作從檢察機關(guān)剝離出來，認(rèn)為取消檢察機關(guān)現(xiàn)有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)更有利于檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職責(zé)；也有學(xué)者主張在檢察機關(guān)現(xiàn)有的偵查權(quán)限基礎(chǔ)上再賦予檢察機關(guān)采取技術(shù)偵查措施的權(quán)限，以加強檢察機關(guān)現(xiàn)有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)；還有學(xué)者主張檢警一體化、檢察機關(guān)代位偵查權(quán)等，認(rèn)為檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)進一步加強對公安機關(guān)偵查工作的領(lǐng)導(dǎo)等。”④筆者認(rèn)為，“取消檢察機關(guān)現(xiàn)有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)更有利于檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職責(zé)”的觀點顯然是錯誤的，這是沒有認(rèn)識到權(quán)力運行的一般特點的緣故，因為偵查權(quán)是職務(wù)犯罪監(jiān)督的發(fā)現(xiàn)權(quán)，沒有發(fā)現(xiàn)權(quán)的職務(wù)犯罪監(jiān)督權(quán)實際上是不可能運行的，擁有偵查權(quán)就是擁有職務(wù)犯罪發(fā)現(xiàn)權(quán)，就是保證職務(wù)犯罪監(jiān)督權(quán)要素的完整，取消偵查權(quán)實際上等于取消職務(wù)犯罪監(jiān)督權(quán)，這種專門的法律監(jiān)督權(quán)都被取消了，還談何“更有利于檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職責(zé)”。至于檢察機關(guān)目前的反腐懲貪工作還有不盡如人意的地方，那正是檢察改革所必須解決而且也能夠解決的問題。為避免職務(wù)犯罪偵查權(quán)的濫用，就要求立法中要充分考慮如何對自偵案件進行有效的監(jiān)督。檢察機關(guān)的自偵案件實行的是“偵捕訴一體化”，實行內(nèi)部監(jiān)督有時礙于情面，會流于形式，必然顯得蒼白無力。所以，對于自偵案件僅有內(nèi)部監(jiān)督是不夠的，必須從立法上考慮完善外部監(jiān)督。建議在刑訴法中增設(shè)對檢察機關(guān)自偵案件進行外部監(jiān)督的條款，以更好地發(fā)揮檢察機關(guān)查處職務(wù)犯罪的人才資源優(yōu)勢和業(yè)已形成的社會知名優(yōu)勢。同時還應(yīng)考慮到職務(wù)犯罪不同于普通犯罪的特點，刑訴法修改有必要增加監(jiān)聽、監(jiān)控、密拍等技術(shù)偵查措施以及特情、耳目、臥底、控制下交付等特殊偵查措施，為檢察機關(guān)查處職務(wù)犯罪建立特殊偵查體系提供立法上的保障。

3、民事、行政訴訟領(lǐng)域中檢察權(quán)的擴展

目前，檢察機關(guān)在民事行政訴訟中的法律監(jiān)督權(quán)受到的質(zhì)疑，實質(zhì)上源于對中國檢察權(quán)的“誤讀”。基于民行檢察制度的存在對于維護司法公正和社會穩(wěn)定具有重要和不可替代的作用，所以這一權(quán)力不應(yīng)該被弱化和取消，而應(yīng)該得到加強。首先應(yīng)該在民事訴訟法和行政訴訟法中對檢察機關(guān)行使民事行政檢察權(quán)的內(nèi)容、形式、效力及權(quán)力行使的相關(guān)保障進一步細(xì)化，同時應(yīng)拓寬民事行政訴訟監(jiān)督的范圍，賦予檢察機關(guān)民事起訴權(quán)，以解決許多在當(dāng)前新舊體制交替階段出現(xiàn)的濫用權(quán)利，危害國家和社會公共利益、違背公序良俗而又無人起訴的案件。檢察機關(guān)提起民事公訴主要是為了維護社會公共利益和國家利益，賦予其起訴權(quán)也是國際上通行的制度，不管是大陸法系的德國、法國、日本，還是英美法系的美國和英國以及前蘇聯(lián)及東歐社會主義國家都有這方面的規(guī)定。我們國家在五十年代也有實行過該制度的成功經(jīng)驗和理論基礎(chǔ)。因此，建立檢察機關(guān)提起民事訴訟的程序機制，以司法程序來維護國家和社會公共利益，已經(jīng)成為一種緊迫的要求。

（三）關(guān)于檢察院組織法對檢察權(quán)配置的優(yōu)化構(gòu)想

現(xiàn)行檢察院組織法頒布已二十多年，隨著法制建設(shè)的不斷推進，有些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要，修訂和完善檢察院組織法已顯得非常必要。在檢察權(quán)配置方面，筆者建議以憲法為基礎(chǔ)作以下修改：一方面，在總則中除對檢察機關(guān)的法律定位進行明確的表述外，還要對與檢察機關(guān)法律定位緊密相連的檢察權(quán)的性質(zhì)以及其在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位進行表述，另一方面在五項具體檢察權(quán)配置的基礎(chǔ)上，對檢察機關(guān)現(xiàn)在正在行使的立案監(jiān)督權(quán)、起訴裁量權(quán)、民事行政檢察監(jiān)督權(quán)、檢察建議權(quán)等權(quán)能進一步明確規(guī)定。

對于權(quán)力的配置，從來就沒有一種固定的模式。權(quán)力配置是否科學(xué)合理，落實到最后，也是最明顯的檢驗，就是看其運行的模式是否有效。從現(xiàn)在我國憲法及法律對檢察權(quán)的配置現(xiàn)狀來看，總體是合理和科學(xué)的，但也有不足之處。在具體的制度設(shè)計中，往往不是合理的就是可行的，而是可行的才是合理的。拋開現(xiàn)有的檢察制度，完全照搬西方國家的東西，絕不是科學(xué)的態(tài)度。在對我國檢察權(quán)配置予以肯定的基礎(chǔ)上，從立法的角度不斷優(yōu)化檢察權(quán)的配置，才是檢察改革路徑的正確選擇。

注釋：

①王桂五：《人民檢察制度概述》，法律出版社1982年版，第22頁。

②唐偉源、王學(xué)沛、詹坤木：《檢察權(quán)的社會制約機制研究》，載《中山檢察在線》。

③孫謙、肖宏：《當(dāng)代著名法學(xué)家王桂五檢察理論觀點述評》，載孫謙、張智輝主編的《檢察論叢》第4卷，法律出版社2002年版，第77頁。

④姜南：《檢察機關(guān)偵查權(quán)配置模式的幾點思考》，載于北大法律信息網(wǎng)。

（作者單位：浙江省仙居縣人民檢察院）