城市周邊區域跨行政區生態補償機制探討

[摘要]生態補償是一個熱點問題，生態公益林補償、江河流域補償、礦產資源補償、旅游資源補償等生態補償已取得一定成績，但跨行政區生態補償一直是個難點。通過對環京津貧困帶實施生態補償的緊迫性和我國現行生態補償機制的分析，提出生態補償機制要在立法、設立機構、統籌籌集資金、科學合理制定標準、多種補償方式并舉和有效實施監督等多方面努力。

[關鍵詞]環京津貧困帶；生態補償；區域協調

[中圖分類號]F205 [文獻標識碼]A [文章編號]1671—8372(2011)02—0021—05

外部性理論認為，生態環境資源具有外部性，在現實中社會邊際成本收益與私人邊際成本收益出現背離，無法實現資源配置的帕累托最優，導致市場機制無法發揮作用，即出現市場失靈，必須依靠政府干預加以解決，政府可以通過稅收、補貼等干預手段實現外部效應內部化。

經濟外溢理論認為，無論是破壞環境所造成的危害還是治理環境所帶來的效益都會外溢到周邊地區。基于社會公平性考慮，生態補償是目前解決生態環境中有關公共物品外部性問題的一個行之有效的內化手段。

所謂生態補償，是指對生態功能的修復，包括：1.對于生態本身的補償，2.利用經濟手段對損壞生態的行為予以懲罰，3.對區域或個人保護生態或放棄發展機會的行為予以補償、獎勵或賠償.4.對具有重大生態價值的區域對象進行保護性投入，5.對過度開采和使用一次資源的行為予以限制，6.對循環經濟和環保產業等資源節約型和環境友好型發展模式與經濟活動予以鼓勵等。

本文所指生態補償是生態受益區向生態服務提供者進行補償，是區域之間的橫向補償。我國生態補償始于1989年10月在四川樂山召開的有關森林生態補償的研討會。目前，生態補償機制仍處于探索階段，成功的例子多屬于解決一個行政區域內的生態補償問題。如福建省針對生態公益林管護中的利益糾紛，制定了《江河下游地區對上游地區森林生態效益補償方案》，方案實施后，森林質量穩步提高，災害性破壞明顯減少，生態環境得到優化。但跨區域的生態補償案例尚不多見。2007年，北京單方面決定每年支付2000萬給張家口、承德地區，用以治理環境污染和補償農民的經濟損失，這標志著北京對周邊地區生態補償的開始，但是這種補償機制到底合不合理，補償能維持多久，是個值得思考的問題。

一、環京津貧困帶生態補償的現實緊迫性

環京津貧困帶位于河北省境內，分布于張家口和承德的燕山與壩上、保定鐵路以西的太行山區及滄州的黑龍港流域，包括32個貧困縣，3798個貧困村，總面積8.3萬平方公里，貧困人口272.6萬，其中，國家扶貧工作重點縣(區)26個，省級扶貧工作重點縣6個。環京津貧困帶與京津兩市在經濟、社會、生態等方面一直保持著很深的淵源，而京津冀三省市處于環渤海中心地帶，這一特殊的區位決定了河北環京津貧困帶建設不僅關系著自身的經濟社會發展，也關系著京津乃至環渤海地區的經濟社會發展和生態建設。河北省環京津各縣的貧困，主要是生態環境惡化對區域經濟的影響造成的。環京津貧困帶的生態建設離不開京津的支持與協助，而京津的生態建設也離不開河北環京津貧困帶的支持與協助。

(一)為保障京津生態安全，付出巨大犧牲，理應得到補償

環京津貧困帶地處京津冀眾多城市的上風上水位置，是京津冀平原地區的生態屏障、城市供水水源地和風沙源重點治理地區，是國家“退耕還林(草)工程”、“京津風沙源治理工程”和“21世紀首都水資源可持續利用工程”的重要實施地區，也是京津防洪、泄洪的主要地區。北京81％的用水、天津93％的用水都來自河北，作為京津的水源地，河北為了給京津提供充足、清潔的水資源，不斷提高水資源保護標準，一方面加大了對生態環境建設的投入，另一方面加大對這一地區資源開發和工農業生產的限制，禁止發展一切耗水型產業，限制化肥和農藥使用，由此使得農民農業收入和務工收入大幅降低，不可避免地制約了該地區的經濟發展。僅承德市1990—2000年10年間在生態方面的投入就超過20億元，每年投入近2億元，平攤到每個縣為3000多萬元。在承德潮白河流域，迄今為止，先后禁止的工業項目達800多項，造成每年損失利稅10多億元；張家口赤城縣1996—2002年間，因未上馬的項目損失利稅10億元。在赤城縣，為了節水，縣里改變了農作物種植結構，水稻種植面積由原來的3600多公頃削減至360多公頃，為保護水資源不受污染，近年來關停、壓縮了59個企業，經濟損失近5000萬元，而且每年還需拿出大筆資金保障下崗職工的基本生活；全面禁牧、舍飼養殖則使當地農戶年收入減少5000萬元以上。2004年，張家口市及其6縣為完成輸水任務，有2900畝農作物被淹，管理開支和工程開支達700多萬元。河北省把維護京津生態安全確定為全省各級黨委政府的一項重大政治任務，明確提出“構筑京津綠色屏障，再造河北秀美山川”。環京津貧困帶作為京津的風沙源治理區，為保護京津大氣環境而實施的封山育林、退耕還林還草工程也使得當地的農業和畜牧業蒙受了巨大的損失。誠然，河北也享受到了生態環境改善的成果，但主要是北京搭了便車，沙塵暴天氣由2000年12次，年的發生頻率轉變為如今的1次，3年。

(二)自有資源不足，資源無償調拔有違社會公正

環京津貧困帶生態環境脆弱，人口密度過高，環境資源尚不能滿足自身的生存和發展，如果再施加巨大的資源供給任務而不考慮當地的發展需要，有違社會公正。壩上6縣地處高寒區域，海拔1100米一1500米，年均氣溫1.4℃，無霜期一般在90天～100天左右，年均降水量僅有300毫米，年平均大風日數高達65天。草原沙化面積已達2200萬畝，占壩上6縣總面積的33％。人工草場和得到人工保護利用的草場只占草場總面積的8％。燕山和太行山呈現八山一水一分田的地貌特征，水土流失嚴重，森林覆蓋率承德為25％，而張家口不到3％。黑龍港流域的滄州7個貧困縣處于苦咸水區，是中低產田和鹽堿地。河北省人均水資源占有量僅為全國平均值的1／7，甚至還比不上以干旱缺水著稱的中東和北非，卻要承擔向京津供水的任務。這樣，河北在把自己流域內的水無償供給京津的同時，還要花錢向黃河買水。生態建設投資大，周期長，短期內難以見效，僅靠經濟欠發達地區自身的力量難以完成，需要受益地區承擔相應責任。如為完成國函[2001]53號文件安排的35項工業點源治理項目規劃內11400萬立方米節水改造任務，張家口市就需自籌64160萬元，占總投資的50.88％。另有雖未列入規劃但可節水585萬立方米／年的多個項目，需投資36513萬元。

(三)如不及時補償治理，其后果將直接威脅京津可持續發展

通過對近年來京津沙塵暴的來源分析，目前對北京生態環境影響最大、最為直接的是六大沙源地、三大沙區、六大風口、五大沙灘、九條風沙通道和三條路徑。六大沙源地：內蒙古的阿拉善盟、巴彥淖爾盟、烏蘭察布盟、錫林郭勒盟、河北北部和黃土高原等地；三大沙區：壩上沿線的懷安馬市口、萬全新河口、張北黑風口、崇禮三龍口、赤誠獨石口和豐寧小壩子六大隘口；五大沙灘：沿洋河、桑干河河川地兩側分布的宣化黃羊灘，懷安金沙灘，陽原開陽灘，懷來甘家灘和南馬場；九條風沙通道：洋河、桑干河、壺流河、清水河谷地形成的四條風沙通道以及潮河、白河、黑河、天河和湯河谷地；三條路徑：內蒙古善達可沙地一帶一河北黑河河谷一北京地區、內蒙古朱日一帶一河北洋河河谷一北京永定河河谷、河北桑干河河谷一北京永定河河谷。可以看出，環京津貧困帶是京津沙塵的主要源頭和風道，如果上述地區的土地沙化問題不及時治理，一旦惡化，北京將遭受20世紀90年代那樣的沙塵暴天氣襲擊。

由于近年來氣候干旱土地沙漠化日趨嚴重，官廳水庫、密云水庫、潘家口水庫的入庫水量逐年減少，河流污染狀況十分嚴重，地表水的自凈能力極度降低，目前該流域河流污染已達70％，絕大部分為嚴重污染。與此同時，天津、唐山頻繁出現供水水荒，北京發生多次供水危機和應急調水，海河南部平原河流出現斷流，地下水環境由于超量開采遭到毀滅性破壞。

值得關注的是，環京津貧困帶生態環境惡化的趨勢仍未得到根本遏制。距離北京110公里的豐寧小壩子鄉沙漠目前還在以每年3米～4米的速度向北京推進，距離北京72公里，處于北京近郊官廳水庫附近的河北省懷來縣龍寶村的天漠沙丘，每年降沉10萬噸的黃沙，形成近1萬平方公里的沙丘，沙塵直接影響北京。

二、環京津貧困帶生態補償的困境

黨的十七大明確提出要建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制，我國已經開展了多種形式的生態補償實踐，各地探索建立了一系列補償模式，但多年的實踐經驗表明，在生態補償過程中仍存在以下問題：

(一)計劃行政制約

在計劃經濟時代，由于河北省處于“拱衛京師”的地位，京津兩市對河北的資源一直是無償索取。改革開放以來，京津冀以犧牲資源環境供給地區的發展權乃至生存權為代價，通過行政調控、行政命令進行區域環境資源分配，不僅會削弱該地區優化產業結構、進行生態建設的能力，最終可能使該地區陷入經濟貧困、生態惡化、社會不穩定的積重難返境地。在我國現有的行政管理體制下，由于無法實施生態補償機制，導致京津貧困帶的損失無法得到補償。少數的一些補償也多屬臨時性動議，根本不能彌補地方所蒙受的損失。補償標準沒有按照市場化的運作方式進行科學計算，沒有形成制度固定下來。

(二)部門間缺乏協調

區域生態建設應當統籌考慮，相互配合，形成體系，但目前的各項生態建設工程分屬各級農業、林業、水利、環保等部門負責，自成體系，形成封閉的各級各部門條塊分割的管理體制，且項目重復，不利于對生態系統實施統一有效的治理和保護，造成生態環境建設工程缺乏長期后效。此外，生態建設財政補貼政策之間差異明顯，協調性差，受專業條件和工作范圍的限制，各個部門往往從自身利益出發，不可能綜合考慮區域生態環境的綜合平衡，影響地方參與積極性，工程實施效果受到直接影響。有些地方為了多獲利益，違背自然地域分域規律和因地制宜規律，在不適宜還林的草地上還林，生態建設效果差。

(三)功能定位不明確

長期以來，環京津貧困帶的生態環境建設一直沒有明確的區域生態系統功能定位，在發展目標和方向上缺乏戰略性的生態建設內容，致使環京津貧困帶迫于生計而加大地表生產開發力度，受到沙漠化的嚴重威脅。

(四)缺乏專門的生態補償政策支持

生態補償作為一項新的制度，迫切需要專門立法來確立其法律地位，以規范社會各主體的行為。目前，涉及生態補償內容的相關政策主要有：生態環境補償費政策、“退耕還林(草)”政策、生態公益林補償金政策、天然林保護工程政策、“退牧還草”政策、礦產資源稅基礦產資源補償費、水資源費政策、生態移民政策等，但沒有一項是真正以生態補償為目的而設計的。“退耕還林(草)”、天然林保護等政策實施過程中，大多是以項目、工程或計劃的方式組織實施的，政策的延續性不強，給具體實施帶來較大的不確定性。有些地方的生態補償完全是自主行為，沒有法律和政策依據，只能是局部試驗，全面推動非常困難。

(五)生態補償以政府補償為主

縱觀我國生態補償的實踐，最主要的補償模式是采用政府補償，其中財政轉移支付是最主要的生態補償途徑。我國生態補償的市場手段包括生態稅費制度和市場交易模式，但目前還沒有專門的生態稅。市場交易模式中也只是水權交易較成功，碳匯交易才剛剛試行。政府應是生態補償機制的倡導者和推動者，而不是承包者。

(六)缺乏利益相關者的參與

生態補償政策涉及眾多利益相關者，但在生態補償相關政策的制訂中，非常缺乏利益相關者廣泛參與的機制和實現途徑。現有政策更多體現了中央或地方政府的意志，不能廣泛代表利益相關者的意愿，造成補償標準公眾接受度低，實施效果差，經常引致補償對象的反對。

(七)補償標準有待完善和提高

目前補償標準主要有三種：一是根據提供的生態功能的價值確定補償標準；二是平衡生態功能提供的價值與機會成本確定補償標準；三是平衡生態功能受益價值與損益價值確定補償標準。由于各地自然條件、社會經濟狀況、人文背景及生活習慣等千差萬別，要準確確定某個具體地區的補償標準相當困難，目前的補償標準及補償年限是否科學和合理，仍需經過實踐的檢驗。

三、生態補償機制探索

環京津貧困帶生態環境惡劣，經濟社會發展嚴重滯后，卻承擔著京津兩市的治沙防沙、涵養水源的重任。建立生態補償機制是保持整個區域生態環境承載能力，實現京津冀都市圈繁榮發展的當務之急。建立和完善生態補償制度，必須堅持“誰開發，誰保護，誰受益，誰補償，誰損壞，誰賠償”的原則。

(一)出臺生態補償法律法規

通過法律手段，將生態補償提到法律的高度，是生態補償公平、合理、有效進行的重要保障。建立一套完整的生態補償法律機制需要較長的時間，可以考慮根據目前生態補償實踐中出現的問題逐步進行立法。首先明確在生態補償中的各利益主體的責、權、利，明確資金來源和監管方式；然后在國家宏觀層面立法的基礎上，結合實踐經驗，針對不同區域、不同類型的生態領域，確定科學合理的生態補償內容、方式、標準、規模，包括水資源使用權損失補償政策、限制傳統工業發展權益損失補償政策、生態工程管護費用補償政策等特殊的資源環境保護損失補償政策。此外，建立多層次的生態環境補償制度，包括完善相關法律法規，制定相關補償評價標準體系、具體操作程序及協調和監督管理機制，形成完善的生態補償體系，且成為長效補償機制。

(二)設立日常運作機構

區域生態補償機制必須通過具體的辦事機構來實施。在中央層面，主要是為地方建立生態補償機制提供政策導向、法規基礎，同時引導建立全國性的、區域性的、跨省流域的生態補償機制和政策，實施中央政府層面的生態補償。地方政府是落實本地區生態補償工作的主要責任者，主要執行中央部署的生態補償任務，并協調本區域內下一級的生態補償工作。設立一個既能反映中央政府方針政策，又能獲得區域內各級政府普遍認同的跨行政區區域生態補償協調管理機構，是順利推進區域生態補償的好方法。在各級工作機構建設的方式上，可以通過在某一行政職能部門設立負責日常聯絡和組織工作的辦事機構或工作小組，賦予該組織一定的行政和技術職能，實施區域生態補償工作。

(三)積極籌措補償資金

籌集生態補償資金應發揮政府主導與市場機制的雙重作用。建立由中央牽頭，京冀、津冀生態，水資源保護協調組織，協調生態服務提供區域和水庫上游水資源環境治理項目的實施；開征具有生態功能的生態稅，運用財政手段及其衍生的政策工具，使外部成本有效地體現在價格中；建立京津冀生態和水資源補償合作專項基金，基金由國家和京津冀三省市聯合出資，實行“科學預算、據實結算”的投資體制，確保經費及時足額到位。

張家口、承德作為京津的特殊水源、環保地區，國家應將其列為特殊區域，研究制定并落實配套的政策和措施，建立跨區域有償用水和環境補償治理機制，建立健全合理的市場化的水資源配置機制，可以借鑒浙江義烏的水權交易形式，及早建立水資源的互利機制。對不同的用水需求采用不同的水權分配模式：生態用水采取預留模式，基本需求用水采用人口分配模式，多樣化需求用水采取混合分配模式，機動用水采用市場分配模式。對于水權分配過程中出現的利益沖突和缺陷，可以采用政府調控、區域協調和水權轉讓機制等方式進行彌補。

(四)科學測算補償標準

補償標準是生態補償的核心，關系到補償的效果和補償者的承受能力。生態補償的內容有四：一是包含固有的自然資源價值、生態環境價值和勞動投入所產生的價值；二是補償主體環境經濟行為的生態效益和機會成本；三是補償生態系統的生態效益、為建立系統所支付且需要償還的經濟成本、生態公益林可持續保護和發展所必需的后續投溶入資金；四是補償社會無風險報酬、機會損失和土地價值。加強針對不同區域、不同層次、不同時期、不同對象的補償標準算法研究，在補償力度測算和機制設計中，要充分考慮到陳欠的事實、數量及其背后的政策因素、制度根源以及該區位的特殊性。

(五)多種補償方式并舉

針對現行行政管理體制，橫向補償涉及多個不同層面的政府，牽扯到多方利益，如果沒有中央的協調，橫向補償很容易出現應補未補、補償不足、補償偏低、效率低下等問題，建議橫向補償縱向化，即依據相關法律法規確定補償主體、額度之后，提供補償者將補償資金統一上繳給中央政府，由中央財政通過縱向撥付給受補償地區。除進行政府補償外，還可以進行自我補償，如可以根據公益林的立地條件、生態要求，實行區別對待、分類管理，允許林木所有者按有關審批程序，進行適度的擇伐。落實受益者補償，根據“資源共享，利益共擔”的原則，從受益地區提取一定比例來提高補償額度，使社會效益的提供者同時成為經濟利益的獲得者。對農戶的補償不應只是資金補償，還要包括發展權的補償即項目補償。或者通過建立節水產業、農產品加工以及貿易給他們帶來就業機會，或者通過項目支持，給他們帶來發展機會，引導他們脫離農業生產的單一生計，發展民營經濟或者成為產業工人。考慮到生態建設的長期性和艱巨性，建議國家在制定生態補償政策時適當延長部分生態補償項目的補助期限，重點發展生態保護地區的替代產業，并對進行生態建設的地區給予智力支持，提供技術咨詢和指導，幫助生態保護區建設生態經濟，促進人與環境的相互協調，實現生態保護區的可持續發展。

(六)建立健全監督機制

開展生態補償資金績效評價工作，實行生態補償接受地年度生態補償實施情況的報告制度和補償實施部門年度審計制度。建立健全實施生態補償的信息公開制度，有關政府部門應當定期公布生態補償重點工程項目進展情況，鼓勵公眾參與，努力實現生態補償制度的公開化、透明化。