食品消費警示制度的缺陷與改進

摘要 發布食品消費警示是保障食品安全的重要措施，目前食品消費警示的確認和發布中存在兩方面的嚴重問題，一是概念混亂、發布權限不清；二是警示不足與警示過度雙向失控。為了使食品消費警示制度具有嚴肅性和有效性，應當對食品警示相關概念進行清晰界定，規范發布權限，指定警示信息發布網站和報紙，增加食品監管工作的透明度，建立公眾與監管部門的互信。

關鍵詞 食品消費警示 擎示信息發布 食品安全

一、海口砷超標消費警示誤報引發的思考

2009年11月24日，海南省海口市工商局發布2009第8號商品質量監督消費警示：農夫山泉30％混合果蔬、農夫山泉水溶C100西柚汁飲料、統一蜜桃多汁3種飲料總砷超標(另有6種食品二氧化硫或其它指標超標)。這一消費警示發布后，許多媒體報道和轉載，引起社會廣泛關注。農夫山泉、統一兩家企業均回應稱其產品經檢驗合格，不存在質量問題。11月27日，海口市工商局將總砷含量超標的3種抽檢產品備份送往中國檢驗檢疫科學研究院綜合檢測中心復檢，復檢結果顯示，農夫山泉和統一企業的3種抽檢產品全部合格。2010年1月5日，海南省工商局調查后確認，檢測機構對農夫山泉和統一企業的初檢結果有誤(陳芳，云彤，王暉余，2009)。

近年來，三聚氰胺、毒豇豆、地溝油等一次又一次的大范圍的食品安全事件使消費者對食品企業和監管部門的信任度降低。事實上，不僅我國食品安全形勢嚴峻，而且食品安全已成為日益嚴重的全球性公共衛生問題(Mattsson J L，2008)。準確、及時地發布食品消費警示有助于預防食品安全事故發生，保護消費者的生命和健康。然而，食品消費警示制度實施中存在許多問題，使食品消費警示有時不但起不能起到應有的作用，反而加劇了消費者的恐慌，加劇了消費者對食品企業及監管部門的不信任。因此，研究食品消費警示制度的缺陷并提出相應的改進建議，是非常必要的。

二、消費警示的概念及食品消費警示制度的建立和發展

呂允端(1998)認為，消費警示即公開告知消費者個人或家庭，當其為生活需要購買、使用商品和接受有償服務時，存在某種危險情況和信息，以引起警醒。與食品消費警示相近的概念有“食品消費警示”、“食品安全警示”、“食品安全風險評估信息”、“食品安全風險警示信息”、“食品安全日常監督管理信息”、“食品安全監管信息”、“食品安全預警信息”、“食品安全監測評估信息”、“食品預警通告”、“食品安全風險提示”等10個，實務界和學術界對這些相近概念的區別和關系都沒有作出明確的界定。從消費者的認知和感受角度來說，這些概念是相似的，所以，本文標題和小標題中的“消費警示”是從消費者角度理解的廣義“消費警示”，泛指上述10個相近概念，但在講到某個部門發布的具體警示時，“消費警示”是狹義概念，不包括其它警示概念。

1985年6月27日，中國消費者協會發布“提請消費者注意，切勿購買進口劣質冷暖風機”。這是我國第一個消費警示。1997年12月，中國消費者協會正式建立發布消費警示制度，開始在大中型城市推廣這一制度。截至2009年8月，中國消費者協會已發布消費警示120條，各地消費者協會共發布各類消費瞀示和提示9474條。各級消費者協會發布的消費警示針對各類商品，也包括食品。

2004年11月22日，國家食品藥品監督管理局、公安部、農業部、商務部、衛生部、海關總署、國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局聯合發布《食品安全監管信息發布暫行管理辦法》，對食品安全監管信息發布涉及的內容、部門、原則、協調機制等做出了規定，但是由于內容含糊其辭，實際上不具有操作性。例如，有11處提到“有關部門”，究竟是哪幾個部門，則無從知曉。

2009年6月1日正式實施的《食品安全法》第八十二條規定，食品安全風險評估信息和食品安全風險警示信息由國務院或省級衛生行政部門統一公布，縣級以上農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門依據各自職責公布食品安全日常監督管理信息。國家工商行政管理總局分別于2009年7月30日、8月28日發布了《流通環節食品安全監督管理辦法》、《食品安全預警和應急處置制度》。

在食品消費警示的法規和制度越來越多的同時，制度之間的交叉和沖突也逐步顯現，食品消費警示發布權限和發布流程中的問題也在逐步暴露，海口砷超標消費警示誤報就是明顯的例證。

三、消費警示誤報造成的不良影響

(一)對消費者的影響

海口砷超標事件發生后，著名門戶網站新浪網進行了一項網絡調查，截至2010年3月29日，共有158760人次參與此項調查(http：Hsurvey.finance.sina.com.cn／result／39976．html)。調查結果如表1和表2所示。

盡管統一和農夫山泉兩家公司對海口市工商局發布的消費警示提出強烈質疑，當時復檢正在進行中，但是，從表1和表2數據可見，41.2％的消費者認為統一和農夫山泉飲料不安全，34％的消費者對其安全性表示懷疑，57.5％的消費者明確表示以后不買這兩種產品，相當多的消費者受了砷超標警示的明顯誤導。

(二)對食品企業的影響

消費警示誤報對消費者購買決策會產生很大影響，“被誤報”的企業會遭受巨大損失。消費者通常對行業領先企業的食品安全比較信任，在消費警示(不管是正確的，還是誤報)公布后，即使是行業領先企業，即使產品沒有問題，消費者原來對企業的忠誠度、信任度也會迅速扭轉。

消費警示誤報使企業長期積累起來的消費者信任和忠誠度在較短時間內迅速減弱，甚至化為烏有。由于食品安全事關生命和健康，所以，不僅消費警示直接針對的產品會迅速被消費者冷落或拋棄，而且“被誤報”企業的其它產品也會受到殃及。例如，農夫山泉兩款產品成為消費警示的對象后，農夫山泉的礦泉水等其它產品銷售也會受到明顯影響。砷超標事件發生后的第一周，農夫果園和水溶C100銷量環比下降50％，估計損失超過10億元(吳旦穎，2009)。其中在廣州的好又多超市，兩款產品銷量分別下降73％和91％，易初蓮花超市銷量分別下降65％和88％(陶斯然，2009)。

(三)對監管部門的影響

消費警示誤報使監管部門的公信力和權威性大打折扣，使公眾對監管部門的監管能力和執法能力產生懷疑。海口砷超標事件中，不但兩家企業對海口市工商局的檢驗結論提出質疑，而且多數消費者也表示同情兩家企業的遭遇，認為海口市工商局有問題，有的媒體公開質疑海口市工商局在這一事件上有“內幕”或“黑幕”。正像“狼來了的故事”一樣，如果多次發生消費警示誤報事件，公眾對警示信息就會不以為然，甚至受“真作假時假亦真”心理的影響，即使被警示企業確實存在安全隱患，公眾對其也會抱有同情之心，這不僅會使監管部門執法環境的惡化，而且會使消費警示制度形同虛設，有關部門花費大量人力和財力建設的食品安全預警體系會將失去根基。

四、現行食品消費警示制度的缺陷及其原因

(一)食品消費警示制度的缺陷

1 概念混亂、權限不清

食品安全不僅涉及種類繁多的食品，而且涉及食品生產、食品流通以及餐飲服務等各個環節，并由衛生部門以及質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門依據各自的職責進行監督管理。因此，有關食品安全的信息散見于不同類別、不同地域、不同環節，并由不同的監管部門掌握(孫燕明，2009)。

食品安全管理涉及到人們的生命和健康，本來應該像醫學概念和法律概念一樣嚴肅、清晰，但是，如前所述，與食品消費警示相近的概念有10個，這些概念在實際使用中非常混亂，發布警示的權限也不清晰，具體表現在四個方面：

(1)法規中提出的概念與實際所用的概念不同。《食品安全法》中稱為食品安全風險警示，《食品安全預警和應急處置制度》中稱為日常監管預警信息，但是，“風險警示”和“預警信息”這兩個概念實際中很少使用，實際中使用最多的是“食品消費警示”、“食品安全警示”。

(2)不同監管部門既可以使用同一概念，也可使用不同概念。工商局和消費者協會(有些地方稱為消費者權益保護委員會)使用的概念通常為“食品消費警示”。食品安全委員會(有些地方稱為食品安全管理辦公室)和食品藥品監督管理局使用的概念通常為“食品安全警示”，衛生局(包括其下屬的疾病控制中心或衛生監督所)使用的概念有“食品消費警示”、“食品安全警示”、“食品預警通告”等。

(3)同一類監管部門所用的概念也有不同。例如，有些地方食品藥品監督管理局發布的是“食品安全警示”，有些則是“食品消費警示”。

(4)沒有指定的發布媒體或渠道，公眾可查找到的警示信息殘缺不全。監管部門發布警示信息時，有時是在本單位的網站上發布，有時是在當地的報紙上發布，而且當地的報紙較多時，選擇哪一份報紙發布也不固定。由此形成的結果是，已經發布的信息殘缺不全，公眾無法完整地查閱到系列的警示信息。例如，某監管部門發布了2009第8號警示，但是人們無法查閱到之前的第1-7號警示。

2 警示不足與警示過度雙向失控

在食品安全預警管理中，應該發布警示卻沒有發布，或發布警示等級偏低，這稱為警示不足；不應該發布警示卻發布了警示，或發布警示等級偏高，這稱為警示過度。當前，警示不足和警示過度的問題都存在，所以稱為雙向失控。

近幾年，警示不足比警示過度的問題更為嚴重。例如，2007年3月已有寵物飼料因含有三聚氰胺而導致貓、狗中毒死亡，2007年7月農業部發布通知，禁止在飼料中添加三聚氰胺為原料的蛋白精。但是，監管部門對乳品企業添加三聚氰胺卻沒有及時作出警示，直到2008年9月三鹿奶粉事件曝光后，才進行全面整頓。但是，2008年未銷毀的“問題奶粉”在2009年又被一些乳品企業作為原料，上海熊貓煉乳、陜西金橋乳粉、山東綠賽爾純牛奶、遼寧五洲大冰棍雪糕、河北香蕉果園棒冰等多家企業的產品又出現三聚氰胺超標問題。

隨著食品安全越來越受重視，食品警示誤報在逐漸增多，這次海口砷超標消費警示是一種典型的警示誤報，前幾年也出現過誤報事件。2007年3月20日，廣州食品安全委員會主辦的官方網站“廣州食品安全信息網”發布了12種國產水果有毒的消息，雖然很快被證明這是一則假消息，權威部門一再發布澄清信息，但給果農和果商造成的損失卻是真切而巨大的。“毒水果”假消息傳出后，深圳布吉批發市場的水果出口發貨量由每天50個貨柜銳減到20個，相關產業鏈上的水果包裝、運輸環節都受到沉重的打擊(李勝，2007)。

在警示誤報的同時，食品警示也有泛化的趨勢，這是另一種形式的警示過度。例如，上海市食品藥品監管局多次發布內容龐雜、含義模糊的常識性警示，如“用餐時應注意食物是否新鮮，是否燒熟煮透”、“不吃違禁食品，少吃或不吃生食水產品”。食品警示應該準確、嚴肅，警示誤報會嚴重損害經營者利益、浪費社會資源，警示泛化則會使人們對警示不以為然，這兩種形式的警示過度都會削弱食品警示的應有作用。

由于食品警示發布不及時或監管部門執法能力受質疑，致使小道消息、謠言盛行，這種傳播方式擴散迅速且危害性極大(董仕林，2008)。加之，媒體對關于食品問題的報道非常不準確，也極不嚴謹，時不時就給食物扣上“有毒”、“致癌”的帽子，來“抓人眼球”，使消費者對食品安全更為恐慌”(孟慶普，2007)。這意味著媒體對警示過度起了推波助瀾的作用。

食品警示雙向失控使消費者既希望得到警示信息，又對警示信息將信將疑，這不僅使監管部門公信力下降，而且給不法企業制造虛假警示打擊競爭對手創造了條件。在這次海南砷超標事件中，也有不少人懷疑是由競爭對手買通監管部門故意做局造成的(嚴翠，陶斯然，2010)。

(二)食品消費警示制度缺陷的原因

1 多頭管理，分段監管各環節銜接不暢

《食品安全法》規定，食品安全風險警示由國務院和省級衛生行政部門(即衛生部、廳、局)公布，縣級以上農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門依據各自職責公布食品安全日常監督管理信息。加之，消費者協會也有權發布食品消費警示的權利，所以，有權發布食品警示的單位包括六大系統(衛生、農業、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督、消費者協會)的四個層級(部、省級、地級市、縣或縣級市)，共24個不同系統、不同層級的部門可以發布食品警示。

多部門、多層次“齊抓共管”格局表面上具有多環節、網格化、全覆蓋的好處，但實際上導致了權責不清，加劇了概念混亂，既有幾個部門爭搶發布警示的情況，也留下了推諉和扯皮的借口。

2 消費警示形成和發布流程不規范

這次海口砷超標事件反映出消費警示形成和發布流程的多個問題。

首先，監管部門越權發布消費警示。《食品安全法》規定，食品安全風險警示信息應該由國務院或省級衛生行政部門統一公布。海南省工商局局長黃成模也說：“農夫山泉和統一是擁有大量消費者的知名企業，產品如涉嫌總砷含量超標屬于重大食品安全問題，應按照食品安全法的規定和有關程序辦理，由國務院衛生行政部門統一公布，海口市工商局顯然沒有公布這種消費警示的權力。”(陳芳，云彤，王暉余，2009)

其次，發布警示的法律依據有問題。海口市工商局也可能會這樣辯解：這次發布的是“消費警示”，而不是“食品安全風險警示”，所以不需要衛生行政部門發布，工商局也是可以發布的。但是，這需要海口市工商局講清楚“食品消費警示”和“食品安全風險警示”有什么區別，以及發布“食品消費警示”的法律依據。根據《食品安全預警和應急處置制度》，工商局發布的警示信息應該稱為食品安全日常監管預警信息，而不能稱為“消費警示”。

第三，初檢結果應通知企業，但實際沒有通知。《流通環節食品安全監督管理辦法》第四十條規定，工商行政管理機關對食品進行抽樣檢驗時，應當要求檢驗機構按照國家規定的采樣規則進行取樣，并將抽樣檢驗結果通知標稱的食品生產者。《食品安全法實施條例》也規定，初步篩查結果不得作為執法依據。海口市工商局副局長王建祿也承認，“由于工作疏忽，本來應該把初檢結果通知企業，但實際上沒有通知企業，直接向媒體發布”。(陳芳，云彤，王暉余，2009)

第四，復檢應由企業、工商部門和檢測機構三方共同進行。這次事件中，農夫山泉公司表示初檢就沒有經過他們，不同意用初檢產品備份復檢。于是，海口市工商局在沒有農夫山泉公司參與的情況下進行了復檢。這也屬于流程不規范。

3 監管部門利益誘惑多，工作人員道德素質和業務素質不高

24個不同系統、不同層級的監管部門涉及的工作人員眾多，難免會有工作人員道德素質和業務素質參差不齊、魚龍混雜的問題。加之，食品安全相關部門控制的政策資源、資金資源和技術資源很多，對相關企業的利益影響重大，因而成為腐敗問題的高發地帶。監管部門工作人員身邊的領導和同事有不少通過腐敗迅速致富的案例，這使他們受到巨大的利益誘惑，意志不堅定、道德素質不高的工作人員難免會有“跟從”心理和跟進行動。

監管部門工作人員的責任心不強、敬業精神不夠，也助長了監管工作中的失誤。例如，海口砷超標事件中，親自簽發消費警示的海口市工商局副局長王建祿開始不承認消費警示是自己簽發的，在回去查看記錄后發現確實是自己簽發的，才不得不說記錯了。

當然，食品消費警示雙向失控不全部是腐敗和責任心不強造成的，當前，食品安全知識更新較快、技術發展迅速，各層次、各地區監管部門的技術條件和知識更新進度不一，難免出現因技術和專業知識局限等客觀原因造成的雙向失控。實際中，雙向失控事件的形成往往是既有客觀原因，也有主觀原因(工作人員因利益誘惑而故意不作為或過度作為)，兩者難以分辨，調查處理的難度也很大，這反過來使主觀原因難以有效制約。

4 對監管部門的監督力度不夠、信息不透明

不僅監管部門的監管活動信息不透明，對監管部門的監督更不透明。誰來監督監管部門?如何監督監管部門?監管部門出現警示不足、警示過度(包括警示誤報)后，應該對相關責任人如何處分?對這些問題的法律法規不明確，已有的法律法規也執行不力。

在海口砷超標事件中，80％以上的參與調查者認為海口市工商局應該賠償并道歉，對相關責任人應該從重處罰甚至開除。2010年2月11日，有關部門公布了這一事件的問責結果，海口市工商局分管副局長引咎辭職、市場科科長責令辭職、其它11名工作人員受到書面檢討、調離崗位、批評教育等不同程度的問責。

這一事件的問責還算比較迅速、透明，但是，也經常有信息不透明情況，相關責任人有沒有進行問責?問責的結果如何?公眾往往對這些信息無從知曉。

五、食品消費警示制度的改進建議

(一)界定概念，規范術語

常言道，“名不正，則言不順；言不順，則事不成”。概念和術語的混亂是食品警示制度的首要問題。改進食品警示制度首先應從“正名”做起，對相關概念和術語進行界定。具體來說，應按嚴重程度分為“安全警示”、“消費警示”、“消費提示”三個類別。“安全警示”和“消費警示”應該統稱為食品警示信息，“消費提示”則不應作為食品警示信息。

“食品安全警示”應該是指只要食用這種食品就可能引起中毒或食源性疾病的安全隱患，例如奶粉中三聚氰胺含量超標、農產品中農藥含量超標。《食品安全法》中的食品安全風險警示應該與“安全警示”的概念一致起來，可以把“安全警示”當作“食品安全風險警示”的簡稱。

“食品消費警示”應該是指正確食用后不會出現安全問題，但由于說明不當或消費者專業知識缺乏，非常容易錯誤食用，可能引起安全問題的食品，例如，小杯果凍屢次導致兒童窒息、長期過量食用腌制食品有害身體。

“食品消費提示”應該是指食品購買或消費過程中，消費者的經濟利益可能受到損害的情況，例如，飯店不允許顧客自帶酒水屬于侵犯消費者權益的行為。

(二)規范發布權限，避免發布權限交叉或混亂

“食品安全警示”、“食品消費警示”、“食品消費提示”三類信息中的每一類應該只由一個部門發布。

建議“食品安全警示”由省級以上食品安全委員會發布。鑒于我國食品安全實行分段監管的國情，食品安全警示的提案可以由食品藥品監督管理局、衛生部(廳、局)、農業部(廳、局)、質量監督檢驗檢疫局中的任一部門提出，但對公眾發布前，應由提案部門與同級食品安全委員會共同確定，以食品安全委員會的名義統一發布。

建議“食品消費警示”由地級市以上工商局發布，“食品消費提示”由地級市以上消費者協會發布。

建議有關部門在明確警示發布權限的同時，對有關警示制度的法律和規章制度進行徹底清理，對于有沖突的或規定不一致的，應及時修改；對于沒有明確規定的，應及時補充和細化。尤其是要把各部門與警示確認和發布有關的工作進行梳理，制訂覆蓋種植養殖、生產、流通、餐飲四大環節的《食品安全警示和消費警示確認和發布條例》，明確規定各監管部門在食品警示確認和發布的中的職責和權限，避免多門混合執法中的越權和不作為。

(三)指定警示發布網站和報紙，增加警示的透明度和系統性

鑒于目前警示發布渠道雜亂，公眾可以查詢的警示信息殘缺不全等問題，建議各級食品安全委員會網站上開設專門的“食品安全警示”發布欄目、各級工商局網站上開設專門的“食品消費警示”發布欄目，所有的“食品安全警示”、“食品消費警示”必須按照先后順序連續編號進行發布，以體現系統性和透明度，便于公眾查閱。同時，應確定一份警示信息發布的指定報紙，這份報紙也必須按照先后順序連續編號發布“食品安全警示”和“食品消費警示”，不得遺漏，更不能在概念使用上雜亂無章。

為了便于公眾對“食品安全警示”和“食品消費警示”進行區分和對比，建議食品安全委員會網站的“食品安全警示”欄目與工商局網站的“食品消費警示”欄目作相互鏈接。

(四)增加食品監管工作的透明度，建立公眾與監管部門的互信

歐盟為了增強食品安全工作的透明度，將食品安全管理局實施的環境風險評估、人類與動物健康安全風險評估結果以及其他的一些科學建議向公眾公布，食品安全會議也允許公眾參加，并邀請消費者代表或其他感興趣的組織來觀察管理局的一些活動，使公眾可以廣泛獲取該局掌握的文件和信息(蔡春林，2007；Alrkin E B.，1989)。國外也對公眾進行廣泛的食品安全專業知識的宣傳教育，增強消費者對食品安全狀況的判斷力(BruhnCM.，1992)。

我國的食品監管工作透明度不高，公眾對監管工作的知情權得不到保障，而且經常受媒體夸大宣傳的誤導，所以，國外上述兩方面經驗都值得我國學習。一方面，應擴大公眾對食品監管的知情權，允許公眾了解食品監管過程，另一方面，也應加強食品安全的科普知識教育，避免警示過度或媒體夸大宣傳引起公眾恐慌。通過這兩方面的努力，建立起公眾與監管部門的互信后，既能制約食品警示雙向失控，也能避免公眾對正常警示的過度反應。

六 小結

食品警示確認和發布制度本身的缺陷是當前食品警示的雙向失控以及種種亂象的主要原因，監管部門工作條件的客觀原因和工作人員的主觀原因加劇了食品警示的混亂局面，對食品監管部門的監督不力又放縱或縱容了這種混亂局面。

要使食品警示真正成為食品安全體系的有效組成部分，必須對警示確認和發布制度進行徹底的清理和梳理，使各類警示概念清晰、術語規范，發布權責明確分配，已經發布的警示應連續、完整，查詢方便。此外，還應加強對監管部門工作人員的業務素質和職業道德培訓，改進對監管部門的監督和問責方式。

按照問題管理原理(孫繼偉，2010)，出了問題應積極借助問題優化管理、防范問題演變為危機。通過對食品警示雙向失控問題的研究和控制，可以減少食品安全事故的次數，使當前嚴峻的食品安全狀況有所緩解。