科學發展觀視域下制度性政治溝通機制的構建

【內容提要】科學發展是當今的主題，政府在科學發展中是主角、是主導。探討我國當前政治溝通存在的問題，以科學發展觀為指導，完善制度，健全法規，構建制度性政治溝通機制，對促進科學發展具有重要的現實意義。

【關鍵詞】科學發展觀 制度性 政治溝通 機制 構建

【作者簡介】戴向陽，中國井岡山干部學院教學科研部主任科員、講師。

從政治系統論角度來看，政治溝通就是占有政治資源的政治實體如政府，通過一定的政治傳播媒介等有效渠道輸送、獲得、處理政治信息，以達到政治協調的過程。一個完整的政治溝通過程，包括政治信息的傳播者、政治信息的接受者、政治溝通的渠道、政治溝通的內容四個要素。本文對當前我國政治溝通存在的問題和對策作一簡要分析。

一、當前我國政治溝通存在的問題

(一)政治溝通的主體方面存在的問題

政治溝通主體包括信息輸入者、信息傳送者與信息接受者。溝通主體的缺位表現在以下幾個方面:

1. 信息輸入者機會不均，尤其是基層的表達途徑不完善。構建和諧社會，基層是基礎、是根本。基層一般是指農村、社區、學校科研院所、機關等，其中農村和社區是主體。絕大多數群眾生活在基層，社會矛盾也大量發生在基層，然而基層的表達途徑最不完善。導致基層信息溝通不暢的原因有：(1)基層政府家長制作風嚴重，政府行為沒有規范化、法制化，基層領導人對基層民眾的意見不聞不問，導致矛盾的累積。(2)基層民眾通常文化程度不高，信息缺乏對稱性，缺少表達途徑，導致政府信息收集上的盲點。

2. 信息傳送者，即“把關”人員能力的局限性、自利性。在各層級系統中，傳送者是個中間因素，但正是這中間因素，往往導致信息的扭曲與失真。首先各層級的“把關”人員，能力受到先天、后天的局限，受到經驗能力的限制，導致信息在傳輸過程中不斷衰減；而且各層級“把關人”往往容易形成官僚集團，一旦集團形成，其既得利益也就區別于其所屬的組織利益而獨立。在溝通過程中就會出現公共利益與集團利益的博弈，一旦涉及到該集團本身的利益，就會利用手中掌握的公共權力截流對自己不利的信息決策，夸大對其有利的一面，導致信息的失真和扭曲。

3. 信息接受者的能力差異性是決定政治溝通成敗的關鍵一環。在一個封閉的政治溝通過程中，政治溝通的最后一環是對決策的貫徹執行。但接受者能力之高低、組織結構之完善程度以及決策自身的可操作性，對政治溝通能否見效、政治意圖能否實現也會產生重要的影響。

(二)政治溝通的通道方面存在的問題

當各種信息或信息群從一個政治子系統傳到另一個政治子系統時，我們把這些信息或信息群的流動路徑稱之為“通道”。西方的“經驗表明，在現代社會，除了那些原始的、潛在的直接聯系之外，通道一般由利益集團、政黨、精神領袖、大眾媒體、政治領導人、立法團體和未經嚴格組織起來的公眾這一類次級政治性結構之間的相互關系構成”。①然而，與西方政治發展相比，我國政治溝通中的通道還存在著許多不足。尤其在一些不發達地區，這一問題更明顯，突出表現為以下兩點：

一是政治溝通渠道過窄過長。現在我國的政治溝通主要渠道是行政、黨委兩條線路，民間渠道尚未健全。“行政系統是政治領導人能夠影響地區和地方上上下下的官員，傳達指示的生命線，這條生命線把整個政府機構結成一體從而就可能協調一致的執行政策，動員社會資源。許多連接政治領導人和普通民眾交流活動的也是通過這些機構進行的。”這首先說明行政系統的功能主要是自上而下貫徹決策，而不是注重自下而上民意的表達。政府這種簡單的從狹窄的部門利益發出的指令，往往會漠視民意的存在，或者依據自己手中掌握的公共權力，人為地制造“民意”，這就會失去民眾的信任，造成的結果是：民眾不是依賴正規的政府系統來反饋意見，而往往是通過其他非常規的方式來表達。這就從一個方面直接阻礙了信息的交流與溝通。

另外，雖然黨委系統也是政治溝通的一條正式渠道，是從中央到地方縱向管理的最有效的方式之一，但隨著黨委宣傳動員功能的逐漸減弱，黨委更多地執行的是從上而來的各道指令，對于民眾的民意反映不夠。作為最能代表人民的人大代表在現行的體制下缺少自主性，不能充分發揮其應有的功效。總之，渠道過于狹窄，導致信息的流失，而且下傳的政策經過“暗箱操作”往往容易失靈或者失效。政治溝通的渠道過長，信息截留現象導致信息嚴重失真。

二是政治溝通的方向過于單一。政治溝通是多維的、多向的立體網絡結構。但是在中國，長期以來由于政治體制上的弊端導致了政治溝通方向趨于單一。上級的政策、意圖由黨政機關這一渠道下達、執行，同時民眾對執行這一政策的意見又由這一渠道反饋給上級決策機關，政治體系的信息輸入與輸出在同一機構內循環，在利益群體多元化的時代僅靠這一渠道是遠遠不夠的。另外這種溝通還會導致黨政與群眾的直接對立，導致群眾將矛頭不加分析地直指政府。例如現在有許多人大代表在人代會召開期間紛紛開通熱線，而人代會一過，熱線就變成了冷線，甚至是停線，這種走過場式的做法導致公民對自上而下的信息持懷疑態度，而對于自下而上的信息收集更是失去信心。

(三)政治溝通的信息方面存在的問題

在政治溝通過程中，信息的真實與否直接影響到溝通的成敗。所謂信息的真實性，是指在認知、選擇和處理過程中信息的準確性。它一般取決于三個因素：第一，信息傳遞中的噪音；第二，信息傳遞中的損耗；第三，信息傳遞中的扭曲。就噪音而言，由于眾多因素的制約，無論是從質(通道反映信息的靈敏度)的角度，還是從量(通話的數量以及單位時間的信息通過量)的角度來看，許多地方政治溝通的正式通道都存在一些有待解決的問題。由于正式的通道不能很好地發揮它的功能，便容易被非正式的溝通通道所取代，從而使得各種小道消息(即溝通的噪音)漫天飛，有些時候甚至會直接影響到黨群關系的健康發展。在少數民族地區，一部分不法之徒還可能利用群眾的不明真相乘機制造民族矛盾，進行民族分裂行為。就信息的損耗和扭曲而言，一方面有其客觀原因。政府公務人員在追求公共利益的過程中，時刻在進行自己個人利益的訴求，一旦他將私利追求置于公利追求之上，必然會危及政治體系的正常運行。然而在現實中，這種情況時有發生。如地方政府的一些官員出于對自身私利的追求，有意識地對工作的各種政治信息實施篩選、截斷等行為，從而使對自己有害的信息難以上傳下達，而對自己有利的信息則往往被夸大。

二、在科學發展觀視域下構建政治溝通機制

1． 完善我國基本政治制度，發揮人大、政協等政治制度的作用與功能

人民代表大會作為我國國家權力機關，它遵循代議民主制的運行機制，是我國公民行使權利、參與國家事務管理的一種最基本的制度平臺。為此，有必要加強人大在公共政策制定過程中集中、反映和落實民意的作用。政協作為各民主黨派參政議政的機構，在反映不同行業、不同階層的利益訴求方面也有得天獨厚的條件，需要充分發揮自身優勢，為實現政治溝通、促進社會和諧作出努力。

2． 健全政治溝通的法律法規，建立健全多渠道、少層級、短通道的政治溝通機制

一是加快政府重要決策與公民溝通的立法，將溝通作為一種制度，在政府決策制定過程中應作為一個必須的程序由法律規定下來。

二是針對中國政治溝通的渠道過于狹窄、單一的問題，應當盡量拓寬政治溝通的渠道，在保證主渠道(黨委、政府)暢通的同時，加大副渠道(民間)的建設，形成規范有序的多層次、多方位溝通網絡，使決策層能聽到不同的聲音，使政策能夠通過不同的渠道予以貫徹執行。另外，要建設社會溝通網絡，如民辦的調研公司、專門的信息收集機構等，發揮民間中介機構收集信息、整合信息、傳播信息的功能。同時，要開拓新的渠道，加強信訪、輿論監督等非常規溝通方式，形成一個既獨立又統一的縱橫交錯、四通八達的溝通網絡。

三是應建立雙向溝通機制。強化雙向溝通，使我國的政治溝通盡快由單向式向雙向式轉變。只有這樣，才能調動廣大群眾的參與意識，使其積極有效地表達意愿，才能縮短政治核心群與邊緣群體的差距，達到雙向溝通的目的。

四是減少層級，防止信息截留。從中央到地方層級過長，給政治溝通帶來了諸多的不利影響。所以，從這方面入手，我們就要擴大幅度，減少層級。“根據中國經濟、政治和社會的發展需要，結合中國地理環境的主要特點，重新劃分省級區域，縮小省級區劃，增加省級區劃單位。”②有的專家提出，“將中國省級區劃總數增加到50—60個，每個省管縣大約在40個左右”，逐步形成中央—省—縣三級管理模式，從而縮減溝通的層級，減少信息政策失真失效的可能。

五是推行電子政務。在科學技術迅猛發展的今天，網絡可以實現信息的即時交流與溝通，跨越層級的障礙，減少時間的拖延。因此，政府應盡快轉變觀念，提高決策的效率，大力發展電子政務，實行政務公開。這樣會使整個溝通渠道豐富多彩，富有活力。

3． 通過培養參與型公民、建設多種形式的溝通渠道和參與機制，逐步形成制度性政治參與聽證會、人民建議征集會、政府網站論壇等良性的利益表達載體。建議將這些溝通渠道制度化，以補充我國基本政治制度在公民利益表達上的超載現象。這些機制可以為公民提供制度化的平臺；政府也能夠通過這一機制，實現各方利益的綜合平衡。在制定政策以及政策的執行過程中，充分考慮到各方的利益，以實現社會和諧。

4． 將政治溝通作為一種民主價值來對待，政治溝通深層含義體現的是以人為本、民主的理念與價值。從這個意義上講，制度性政治溝通要求政府樹立和落實以人為本的政府決策、行政理念，要求政府除了將政治溝通看作一種手段和工具外，更應該將其作為一種價值來對待。

總之，實現政治的科學發展，就要發揮政治整合的作用，健全政治溝通體制，減少不同社會階層的摩擦，協調各方利益的需求，發揮全體社會成員的積極性，共同構建科學發展觀視域下制度性政治溝通機制。

注釋：

① [美]戴維·伊斯頓：《政治生活的系統分析》，華夏出 版社1999年版，第140頁。

② 薄貴利：《集權分權與國家興衰》，經濟科學出版 社2001年版，第235頁。

責任編輯：徐建秋