教育券在中國實施過程中功能的拓展

1955年，美國經濟學家弗里德曼提出了學券制(schoolvoucher)，建議把競爭引入公立學校體系，在學券的流動中實現優勝劣汰。20世紀90年代以來，其在美國才有比較重要的進展，并在世界多個國家推行，成為引進競爭機制轉變政府教育管理方式的有效政策工具。

弗里德曼的學券制的本義是指政府把教育經費折算成一定數額的有價證券(即教育券)發給每位學生，家長可為子女選擇任何學校就讀，不再受學區的限制，而學校把所收集的教育券向政府兌換現金，用以支付辦學費用。

人們將弗里德曼提出的教育券模式稱為自由市場模式(Liberal Market Approach)，該模式具有以下五個特點：教育券應該在全國的范圍內發行，面向所有的家長，在任何私立和公立的學校流通，教育券的面值足以支付高質量的教育費用，賦予家長和學校完全的擇校自由。

根據不同的國情，不同的國家實施的情況有所不同，在我國它也該根據我國的國情具有一定的中國特色。如浙江省長興縣教育局局長熊全龍通過在美國的考察，為了解決長興縣教育中所存在的問題，開始實施教育券，把教育券的功能與長興縣的實際相結合，拓展了它的功能。教育券的功能主要有：

1 激活民辦教育——解決教育的多樣化需求與教育資源的不足之間的矛盾

在我國的現代化建設中存在著教育多樣化需求與教育資源有限的矛盾，為了進一步挖掘現有社會中各種教育資源的潛力，有效地增加教育投入，為更多的青少年提供受教育、選擇學校、選擇教育內容的機會，需要一種政策來激活民辦教育。

近年來，長興縣的教育發展滯后于經濟發展，教育資源相對匱乏，雖然出現了民辦教育，但民辦學校尚處于弱勢地位。為了鼓勵民間資本進入教育領域，提升民辦學校教育地位，解決教育資源不足問題，據陳曉宇、良錕德推算，2001年我國教育經費的供給——需求缺口為437億元，為此推出了教育券來扶持民辦教育。這一舉措可以說是讓民辦學校享受了一回“國民待遇”。同時，第九屆全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國民辦教育法(草案)》第四十九條，規定了“人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務，應當按照委托協議撥付相應的經費”。《民辦教育促進法》第五條第一款明確規定：“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權”。這為長興縣教育局給民辦學校發放教育券的做法找到了法律依據。從法理上說，政府的公共財政經費來自全民的納稅，所有的納稅人及其子女，不管就讀于公辦還是民辦學校，都有享受公共教育經費的權利。長興縣教育券制度的實施，激活了民辦教育，激發了外來資金投資教育的積極性。2001年長興縣成功引進外來資金4500萬元，縣教育局出資500萬元與浙江華盛建設有限公司聯合新建了股份制形式的華盛虹溪中學。目前，由圣特沃花海國際投資有限公司投資1.3億元的“昆中國際學校”正在興建中，南京聚恒集團規劃投入1.5億元的長興金陵高級中學項目正在洽談中。難怪北師大的一位教授預言：“長興民辦教育的繁榮指日可待”。一張小小的教育券，并不增加太多的財政負擔，但卻促進民間教育資金投入教育，在一定程度上緩解了我國教育的多樣化需求與現有的教育資源有限的矛盾。我們何樂而不為呢。

2 扶持職業教育——解決人力資源結構性問題與不愿選擇職業教育的矛盾

十六大報告指出：“就業是民生之本。擴大就業是我國當前和今后長時期重大而艱巨的任務”。陳至立部長在全國職業教育工作會議上強調指出：“大力發展職業教育是一種長遠、積極的就業支持政策。”由此可見職業教育的地位和作用之重要。

然而，由于歷史的和現實的原因，許多家長和學生認為考普高才是唯一的出路，沒有根據學生的個人特長來設計學生的未來。而實際上所有的學生都去讀普通高中考大學是不現實的，很多學生文化課成績不好，但動手能力很強，硬去考普高就是不明智的選擇，對人才也是一種浪費，不如通過讀職業高中考高職類學校，或在學到一技之長后直接就業。另外，在當今的就業市場上，技術工人特別緊缺，很多家長沒有認識到這一點。

長興縣教育局卻看到了這一點，為了大力發展長興縣的職業技術教育，鼓勵學生就讀職業技術學校，以培養高素質的勞動者，長興縣教委從政策上予以傾斜。2001年5月10日，長興縣教委出臺了《關于加快中等職業技術教育發展的若干意見》，提出：“為了鼓勵更多的初中畢業生報讀中等職業技術學校，在2001年招生時使用教育券，學生憑券可抵交人民幣300元”。長興縣的學生只要是就讀職業技術學校都可以享受到這個政策帶來的好處。20世紀90年代初期，韓國政府為了解決人力資源結構性問題及老百姓不愿選擇職業學校教育的矛盾，就采取了“財政撥款優于普通高中、學生獎學金高于普通高中、收取學費低于普通高中”的宏觀調控政策，促進中等職業教育的健康發展。

長興縣的教育券通過資助就讀職業技術學校的學生，大力推進職業教育的改革和發展，使得政府在進一步加強宏觀政策調控、解決市場調節失靈的矛盾方面發揮了重要作用。

3 資助貧困生——解決教育機會不均等教育不公平的矛盾

扶貧助學是政府要做的一件事，也是現階段教育中要迫切解決的問題。近年來，從中央到地方各級黨委和政府都十分重視，并花大力氣做好這項工作，如果這個問題不解決，九年義務教育就是一句空話。

為了補助那些因特殊原因喪失或部分喪失就學費用供給來源，無力支付必要的就學費用或因突發事件造成家庭特別困難的長興縣中小學生，長興縣教委專門成立了貧困學生助學基金會，資助金以“貧困學生助學金教育券”的形式發給補助對象，學生用該券抵交學校的書雜費。之所以改變傳統的發放現金的做法，是因為這樣可以避免現金被移做它用。以現金的形式發放資助金，常會出現學生沒有拿錢去讀書，錢被貧困戶拿去買農藥、種子、化肥等，結果學生還是因貧困而沒錢讀書。以教育券的形式發放，只有在學生到校后，才能在交學費時享受這筆補貼，使得這筆款項落到實處。規范了貧困助學金的管理，保證了專款專用，形成了“貧有所幫、難有所助、弱有所依、學有所讀”的良好氛圍。2001年全縣共有351名貧困生，沒有一個因貧困而輟學。

當前教育券的功能可分為兩種：

(1)無排富性(也稱弗里德曼模式)。主張給所有的適齡兒童以等值面額的教育券，家長可以自由選擇收費標準不同的學校，不足部分自己支付，以促成自由的教育市場。因為開放的、自由的教育市場可以提高學校的功能。

(2)排富性(也成詹克斯模式)。他認為上一種模式無法體現教育的公平原則。主張只給低收入或有特殊需要的家庭以特殊的補助。昆斯一許格曼模式也認為：應該按學生家庭狀況的不同而發給不同面額的教育券，才能使經濟資源達到較為公平的分配。政府應該制定一些基本的標準來規范接受教育券的學校。長興縣對貧困生的資助明顯不同于弗里德曼的教育券的模式特點，它根據我國的國情和實際需要，采取了類似于排富性(即詹克斯模式)，使得貧困學生和其他學生一樣享有平等的受教育權，承擔起調節社會公平的責任，這也是長興縣教育券的又一重要功能。

4 幫助流動人口子女——解決城市化進程與流動人口子女受教育的矛盾

20世紀90時年代以來，隨著改革開放向縱深發展，我國的經濟發展進入了一個高速成長的時期，使得東南沿海及一些大城市成為流動人口的主要聚居地之一。從而出現了城市化進程與流動人口子女受教育的問題。一些經濟大省也出現了不同程度的此類問題。

在35萬外來人口沖擊深圳現行教育體制的大背景下，深圳市實驗小學校長金如式在政協會議上指出：“建立政府對入學學生發放教育券的制度”：戶籍人口子女憑其戶籍可以享受政府發放的教育券，他們到各個學校入學時，就向各個學校同時交上教育券；非戶籍人口子女憑其父母在深圳納稅情況的紀錄，達到一定的數額也由政府發給教育券，他們到各學校上學時同樣交上自己的教育券；同時，因沒有繳納個人所得稅或其交納金額沒有達到規定的數額而拿不到政府發放的教育券的非戶籍人口子女，可以到政府有關部門購買教育券。

因此，在深圳政協會議上，一些代表委員建議：在條件成熟的地區推廣“教育券”制度，義務教育的經費應該作為國家的一種福利，使每位接受義務教育的學生充分享受。

浙江省杭州市根據民工是流動人口的重要組成部分，他們主要從事體力勞動，經濟收入低，社會地位差，主要來自經濟落后的地區，是一個社會弱勢群體的情況，“從1999年至今，共舉辦了4所民工子弟學校，其種3所是公辦民助性質，1所是民辦性質，在校就讀的民工子女約有3500人”。華中師范大學教育科學學院教授，武漢市教育局副局長周洪宇代表建議：將義務教育經費的一部分改為“教育支票制”。政府將教育撥款以“教育支票”的形式，實行教育機構按人頭撥款制度，一次性直接撥給學生，以完成全過程的義務教育。“教育支票”可以送交任何一個教育機構，不受地點、學校所有制形式和學校類型的限制。

在“九五\"國家重點規劃中，北京師范大學比較教育研究所教授曲恒昌的一個課題內容之一就是城市打工子女的入學問題。當時，他就提出了教育券的問題。

能否通過發放教育券來解決民工子女的教育問題，同樣值得流動人口比較集中地區認真探討。浙江省教育廳廳長侯靖方曾撰文提出過這一建議，其具體操作方式是委托某個機構(如戶籍管理部門)向尚處于義務教育階段的流動人口學生發放一定面值的教育券，吸納民工子女的學校可憑其收取的教育券向有關部門領取等值的專款補充辦學費用。教育券的經費來源可采用政府財政撥一點、外來人口出一點、用人單位籌一點的辦法來解決。

5 是解決農村義務教育困境的有效手段

北京大學周其仁教授最近專程去長興進行教育券制度的調研。他撰文指出，農村義務教育困境的解決，可考慮“學券制”。在他看來，國民教育的錢最終由國民來承擔，但不同的方法辦教育，效率有天上地下的差別，“籌款”的數目和難度也截然不同。所以，改善農村教育的第一件事是增加農民家長的選擇權，因此，他認為學券制在農村大有用武之地。具體做法是：所有公共資源量化到“學券”，發到家長手里，家長可以向選中的學校交出“學券”，學校“憑券”到政府兌現現金。

6 開發幼兒教育——解決幼兒早期智力投資與社會分層之間的矛盾

兒童是一個國家的未來，兒童的受教育權和發展權是兒童權利的重要組成部分，教育公平最重要的一點就是起點公平。在教育民主化的浪潮中，從學前教育開始，讓不分階層、文化背景的兒童能夠有接受教育的機會，是各國共同的理想。而現實社會中受政治、經濟、文化等因素的影響，任何一個社會都存在著社會分層。為了解決教育民主化與教育社會分層之間的矛盾，不同的國家根據自己的國情對文化背景差、貧困或單親家庭及各種社會處境不利的兒童，提供類似于教育券的政策，以補償這些兒童因家庭照顧和教育不足而帶來的發展缺失。

美國從1955年開始實施為兒童提供補償教育的“開端計劃”(Project Head Start)。

1982年法國制定了“優先教育區”政策，對地理位置和社會環境不利的兒童予以更大的幫助，以使達到國家規定的水平。

日本重視的不是精英教育而是普及教育，其中包括對低收入家庭兒童的普及教育。另外實行“幼兒津貼”，作為福利發給兒童家庭，采取“排富性”和“分層補助”的方式。

英國1996年開始實行幼兒教育券計劃，后又改名為“早期發展計劃”，補助的精神與金額不變。

意大利對幼兒教育的補助方式采取照顧低收人家庭的政策，根據家庭收入分層補貼。

以上這些國家實施的教育券基本都是“排富性”的，為弱勢群體爭取平等的受教育機會。

我國臺北市近年來也已開始實行非排富性的幼兒教育券政策，其主要目的似乎更著重于解決教育資源的分配不公、幼教經費過少的問題。

作為一個發展中國家，通過調整國家政策發展對社會環境不利的幼兒的早期教育，提高這些兒童的入園，入學率是一個艱巨的任務。

據悉，上海有的地方教育券已開始用在幼兒教育上，可以說是為解決幼兒教育的民主化與社會分層的矛盾提供了一個新思路。

7 落實師資培訓——解決現有師資培訓走過場與教師迫切需要更新知識之間的矛盾

教師是學校走教育可持續發展道路的生力軍，教師資源是學校發展的寶貴資源，提高教師隊伍的整體水平始終是學校的一項主要任務，黨和國家歷來把師資隊伍的建設放在重要位置。

現代社會使人的知識每五年就需要進一步更新，否則就會落伍，作為特殊職業的教師，肩負著教書育人的重任，同時他們的知識儲備必須不斷適應時代的發展。時代的發展要求教師成為研究者，教師職業要專業化。而這一切都要通過教師的繼續再教育來實現，因此，師資培訓的質量和效益就顯得尤為重要。

杭州市上城區教育局推出了教師教育券，這在全國還是首發，它與針對學生的教育券有著異曲同工之處。這是一張大小相當于5元人民幣的紙幣，“教師教育券”赫然入目。首批教育券分1課時、3課時兩種，5課時相當于5元人民幣，跟市場1課時的價格相近，持有它的教師可免費選擇適合自己的進修學院。參加“上城區新世紀教師成長工程首期初中教育培訓班”的老師共有1000多名，他們每人得到18課時的教育券，這也是教育部門規定的一個學期內教師接受培訓的最低要求。持教育券的老師可以到浙江省教育廳和上城區教育進修學校認可的任何一家合格的教育培訓機構接受教育。筆者也曾做過教師，參加過師資培訓，但感覺收獲不大。原因可能是-必須到教育部門指定的進修學院學習，對于不愁生源的進修學院來說，教育質量的好壞跟他們沒有直接關系，他們提供的“服務”與教師所要求的“服務”往往不一致。因此，出現了“政府出了錢辦不好事，培訓學校無壓力、服務無質量、教師走過場”的局面，無法滿足教師希望更新自己知識成為研究型教師的愿望。為了解決這一矛盾，我們何不通過教師教育券，把選擇的權力交給教師，教師憑教育券換取一定的經費，讓他們自主地選擇所愿意的培訓學校，接受對他們自身發展有利的課程培訓，從而提高師資水平，又使的培訓學校在競爭面前不斷提高教學質量，提供更好的教育服務，形成良性循環。因此，教育的多樣化需求，需要在教育制度的設計上有所創新。

另外，培訓農村勞動力——解決農村經濟發展的要求與農村勞動力人口素質低下的矛盾；培訓下崗職工——解決下崗職工年齡大、素質低與再就業困難之間的矛盾；培訓外來務工人員——解決外來務工人員情況復雜與城市就業要求條件高之間的矛盾，教育券在這些方面也可以發揮它獨到的功能。

當今社會是一個全民學習、終身學習的社會。聯合國教科文組織國際交流教育發展委員會1972年發表的重要報告《學會生存——教育世界的今天和明天》中指出：“國際教育發展委員會特別強調兩個基本觀念：終身學習和學習化社會。”教育券的出現可以為我們解決學習化社會中出現的后面幾種矛盾，提供一種解決問題的選擇。筆者希望有膽識的改革者能把這一改革措施應用到實踐中，畢竟“實踐是檢驗真理的唯一標準”。

關于實施教育券制度的功能意義，筆者認為它能夠促進教育選擇，推動教育競爭，體現教育公平和教育質量。

浙江大學吳華教授指出：教育券提出了國家農村政策調整的重大方向，傳播了公共管理的新理念，揭示了公共教育財政新的運行模式，為適應“WTO”國民待遇規則提供了政策途徑。

正如《教育研究》雜志主編高寶立先生在2003年于浙江大學舉辦的“中國‘教育券’、教育選擇與教育公平高級研討會”上指出的，“教育券制度是在我國目前教育發展背景下的一次有意義的探索，值得試驗和推廣。”他還建議各地的教育行政領導應盡快把這一改革的舉措提到議事日程上來。

筆者贊同北京天則經濟研究所董事長茅于軾先生的觀點：對教育券能解決的問題，要讓其功能充分發揮，教育券不能解決的問題，可以從其他方面來解決。

參考文獻

1 曾滿超，教育政策的經濟分析[M].北京：人民教育出版社，2000：54

2 侯靖方，流動的花朵也需要澆水——關于做好民工子女教育的思考[N].中國教育報，2002.1.11

3 熊全龍中國教育券制度的實踐與探索[M].香港：中國教育出版社，2003